中国广播影视发展战略研究

中国广播影视发展战略研究

第一节广播影视体制改革战略研究当前，体制性障碍仍然是制约广播影视事业产业发展的主要障碍。根据中央关于文化体制改革的精神和总体部署，适应社会主义市场经济发展的要求，遵循文化建设和文化发展的基本规律，进一步深化广播影视体制改革，解放和发展广播影视生产力，不断满足新时期人民群众日益增长的精神文化需求，是广播影视系统一项重要而紧迫的任务。中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》［中发2005年14号文］的颁布实施，为广播影视体制改革指明了方向，提供了新的契机。广播影视系统要认真贯彻落实中央精神，抓住机遇，提高认识，增强使命感、责任感和紧迫感，进一步深化体制改革，加快广播影视事业产业发展。广播影视体制改革既具有其他方面改革的一般性和普遍性，同时更具有自身的特殊性和复杂性，事关党和国家工作大局，事关国家文化安全。近年来，根据中央的要求和部署，广播影视系统积极推进体制改革工作，并在若干方面取得了突破，积累了一些成功的经验和做法，需要继续坚持。同时随着体制改革的不断深入，一些深层次的问题也日益凸显，需要认真研究，尽快加以解决。本文仅对当前广播影体制改革涉及的几个重要问题进行初步的思考和探讨。一抓住主要矛盾，构建广播影视发展新体系中国现行的广播影视体制来自于计划经济时代，改革开放以来，虽然经过了20多年的历史演变，总体上仍属于行政事业型体制，游离于社会主义市场经济体制之外。其基本特征是：宣传、事业、管理三位一体；管办结合，既管又办；四级办，分级管；条块结合，以块为主。应该说，这种体制符合当时的社会经济文化发展情况，也曾经对广播影视的快速发展起到了极大的推动作用。随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济体制的不断完善，传统体制的弊端日益显露，在公共服务、产业发展、政府管理和技术支撑等方面存在的矛盾越来越突出。当前，中国广播影视体制改革要抓住四个矛盾，建立四个体系。一是抓住公共文化需求全面快速增长与公共文化服务不到位、公共文化产品短缺的突出矛盾，建立广播影视公共服务体系。当前，人民群众对广播影视的基本公共需求日趋旺盛，而广电所提供的基本公共服务不能满足人民群众的需求。这个矛盾在农村表现得尤为突出。这些年来中国公共财政支出只占整个财政支出的30%，公共财政中只有30%投向农村。而广播影视公共服务所得到财政支持更为有限。因此，如何通过深化相关体制改革，加大政府投入力度，加大广播电视“村村通”和农村电影放映等重点工程的实施力度，着力构建广播影视公共服务体系是一个重要而又紧迫的任务。二是抓住广播影视所蕴藏的巨大产业发展潜力与广播影视产业经济不发达的突出矛盾，努力构建广播影视产业发展体系。根据国外发达国家广电发展的经验，可以预计，随着我国经济社会的健康快速发展，广播影视的产业功能越来越突出，有望发展成为国家新的支柱产业，成为新的经济增长点。但是，现在中国广播影视产业发展水平不高，产业实力不强。就总体经济实力来说，2005年，全国广电业年创收764.94亿元，无法与西方跨国传媒集团相抗衡，与国内相关行业的经济实力相比也有相当大的差距。这种情况不但与广播影视的地位和任务不相称，而且也影响了市场经济和国际文化竞争日趋激烈条件下广播影视宣传教育传播功能的发挥。因此，必须加快广播影视体制改革，构建广播影视产业发展体系，不断壮大广电的经济实力。三是抓住广播影视快速发展、社会管理日益复杂与政府管理相对滞后的矛盾，建立政府管理体系。当前，随着改革开放的日益深入，我国广播影视发展的速度不断加快，发展规模不断扩大，发展领域不断得到拓展。在发展格局上逐步向社会开放，塑造不同类型的市场主体，已是大势所趋。广播影视管理已面临着复杂的局面，管理的对象、内容、环境与过去有了很大的不同。与之相比，政府的管理体制、手段、方式、政策法规等没有发生根本变化，政府管理存在的越位、失位、缺位等问题迫切需要加以解决。新的形势和任务要求进一步转变政府职能，尽快建立适应社会主义市场经济要求、适应国家行政管理体制改革需要、适应广播影视自身特点的新的政府管理体系，确保政府的宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、导向把握、安全播出等职能的充分有效发挥。四是抓住数字技术迅猛发展与广播影视科技水平滞后的矛盾，建立广播影视数字技术新体系。当前世界范围内的模拟技术向数字技术转型已经成为广播影视有史以来最深刻的变革。这既是广播影视面临的一个严峻挑战，也是一个重大的发展机遇。在这个挑战和机遇面前，广播影视的体制机制很不适应。我们必须通过深化体制改革，加快广播数字化、电视数字化、电影数字化的进程，构建广播影视数字技术体系，充分运用科技的力量推动广播影视发展进入新的历史阶段。广播影视的公共服务体系、产业发展体系、政府管理体系和数字技术体系是一个有机的整体，相互关联，相互支撑，相互促进，共同构成了广播影视发展新体系。这个新体系既是新的广播影视体制总体框架，也是当前广播影视体制改革所要达到的基本目标，必须进一步明确。二把握基本原则，确保改革顺利推进广播影视体制改革是一个复杂的系统工程，与政治体制改革、行政管理体制改革、社会主义市场经济体制的完善密切相关，涉及面广，难度大，要求高。要充分认识改革的复杂性、特殊性和敏感性，认真进行谋划和部署，牢牢把握改革的一些基本原则，确保改革的正确方向，确保顺利推进。（一）总体部署，加强引导与西方广电体制变革路径不同，中国广电体制从计划经济到社会主义市场经济的转型是在党委和政府的主导下进行的。因此，广播影视体制改革要自上而下进行，要由党委和政府在充分调研的基础上，进行总体设计和部署。这是确保改革顺利推进，取得成功的关键。两年多来的文化体制改革试点工作充分证明了这一点，在下一步深化改革中必须继续坚持。（二）分类改革，区别对待广播影视的不同领域、不同性质的单位、不同的区域都具有其特殊性，改革不能一哄而上，不能搞一刀切，一定要坚持分类改革。这也是文化体制改革的基本原则。目前的广播影视体制改革主要分为两大类，一类是公益性文化事业改革，一类是经营性文化产业改革。要清理、甄别事业性资产与经营性资产，制定不同的改革方案和管理措施，并处理好二者之间的链接关系。前者改革的重点是明确职责、增加投入、搞活机制、改善服务，特别是要着力构建与社会主义市场经济发展相适应的广播影视公共服务体系；而后者改革的重点是重新塑造真正的市场竞争主体，建立现代市场体系，创新有利于产业发展的宏观管理体制和政策环境，解放和发展广播影视生产力。电台、电视台可以视为一个特殊的类别，改革的政治性最强。特别是频道频率改革更具有复杂性和敏感性，改革中要充分考虑其不同的业务、不同的性质，合理划分类别，制定周密切实可行的改革方案，积极稳妥推进。（三）统筹兼顾，平稳衔接广电体制改革要借鉴经济体制改革的经验，也要汲取经济体制改革的教训，避免陷入循环改革的怪圈，防止这次改革的成果成为下次改革的对象。如果说，经济领域的改革可以“进二退一”、“螺旋上升”，而文化体制改革因为涉及上层建筑多个领域，是一项艰巨复杂的社会系统工程，不允许存在太多的不确定性和失误，必须慎之又慎。因此，在制订改革方案和政策措施时，必须统筹全局，辩证把握，正确处理好各种错综复杂的关系，兼顾各个方面的利益要求，重视新旧体制过渡可能出现的问题，与各方面的改革相衔接，做好必要的保障工作，把改革的力度和社会的可承受程度有机结合起来，平稳有序地推进体制改革。三深化广播影视体制改革的路径选择当前深化广播影视体制改革需要做的工作涉及方方面面，但最重要的是要把握以下几个基本路径选择。（一）推进政府管理体制改革政府职能的转变，是广播影视体制改革成功与否的关键。推进文化体制改革，要进一步转变政府职能，实行政企、政事分开、政资分开。政府要逐步实现从办文化向管文化转变，从管微观向管宏观转变，从主要面向直属单位管理向面向社会管理转变，强化政策调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，实行依法管理。管理体制改革是一项系统性工程，这项改革到位与否，不仅取决于管理体制改革本身，还取决于其他的配套改革。第一，要与完善党的执政方式的改革相配套。第二，要与中介服务体系的改革相配套。要大力发展中介组织，发挥其“企业不为、政府不能”的作用，强化行业自律，规范行业秩序。（二）完善公共服务体系中国广电体制改革大体上可分两块，即市场领域和公共领域。前者是属于由市场主导的经济产业领域，主要按照市场规则来调节，后者则是由政府主导的公共事业领域，往往市场失灵，因此主要按照公共规则来运行。两种不同的领域，奉行的基本规则也不相同，不能相互替代。国家利益地方化、地方利益法制化、政策化的潜在危险，是当前广电体制转型的障碍，也是损害统一的公共服务体系的重要因素。中国现行广电运行模式是“条块分割，以块为主”。在非竞争领域或在市场失灵的公共领域，这种运行模式往往会形成这样的格局，即各地政府，大到各省市，小到县乡，都各自为政，在原有行政权力的管辖范围内，进行各取所需的“市场化改革”。这种“市场化改革”，实质上是“对我有利的我就改，对我不利的则不改”，是一种地方利益甚至是集团利益导向的改革逻辑。这种改革逻辑无疑会造成某种扭曲的市场格局，形成大大小小的势力范围。在这个范围内，依靠权力可以成为资源垄断者，因而也能够利用垄断资源进行寻租和市场交易，权力垄断部门便顺理成章地成为既得利益者。要改变这种状况，一是公共服务的改革要由中央主导。改革要自上而下，地方的改革方案要按程序报中央批，要规范运行，不能各自为政。二是要加强民主监督。没有民主监督则无法约束权力滥用对社会福利、国家事业的危害。三是建立公共产品领域的竞争机制。在公共产品领域，确实存在市场失灵问题，这决定了政府必然应在公共服务和产品的提供方面承担重要职责，但是，“政府主导”不是简单的“政府主办”，而是建立在充分发挥市场机制和竞争机制基础上的“政府提供”或“政府购买”，保证供给，提高效率。四是实现投资主体的多元化。构建覆盖全社会的公共文化服务体系，光靠政府公共财政的有限投入远远不够，应该借鉴西方国家的做法，制定优惠的公共政策和税收政策，引导企业和社会公众对公共文化进行投资。（三）探索广电国有企业改革要把培育合格的市场主体当作广播影视改革的首要环节。目前广播影视的运营主体相当一部分不是合格的市场主体，严重制约着广电产业的发展。要大力发展广播影视产业，就必须培育合格的市场主体。尤其是要培育一批国有或国有控股的大型广电企业集团，发挥它们的龙头作用，带动多种所有制广电企业共同发展。广电领域进行企业改革，可分三步走：第一步，事业单位的经营性资产要进行企业改制；第二步，要进行股份制改革，建立法人治理结构；第三步，要利用资本市场，争取上市融资，利用社会力量发展产业。从本质上说，广电国有企业具有政治性和经济性的双重性质，即公益性和营利性。因此，今后，国家应对广电国有企业实行明确的分类管理。首先，具有较强的政治性、意识形态属性和垄断性、公益性的国企，应以公共服务目标为主。这类国企以履行政府指令任务为目标，突出公益性，弱化营利性，所产生的“赔本欠亏”由国家税收弥补。这类国企必须坚持国有独资或国有绝对控股，并在符合经济发展规律和企业运行机制的前提下，对国家的政治安全、文化安全做出特殊的制度安排。其次，基础性、支柱性、高新技术产业的广电国企既要服从公共目标，又要追求产业发展。国家要对其发展进行积极的扶持，可以在政策范围内吸收社会资本。其三，一般竞争性行业中的广电国有企业可以逐步向社会放开，要努力创造经济效益，确保社会效益，做到两个效益的有机统一。（四）建立健全广电国有资产管理体制党的十五大以来，中国努力建立健全在市场经济条件下的国有资产管理新体制，并已初步形成基本目标框架。广电领域也要在这个基本框架内进行改革，构建适合广电实际的国有资产管理体制。中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》提出，要按照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的要求，加强文化国有资产监管。广电体制改革要构建“国家统一所有，分别行使产权，授权委托营运”的广电国有资产监管和运营体制。国家统一所有，即广电国有资产所有权归国家统一所有，由国家统一制定法律法规，由国务院国资部门或文化国资部门代表国家统一行使文化国有资产所有权，必要时有权统一配置资源。分别行使产权，即通过逐级授权，由各级政府国资部门或文化国资部门分级履行出资人职责，对所辖国有资产行使收益、处置和考核等管理职权。授权委托营运，即广电国资管理部门委托国有资产营运主体具体行使出资人职责。在构建广电国有资产监管体制中，既要理顺出资人与运营者的关系，也要正确处理好党委宣传部、政府国资部门、广电局、运营实体之间的关系。（五）创新广电投融资体制广播影视产业的发展涉及到方方面面的改革，投融资体制改革则是重要一环。传统的广播影视产业投资渠道是计划模式的——国家是唯一投资主体，这种投资体制很不适应发展广播影视产业，于是，广播影视产业的投融资体制改革问题顺理成章地被提上了议事日程。2004年7月国务院出台的《关于投资体制改革的决定》和2005年8月国务院出台的《关于非公有资本进入文化产业若干决定》等文件为广播影视产业投融资体制改革提供了重要依据。首先，要构造以国有资本为主体的广电投融资运营实体，使之承担广电市场的投融资风险，在广电资源开发和资源整合、结构调整中发挥骨干作用。其主要途径，就是对符合条件的广电产业集团进行国有资本授权经营，使之成为广电投融资运营主体。其次，进一步放宽投资准入门槛，鼓励各类社会资本进入广电产业领域，进行市场化的开发和运营。要制定广电产业发展的优惠政策，鼓励各类非公有资本以直接投资、间接投资、项目合作、项目融资、兼并收购、租赁等多种形式进入一般竞争性广电行业，对政策允许的广播影视资源进行市场化的开发和运营，形成以国有经济为主导、多种所有制成分参与的广电产业发展格局。第三，鼓励组建各类广播影视产业基金组织。由财政拿出部分引导性资金，吸引有关社会资本投资参股，组建广电产业创业投资基金和风险投资基金，积极鼓励广电国有单位和中、小民营企业进入广电新兴产业，在创业投资、项目孵化和产业发展等方面为之提供专项资金支持，以实现广电新兴创意产业的迅速起步和健康发展。总之，拓宽投融资渠道，壮大广播影视产业的资金储备，以确保我国广播影视产业的迅速发展，最终促进广播影视体制改革的顺利进行。（六）进一步完善广电监管体制进一步完善广电监管体制是广播影视体制改革的重要内容。要根据相关改革的要求，从广电实际出发，充分运用科技手段，通过深化文化体制改革进一步完善广播影视监管体制。一是要坚持党的领导，正确处理好党委领导与依法监管的关系，努力探索社会主义市场经济条件下广电监管的新途径、新方式。二是科学设立监管机构。在传统的监管制度中，负责宏观管理的政府行政部门既是政策法规的制定者，也是政策法规的执行者或监管者。这种政监不分有可能导致监管职能错位与缺位共存的制度缺陷。因此，建立独立、专门的监管机构，是解决政监不分、政企不分、监管职能不清问题的根本途径，也是保证监管体制公正、透明、专业化运行的关键因素。从发展趋势上看，监管将由政府行政部门的直接监管逐步向独立、专业化的监管方向发展，从单一行政监管向现代法制监管方向发展。三是切实做到依法监管。长期以来，广电监管的手段基本上依靠行政手段，而不是依靠法律进行规范和约束。广电法律法规体系很不健全，一些重要领域甚至存在法律真空，造成监管无法可依，广电企业之间开展公平竞争也缺乏必要的法律保障，难以维护有效竞争的市场环境，更难以开展公平、有效的广电监管和行政执法。广电法律法规体系不健全将直接导致监管决策过程的不透明，使被监管对象无法从正常渠道获取运营决策所需信息，增加了制度性成本；相关政府部门间也难以进行正常的沟通和协调，增加了社会的交易成本。因此必须切实加快广电立法进程，形成以《广播影视传输保障法》、《广播电视法》和《电影促进法》为核心的广播影视法律体系，真正实现监管机构依法授权，监管职能依法履行。第二节广播影视公共服务发展战略研究[1]近年来，党和国家把构建公共文化服务体系提高到统筹和协调经济、社会、文化发展的战略高度。广播影视公共服务是公共文化的主要组成部分，对满足人民群众精神文化需求，发挥着独特的重要作用。在全面建设小康社会的新时期，如何加快发展广播影视公共服务，成为广播影视事业的重大课题。在文化体制改革全面推进的新阶段，在市场经济体制改革不断拓展和深化的背景下，发展广播影视公共服务的中心任务是什么？制约广播影视公共服务的深层次矛盾是什么，存在哪些突出问题？发展的关键环节在哪里？广播影视公共服务发展的战略目标和战略途径是什么？针对这些议题，进行深入的研究，给出明确的答案，既很重要，又很紧迫。一广播影视公共服务的范畴和功能（一）广播影视公共服务的内涵广播影视公共服务是满足人民群众精神文化需求的公共物品，它以提高国民思想文化素质为目标，以传输覆盖网络及放映场所等基础设施为基础，以广播电视频率频道和电影为载体，以政策信息、新闻报道、知识普及、科技教育、文化、体育、影视娱乐等为内容，它综合了技术服务、内容服务、政治服务、社会服务及平台服务等多重功能。在构建公共文化服务体系的进程中，广播影视公共服务具有先导性和基础性的作用。从公共经济学来看，广播影视公共服务是相对于广播影视“私人服务”而言的，具有非竞争性、非排他性和效益的社会性、导向性。根据消费过程的不同情况，可以分为纯公共产品性质的广播影视公共服务和准公共产品（介于公共产品与私人产品之间的混合产品）性质的广播影视公共服务。纯公共产品性质的广播影视公共服务具有完全的非竞争性和非排他性，包括广播影视基础设施，面向全体社会成员、具有显著社会效益的广播电视频率频道、广播电视节目以及广播电视法律法规和公共政策。这些产品一般免费提供。准公共产品性质的广播影视公共服务不具有完全的非竞争性和非排他性，包括有线电视、卫星电视和电影放映以及广播电视的付费频率频道和付费节目等。它们都可以通过一定的技术手段设置社会成员的消费资格，收费供给。（二）广播影视公共服务的结构从组织结构来看，广播影视公共服务是一个由多个环节组成的系统工程，主要包括：组织体系、基础设施体系、保障体系、内容服务体系以及体制机制。1.组织体系组织体系是广播影视公共服务体系的支撑，它由相关主体构成，包括中央、省、地、县、乡镇等各个层级的政府部门、电台电视台、广播电视站、传输覆盖运营机构，以及电影生产机构、发行机构电影院与电影放映队。这些机构都是广播影视公共服务的主体，承担着各自的职责，为广播影视基本的公共服务提供组织保障。在这些机构中，政府居于组织体系的顶端，发挥着供给的主导作用，以及管理、监督、保障的特殊作用。2.基础设施体系基础设施体系是广播影视公共服务的“硬”基础。就广播电视而言，基础设施包括广播电视播控中心、地面无线传输覆盖网络、有线广播电视网络、卫星传输覆盖网络及相应的地面接收装置以及互联网等。就电影而言，基础设施主要是城乡电影院和流动放映设施。3.保障体系保障体系是广播影视公共体系的“软”基础，主要包括公共财政支持、公共服务标准及价格机制、公共服务发展规划、公共服务监督与评估以及相关公共政策、法律法规。4.内容服务体系内容体系处在广播影视公共服务体系的中心位置，包括广播电视频率频道、广播电视节目和基本的电影放映。一般来说，广播影视公共服务的内容应该是公民普遍需要的公共信息，如各种政务信息、时政信息和一般的社会信息、经济信息、天气信息、灾害信息等等，也包括基本的文化、娱乐和大众教育。广播影视公共服务的内容除满足普遍的公共需求之外，还应满足特定地区人民群众特殊的公共需求，比如为农村提供的节目应满足农民生活和农业生产的特殊需求，面向少数民族地区的节目应满足少数民族文化和少数民族语言的要求。5.体制机制体制机制是广播影视公共服务体系的组织制度与运行方式。广播影视公共服务体制即政府、电台电视台等播出机构、传输覆盖运营机构、电影制片与放映机构等各主体之间的组织制度。国际上有公营、私营及公营、私营混合三种体制。广播影视公共服务机制是指有关主体相互之间的运行方式。（三）广播影视公共服务的特殊属性广播影视公共服务既具有文化公共产品的一般属性，也具有独有的特殊属性。这种特殊属性表现在五个方面。第一，广播影视具有较强的意识形态属性。新闻宣传类广播电视节目和主旋律电影具有强烈的意识形态属性，是党和国家的政治工具、政权建设的重要手段及社会治理工具。第二，广播影视效益社会性、导向性特征异常突出。它不仅使消费者个人受益，而且有利于提高人民群众的精神文化素质，使全社会受益，促进社会的发展。第三，广播影视节目具有较强的消费主体性。它是一种精神产品，其消费需求具有个性化和多样化特征。第四，广播影视公共服务具有综合性。与其他公共文化服务的单一性有别，广播影视公共服务功能具有综合性。比如政务服务、社会信息服务、远程教育服务等等。第五，广播影视公共服务具有层次性。它大体可分为设施层次、工具层次和内容层次。层次的差异性决定了供给机制的差异性。（四）广播影视公共服务的基本功能广播影视公共服务的基本功能表现在三个方面。首先，是当今社会最重要的媒介工具和公共信息发布平台之一。通过广播影视，各级政府和有关机构向公众宣传党和国家大政方针，提供重要的政治、经济和社会信息。其次，是国民教育的大众化媒介之一。广播影视入户，使人们足不出户，就可以学到各种生产和生活技能，提高国民综合素质和创造力，促进个人的成长和社会的发展。第三，是文化传承的最佳载体之一。广播影视通俗易懂，覆盖面广，接触率高，人们喜闻乐见，通过广播影视公共服务，宣传和传播丰富多彩的民族文化，使传统文化得到延续、丰富和发展。二广播影视公共服务发展的现状分析当前，经济体制、文化体制、政府管理体制和社会服务体制正在转型，人民群众精神文化需求快速增长，数字技术在广播影视领域全面应用，广播影视消费方式不断创新。在这一时代背景下，广播影视公共服务正发生着深刻的变化。这一变化集中表现为越来越突出的三个矛盾，即现行公共服务体制和新的公共服务体制需求的矛盾；公共服务需求的快速增长和公共服务供给的严重不足的矛盾；公共服务供给方式与消费方式的矛盾。（一）基本情况1.广播影视公共服务体制进入转型期1949年以来，中国的广播影视公共服务的发展可分为四个阶段。第一个阶段即20世纪50～60年代，以调幅无线广播和收音站为主要媒介，以政治宣传为主要内容。第二阶段即20世纪70～80年代，以简易的有线广播和无线电视为主要媒介，以政治、社会宣传为主要内容。以上两个阶段都采取免费的方式提供服务。第三个阶段即20世纪90年代，以无线、有线电视和调频广播为主要媒介，以政治、社会宣传和经济、文化、娱乐服务为主要内容，采取免费和收费两种方式提供服务。第四个阶段始于21世纪初，以无线、有线、卫星广播电视为主要媒介，开始应用数字技术，为人民群众提供方式多样、内容丰富的服务。伴随着这一历史过程，传统的广播影视公共服务体制日渐成熟并开始转型。现阶段体制有3个特点。第一，实行主体单一制。公共服务的主体主要是政府和政府兴办的事业单位或从事业单位改制过来的国有企业机构。第二，实行行政事业体制。从事广播影视公共服务的机构主要是行政事业性质的运营机构。第三，实行免费服务制。2.广播影视传输覆盖网络正在完善到2005年末，中国建有短波、中波、调频广播和电视发射台、转播台75273座，发射总功率8.4万千瓦，比“九五”末增加44.8%。微波站2569座。共租用10颗卫星41个转发器传输94套电视节目、126套广播节目，卫星电视接收站达到118万座。有线电视网络实现了中央、省、地市的互联互通，国家干线网4万多公里，覆盖除西藏、香港、台湾之外的30个省、直辖市、自治区，省级光缆10万公里，地、市县分配网300多万公里，有线电视用户为1.26亿户，比“九五”末增长35.7%。2005年广播电视人口综合覆盖率已分别达到94.48%和95.81%，基本建成了有线、无线、卫星多技术、多层次混合覆盖的全国广播电视网。全国现有3000多家城市专业影院和一批非专业的城乡影院，其中有现代化影院1200多、银幕2600多块。数字电影开始试行卫星传输。应该说，公共服务的“硬”基础得到了长足发展。3.广播影视公共服务组织体系不断健全目前，已基本形成包括各级党政机构、各级广播影视行政部门、各级电台电视台、有线传输网络公司、无线发射台、卫星传输覆盖机构、电影院、乡镇广电站（有线电视站或文化站）、维修服务机构、放映队在内的综合性组织体系。截至2005年末，共有电台、电视台2548座，共开办广播节目2461套（国际台的43种语言广播不计在内）、电视节目1279套，另有1759个县级广播电视台在电视公共频道的预留时段内插播自办节目。城市居民和有线入户的农村居民一般可以收看到30套以上的有线电视节目，通过无线接收的农村居民可以收到3套左右的无线电视节目。全国组建了36条电影院线。农村电影放映队3.5万支，覆盖乡村的流动放映体系基本形成，部分省区农村电影放映覆盖率达到70%以上。（二）主要问题1.需求不断增长，供给严重不足目前，人民生活总体上已经达到小康水平。国际经验说明，这一时期人民群众精神文化需求迅速增长，消费能力大大增强，呈现出多层次、多形式、多样性的特点。最新调查显示，最近5年中国居民的文化购买力超速发展，文化产品的消费增长超过物质产品的消费增长16个百分点，[2]其中广播影视消费占有相当大的比重。广播影视公共服务供给不足主要表现在以下两个方面。第一，数量不足。目前，全国超过81.1%的家庭只能收看到无线传输的1～5套模拟节目，还有9.27%的自然村属于广播电视覆盖“盲村”。在城镇，还有22.4%的家庭不能收看有线电视。有关数据显示，2005年新生产的电影中，每500万人拥有1部故事片，每5000万人拥有1部生产科教片，每6.5亿人口拥有1部纪录片，每3.2亿人口拥有1部美术片。2005年全国人均只看了1.1场电影。第二，质量不高。在农村，由于发射功率小，信号干扰严重，许多地方收不到清晰的广播电视信号。在城市，虽然提供了数十套电视节目，但深受群众喜爱的频道较少，相当多的电视频道大同小异，节目趋同。广播影视对基本文化教育、民族文化传承以及农村服务性节目普遍重视不够，难以满足广大人民群众的需求。2.体制相对滞后，构成制度性障碍20世纪80年代以来，中国的经济、政治、社会、文化等诸多领域都发生了巨大变化，而广播影视公共服务体制未能同步变革。一是责任主体不明。广播影视公共服务虽然列入政治目标和社会目标，但现行服务体制并未赋予责任主体相应的责任、义务、权力和资源。长期以来，广播影视公共服务未能纳入经济社会发展规划，列入财政预算。广播电视台是公共服务的执行主体，但难以得到足够的公共财政支持。对广播影视公共服务，现行体制既缺乏激励措施，也缺乏问责手段。二是市场机制缺位，投资主体单一。在一般情况下，广播影视公共服务是生产者、提供者、管理者、监督者四位一体，市场机制发挥作用还局限在极小的范围之内。因此，投入主要来自政府财政支出和运营机构自筹，导致投入严重不足，效率不高。三是事业主体与市场运营主体混合。广播电视播出和传输覆盖运营机构基本上都是事业单位。然而，在市场经济体制改革后，大多实行事业单位市场运营，依靠市场创收来维持自我发展，导致公共服务主体与市场运营主体一身二任，不同程度地发生冲突。因此，在创收压力的驱动下，广播影视服务重城市，轻农村；重有线、轻无线；重电视，轻广播、电影。这样一来，农村广播影视公共服务发展缓慢，无线广播电视覆盖趋于萎缩。3.城乡差距加大，地区发展失衡目前，广播影视公共服务的城乡差距加大。有关统计数据显示，中国农村人口是城市人口的1.467倍，但是，农村广播人口综合覆盖率只有城市的95.23%，农村电视人口综合覆盖率仅有城市的97.18%，农村有线电视入户率仅有城市的24.53%，农村中波发射台的数量仅有城市的14.3%，农村中波发射机的数量仅有城市的12.34%，农村中波发射机功率仅有城市的1.04%。由此可见，农村广播影视公共服务的基础设施严重落后于城市。在广播电视频率频道方面，农村的差距更大。到2005年，国家广电总局批准的对农广播频率、电视频道分别只有10套和5套，仅占全国频率频道的0.41%和0.39%。针对农民生产生活需要的节目更少。广播影视公共服务的地区差距也很大。比较东、西部各省区广播电视的总收入，可以从一个方面看到广播电视公共服务能力的差距。2005年，西藏、宁夏、青海、甘肃、内蒙古、新疆等西部六省区的广播电视总收入之和还不到江苏的56%、浙江的51%、上海的38%和广东的36%。4.公共政策不到位，保障相对乏力广播影视公共服务的政策不到位表现为政策实体不到位和政策执行不到位。政策实体不到位主要表现在两个方面：一是促进内容服务的经济政策和财政措施不到位，有的地方在广告创收的驱动下，过度追求节目收视率，过度设置娱乐性节目，使公益性节目被边缘化；二是一些地方对如何根据公共服务的宗旨和要求开办和管理广播电视频率频道和节目，较少具体的政策规定和有效的约束，导致低俗之风、泛娱乐化现象和粗制滥造仍不同程度存在。政策执行不到位突出表现在“广播电视村村通”和农村电影放映工程上。国务院办公厅转发的《关于巩固和推进村村通广播电视工作的意见》（国办发［2004］60号）明确要求各级政府负责解决“村村通”工程的运行维护经费，建立有效管理和维护服务的长效机制。但是，除财政部对实施“西新”工程的八省区的“村村通”维护经费给予了补助外，还有不少省（区、市）没有落实维护经费，绝大部分省区还没有专门的维护队伍。有的省区及市县不能按要求落实配套资金；有的地方思想重视不够，缺乏有力的工作措施，工作班子不健全，任务责任也不够明确；还有的省区由于市县广电机构改革，当地的“村村通”工作进展缓慢，农村电影放映难以推动，有的地方已处于无人抓的状态。三广播影视公共服务发展的战略目标当前和今后相当长一个时期，党和国家都将高度重视广播影视事业和产业的发展。在外部政策推力和内部发展动力的双重力量推动下，广播影视公共服务发展开始提速，升级的程序已经开启，正迎来一个新的历史时期。（一）广播影视公共服务发展面临重要机遇期在市场经济条件下，政府的重要任务就是为全社会提供基本的公共产品和公共服务。这是发展广播影视公共服务的时代背景和政治背景。进入社会转型期，广播影视公共服务发展的紧迫性越来越强，发展的重要机遇期已经到来。1.公共服务型政府改革为广播影视公共服务发展提供了政治保障政府的公共服务职能就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。广播影视公共服务既是诸多公共服务中的重要内容，也是促进其他公共服务的重要工具，因此是一个基础性的公共产品，已经被列入“十一五”规划。2.新农村建设将加大对农村广播影视公共服务的公共财政支持力度按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强农村文化建设的意见》精神，广播电视“村村通”是农村文化建设的“一号工程”，在社会主义新农村建设上，它处于先行和先导的位置。“十一五”期间，国家将投资36.6亿元对县（含县）以上3143座大中功率无线发射台进行更新改造，还将每年投入8.5亿元对上述台站的运行维护经费给予补助。省、市（地）、县（市）三级政府也将分别对无线转播本级广播电视节目的设备更新改造和运行维护费给予补助。3.数字化技术的应用为广播影视公共服务提供了新的生产力数字化是广播影视自诞生以来最深刻的一场技术革命，对广播影视的内容服务、传输覆盖、供给方式和消费方式等诸多方面必将产生深刻影响。在数字化的推动下，一方面公共服务的生产和供给能力将显著提高，功能将进一步扩展，内容将进一步丰富多彩；另一方面人民群众的消费需求将进一步增长，消费方式将更加多样化，对公共服务的供给数量和质量的要求更高。近年来，广播影视数字化的进程明显加快。有线数字电视正由点向面上推广，由东部向西部推进；卫星电视、地面电视、广播、电影的数字化也逐步展开。这一场技术变革将极大提高广播影视公共服务的能力和水平。（二）广播影视公共服务发展的战略目标广播影视公共服务是国家的政治建设、经济建设、社会建设和文化建设的内容之一。全面建设小康社会，建设社会主义和谐社会，这两大社会发展目标决定着广播影视公共服务的发展方向和发展方式。当前，发展广播影视公共服务的中心任务是改革公共服务体制，建立促进公共服务发展的长效机制。1.建立健全现代广播影视公共服务体系相对现有的广播影视公共服务体系来说，现代广播影视公共服务体系具有五个突出的特点：第一，基础设施建设采用更多的新技术；第二，内容服务对象化，基本可以满足人民群众的精神文化需求；第三，组织体系专业化；第四，公共财政投入制度化；第五，发展方式更多地使用法律手段和经济手段。在基础设施建设方面，城市以有线数字化为重点，农村以综合性传输覆盖网络建设为重点，加快建立新技术条件下的有线、无线、卫星互相补充，广播、电视、电影协调发展的基础设施体系。实现电台、电视台制作播出系统设备的数字化、网络化和电影制作、发行和放映体系的数字化；逐步提高广播影视制作、播出、传输、接收等各个环节数字化程度。加快地面、卫星广播电视的数字化进程。在内容体系建设方面，确定公益性的频率频道，制定相应的广播电视节目和影片规范及生产采购制度；在组织体系建设方面，重点是建立健全中央、省、市、县四级政府有关职能部门的公共服务管理监督机构，广播电视播出运营部门、传输覆盖运营部门以及电影运营机构的公共服务组织和执行机构。公共政策建设的重点是在完善各级政府公共财政保障的基础上，建立从传输覆盖、节目和影片生产到播出放映等各个环节的经济政策和法律法规。2.不断缩小广播影视公共服务的城乡差距目前，城乡最大的差别是公共产品供给的差别。广播影视公共服务的城乡差别既制约着农村经济社会和文化的发展，也阻碍了广播影视自身的发展。要加大对农村广播影视的投入，巩固和发展市（地）、县（市）广播电视台，提高基层广播影视机构的实力和服务能力，逐步缩小广播影视公共服务的差距。实现这一目标，要从四个方面着手：第一，实行城市支持农村的战略措施。把城市广播影视的营业税转为支持农村广播影视发展的专项资金。第二，壮大县级广播电视播出机构实力。广播影视相关资源配置向市县倾斜。政府财政对县级广播电视台的设备更新进行补贴。第三，在积极推进农村有线网发展的同时，重点健全无线网，逐步实现无线网的数字化。第四，农村电影放映逐步实现定点化。3.实现广播影视公共服务的标准化供给广播影视公共服务的过程，就是满足人民群众对广播影视公共需求的过程。要保证供给的效果，就应该把服务标准化和差别化。一般而言，广播电视公共服务分免费广播电视、付费广播电视两类。免费广播电视主要是地面广播电视和卫星广播电视，地面和卫星广播电视数字化后，免费广播电视则是按规定无条件接收的频率频道。付费广播电视又可分为基本频率频道、付费频率频道和按片付费节目。基本频率频道，用户交纳基本月费；付费频率频道，则打制不同的节目包按需供给，用户支付额外费用；点播付费节目，用户为自己想看的广播电视网提供的单独节目按收听收视次数支付费用。根据多层次、多样化、多形式的需求和供给趋势，制定相应的服务标准，包括确定地面、卫星免费提供的频率频道的数量和类别，对这些免费频率频道，有线电视也必须履行普遍服务义务进行传输；也包括确定有线、地面、卫星广播电视基本频率频道的数量、类别和价格和付费频率频道的标准和价格。首先，根据精神文明建设的要求和社会发展需要，确定免费提供的节目套数和类别。电视免费频率频道应包括新闻类、综合类频道、经济类、农村类、科教类、儿童类等。由中央台、省台、市台、县台提供的免费频道数量，电视在8套左右，广播在4套左右。其他频道可定为付费广播电视，按政府定价由市场供给。根据广播服务的特点，建立无线广播网，并在有线电视网的基础上，建立城乡有线广播网，探索社区广播网建设。对于电影，在城市实行公共服务类电影的低价格制度，在农村确定放映的基本场次，并由公共财政采购。其次，规范免费频率频道和基本频率频道的节目内容。节目内容应包括：满足公民知情权的各种公共信息，包括政府发布的各种政策、法律、规章制度、重大社会公共事件的信息等；适用于全国的公共产品，如天气预报、灾害疫情预报、全民健康等；关于儿童教育、科普以及普法等方面的节目等；有关民族文化、文化教育及基本娱乐的节目。面向农村的广播影视，内容应满足农村生活生产的特殊需求。四广播影视公共服务发展的战略途径（一）创新体制机制1.改革体制实现广播影视公共服务的升级和转型，关键是改革体制和机制。首先，转换政府角色，逐步实现生产供给主体多元化。在市场经济条件下，各级政府应从公共服务的决策者、提供者、管理者和监督者四位一体逐步向四位分离转变，从提供者角色转换为保障者角色，也就是说，从主要是“划桨”者转变为主要是“掌舵”者。通过市场在资源配置中的基础性作用，鼓励、吸引社会多种力量参与广播影视公共服务生产和供给。电影公共服务的体制已先行一步，基本形成了政府主导、多元参与、社会服务的局面。广播电视也可以如此。比如，在传输覆盖网络建设方面，可以引入社会资本，把传输网络运营主体改造成国有资本控股、政府特殊管理的股份制企业，并赋予其基本服务义务，无线传输覆盖网络在数字化后也可以成立运营企业。形成政府管理、事业单位和企业实体共同供给、社会中介机构监督的服务体制。其次，确定相关主体的职责。理顺各级政府在提供广播影视公共服务中的责任。通过责、权和相关资源的配置，实现各级广电机构公共服务上下一体，弥补目前广播电视“条块分割、以块为主”的体制局限。2.转换机制从六个方面转换广播影视公共服务机制。第一，改变公共财政对事业单位的投入机制。由过去的“养人”变为“养事”，变“人头费”为事业项目费，并对公共服务从数量、质量、成本和社会效益方面进行审计。第二，建立社会资金投入机制，探索“捐赠抵税”的做法，用社会资金补充政府投入的不足。第三，在节目生产方面引入竞争机制。对于重要的公益类节目、影片，发包给相关企业制作，由电台电视台或政府采购。第四，在传输覆盖方面引入普遍服务机制。传输覆盖网络在建设阶段，引入社会资本，政府公共财政进行补贴。运营企业必须承担免费频道的义务传送。第五，在频率频道的提供方面，实行补贴机制。根据需要，公共财政对免费频道运营进行亏损补贴，使免费频道运营保持非盈利可持续状态。第六，在消费方面，引入市场机制。把公共服务细分成多个层次，在政府主导下，对不同层次的公共服务进行定价，不同的消费层次，采取不同的供给方式。通过改革，把政府主导作用和市场机制作用结合起来。在增加投入的同时，转换公共服务机制，增强活力，改善服务，实现和保障人民群众的基本文化权益。（二）创新发展模式广播影视公共服务发展模式是指在发展过程选择何种主导力量。目前，国际上有政府主导型和市场主导型两种发展模式。中国现有体制决定广播影视公共服务应以政府主导为主，而政府主导的力量来源是多种多样的，有政治、行政、公共财政、经济政策、法律主导等。选择其中哪些主导力量，应根据经济体制、供求关系状况和公共服务发展阶段来确定。在发达国家，大多选择公共财政主导、经济政策主导和法律主导。在中国内地，以前主要采用政治和行政主导，现在越来越多地选择公共财政主导和经济政策主导。比如，目前中国的有线电视数字化主要是采取以税收政策为基本力量的经济政策主导发展模式，而对广播电视“村村通”和“2131”工程，则主要采取公共财政主导和行政力量主导的发展模式。随着市场经济、广播影视及社会需求的进一步发展，广播影视公共服务面临两个新的趋势，一是需求和供给的多样化、专业化、个性化趋势，二是市场经济规律将发挥越来越重要的作用。因此应该针对供给的不同目的和内容，选择合适的主导力量，并发挥市场机制作用，既保障供给，又增强活力、降低成本。今后，要改变以政治手段、行政手段为主的单一发展模式，实行以行政手段、经济政策、法律法规为主的综合发展模式，充分发挥它们对广播影视公共服务的引导和保障作用，形成长效机制，实现更有效的保障和更低成本更具活力的服务。这就要求根据广播影视公共服务的特点和市场经济规律，制定和完善相应的经济政策和法律法规。（三）创新技术手段广播影视是科学技术发展的产物，它的每一次跨越都离不开技术的推动力。当前，数字技术已经开启广播影视发展的未来大门。付费电视、视频音频点播、网上政务、电子商务及海量信息服务等正逐步纳入广播影视公共服务的范围，技术换代将带来广播影视公共服务的升级换代。因此，必须研究在数字化条件下，如何规划和发展广播影视公共服务的问题。目前，模拟技术对广播影视公共服务的发展形成了严重的技术制约，比如，中国80%的农户主要还在看模拟的无线电视，根本满足不了农村群众对广播电视的需求。应该尽快启动无线广播电视的数字化，把无线覆盖网升级为数字多媒体网；应该尽快推进城乡电影放映数字化，降低电影服务的成本，提高电影服务质量；应该尽快推进有线电视数字化，通过数字广播电视的交互功能，变人民群众对公共服务的被动消费为主动消费，并最大限度改善技术条件，拓展服务内容，改善服务方式，提高供给水平，满足人民群众个性化的精神文化需求。第三节增强广播影视产业自主创新能力的战略思考[3]党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，并明确提出，要“形成比较完善的现代国民教育体系、科技和文化创新体系，全民健身和医疗卫生体系”。中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发［2005］14号）进一步强调，“推进文化创新”，“形成完善的文化创新体系，加大知识产权保护力度，积极应用先进科技手段，推进内容创新，使原创性文化产品在市场上占有重要地位”。中央已经为文化创新指出了战略目标，明确了战略思路。当前要大力推进广播影视产业的自主创新，提高其自主创新能力。一广播影视产业自主创新现状分析改革开放以来，特别是近几年来，广播影视部门和机构的产业意识明显增强，涌现出一批面向市场、创新发展的广播影视产业组织，各广播影视产业门类蓬勃发展，解放和发展了广播影视生产力，丰富和活跃了人民群众精神文化生活，推动了第三产业发展，积累了宝贵经验，取得了明显成绩。但是，从整体上看，中国广播影视产业发展尚处于初级阶段，与发达国家相比差距很大。主要表现在三个方面：一是广播影视产业规模不大，实力不强；二是面对公共文化需求的全面、快速增长，广播影视产业发展严重滞后；三是创新能力薄弱，克隆现象严重，自主品牌匮乏，节目质量不高，广播影视精品少，具有国际竞争力的产品更少。中国广播影视产业自主创新能力薄弱，既有外部环境因素，主要是产业发展阶段、市场环境、创新链、知识产权保护等的影响，也受内部条件，如投入能力、创新人才和内部机制的制约。一是产业发展阶段的因素。美国学者迈克尔·波特在研究产业竞争力时提出，一个国家的产业的发展可以分为生产要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动四个阶段。在不同阶段产（企）业竞争优势的来源和驱动力是不同的。长期以来，中国广播影视被视为单一的宣传工具，没有重视产业发展。当前，中国广播影视产业刚刚起步，还没有进入到创新发展阶段，工作重点还只是在市场主体的培育上。因此，广播影视产业对创新的要求还不高。二是创新链不完善的因素。产业链分析法是产业竞争力的一种分析工具，每个产业都可以与其上游产业、下游产业和相关支持产业形成一种产业链，如广播影视产业可以由策划、制作、播出、传输、营销等环节组成产业链关系。如果产业链每一节点上的产业在某方面都能创新，那么整个产业也就能创新。自主创新成败与否往往不是取决于单个环节的突破能力，而是取决于产业链的创新能力。可是，中国广播影视产业链并没有建立起来，而是各个环节单打独斗，没有整体谋略。三是知识产权保护不到位的因素。从本质上讲，广播影视产业是以版权产业为核心的提供精神产品的生产和服务产业，其特征是创造有版权的作品。版权产业，是依赖于版权保护而生存的。有了知识产权的切实保护，人们才愿意做更大的投入从事科技创新和文化创新。因此，广播影视产业与知识产权有着极为密切的关系。一段时间以来，中国广播影视业深受侵权盗版的危害。侵权盗版严重制约了民族文化产业的发展，影响了广播影视产业自主创新的积极性。四是创新投入能力因素。创新投入能力是企业投入创新资源的数量和质量。衡量一个企业创新投入的主要指标是R&D（研发）投入。目前，R&D投入在文化产业领域并不理想。中国科学技术信息研究所对1999年以来的社会文化事业科技投入情况进行的调查表明，全国社会文化事业科技R&D经费占全社会R&D经费的比重不高于10%，而且不断降低。中国社会文化事业科技R&D投入比重不断降低的趋势，与中国经济结构升级、大力发展第三产业，特别是发展文化产业的要求是不适应的。就广播影视领域来说，科研体系不能完全适应广播影视业发展的需求，表现在：广电部门不掌握经费的投入，难以统筹管理；科研经费渠道单一，投资渠道不够畅通；成果转化机制不完善，致使科研成果与市场需求脱节。五是创新人才不足的因素。创意是文化产业的基本元素。创意性是指从个体的创造性、个体技艺和才能中获取发展动力，并与知识产权相结合。创意产业的发展使拥有自主知识产权的自然人成为文化产业主体，因此，创造型人才是文化产业发展的关键。英国在1993年的文化发展战略报告中提出，“创造性”是文化生产的代名词，是文化生产的精义。现在，国家广播影视产业政策主要以国家投资类为主，对非国有资本，特别是自然人的知识资本介入广播影视产业，缺少积极的促进政策。体制内，创造性人才不足；体制外，创造性人才进不来。六是制度激励缺乏的因素。广播影视产业内部没有形成鼓励企事业单位自主创新的激励机制。在广播影视系统，无论是事业单位还是企业单位，都没有建立起足够的内部激励机制来促进其自主创新。事业单位以完成上级交办任务为职责，缺乏创新冲动。近年来，有些广电单位事转企并建立现代企业制度的改革，虽然提高了国有企业经营的自主性和积极性，但这种以放权让利为主要特征的企业改革方式并没有形成鼓励创新的制度激励。因为，国有企业产权没有得到清晰的界定，企业短期化行为难以避免。在当前条件下，国有企业还缺乏促进企业自主创新的制度激励。面对世界各种思想文化相互激荡的新形势，要站在弘扬和培育民族精神、复兴中华民族文化的高度，增强历史责任感和紧迫感，提高增强广播影视产业自主创新能力、发展广播影视产业的自觉性。既清醒认识广播影视产业的现状和问题，又充分看到发展广播影视产业的比较优势和有利条件。要认识到广播影视产品越是民族的，就越具有国际竞争力。既善于继承民族文化传统，又积极吸收借鉴国外文化产业发展的有益成果。要面向市场，面向群众，抢抓机遇，创新发展，争取短时间内使中国广播影视产业面貌有较大的变化。二增强广播影视产业自主创新能力的战略路径广播影视文化产业在西方一些发达国家被称为创意产业，其概念本身就表明了是最需要自主创新的产业。由于目前广播影视产业体系尚未完全建立，自主创新能力不足，缺乏拥有自主知识产权的核心创意和技术，广播影视产业和企业发展正面临严峻挑战。能否构建以广播影视企事业单位为主体，以技术创新、内容产品创新、制度创新为重点，以市场为导向，以产业化为目的的产业自主创新体系，将决定着广播影视产业能否持续、快速和健康发展。（一）建立多元的创新主体结构要建立以国有企事业单位为龙头，多种经济成分共同参与的广播影视产业自主创新主体结构。1.按现代企业制度建立文化产业创新组织应进一步完善“事业性质、企业化管理”的广电内部机制，划分为非经营性和经营性两类。非经营性的实行现代事业制度管理模式，“经营性”的实行现代企业制度管理模式。设立不同的考核标准，使事业和产业的发展建立在公平、合理、有序、互动的发展基础之上。在“各就各位”的领域为社会提供具有民族自主创新品牌的广播影视产品和服务。2.发挥国有广播影视企事业单位的主导作用要通过管理措施精细化，建立起激励机制，发挥国有广播影视企事业单位产业自主创新的主渠道、主阵地的积极作用。对已形成规模的产业集团要注重内涵的提升，要从产业的高端启动，注重管理的现代化、人才的国际化，注重培养关联型的创意型企业，注重广播影视节目内容原创力的提升和品牌的建设。3.利用民营企业的力量近几年来，民营企业发挥其经营优势，成为中国经济发展的先锋，它们在广播影视等文化产业也初露锋芒。随着改革的不断深入，民营企业将拥有更为宽松的政策环境，逐步摆脱旧体制的种种束缚。在规模上，将形成一批具有相当实力的文化企业集团。民营企业在广播影视产业的未来发展中将确立其特殊的地位。它的加入也必将为广播影视创新体系建设创造更好的竞争环境，增添创新的活力。4.形成新的产业组织形式鼓励有知识产权竞争力和管理能力的广电产业集团跨地区、跨媒体、跨国界经营，形成以产业价值链为轴心，以品牌型的企业为龙头，以创意型小企业为基础，以产业集群为创新与创业网络，以行业组织的自律管理为基本特征的产业组织发展模式。这种新型的产业组织形式，有利于调整广播影视产业布局，促进广播影视产业结构升级，增强广播影视产业的自主创新能力。长春、无锡、青岛等城市以影视公司和影视基地为依托，已经形成了产业集群发展的局面。（二）技术创新、内容产品创新与制度创新的结合技术创新是提升广电产业核心竞争力的源泉。广电产业的技术创新能力是指支持广电产业自主创新战略实现的产品创新能力和工艺创新能力的耦合，以及由此决定的系统的整体功能。提高技术创新能力的最终目的是通过持续创新技术（包括广播电视技术、节目创作与制作理念、手法等等），不断研制开发适应市场需要的新产品（节目、作品、服务），通过生产和营销活动占领市场，提高市场竞争能力，实现持续发展。先进的技术知识是广电内容产品创新的基础和后盾，对创新型内容产品的开拓才是技术创新的目标。广播影视产业从本质上说是内容产业。内容是广播影视媒体的核心资源。独特的具有原创性的内容是增强产业自主创新能力，从而打造核心竞争力的核心基础。因此，坚持内容的原创性是广播影视产业发展的根本。当前，内容的同质化、克隆化正成为阻碍着传媒发展的一大顽症。要增强节目的原创性和本土性，开发精品栏目，塑造频率频道品牌形象，以此推进广播影视的内容产品创新。建立广播影视创新体系，还必须大力推进广播影视体制的创新。现代制度经济学已经证明，在最能持久保持国家财富增长与经济发展的核心因素中，除去人们已经熟悉的自然资源、资本、人力资源、技术外，制度本身的建构是影响这些因素组合的最重要变量。宋代所具有的大量先进技术，之所以没能带动中国最早走上工业化国家的发展道路，就是因为缺乏必要的基础性制度支持，如政治制度、法律制度、社会制度等等。没有基础性制度支持，即使有再先进的技术领先和技术发展萌芽，都会慢慢消失，或者转移。因此，在经济全球化和国家竞争的大环境中，在大力推进产业发展的过程中，如何培养广播影视自主创新的基本制度，已成为重要的战略选择。体制创新要改变现有的行政管理模式，把深化改革同调整结构和促进发展结合起来。深化改革，就是要改革一切束缚生产力发展的僵化的体制。调整结构，从经济发展的全局来说，就是要重视广播影视产业在国民经济发展中的重要作用，增强、提高其在国民生产总值中的比例和份额；从广播影视产业自身的发展来说，就是要努力寻求发展的亮点，对有独特资源优势和市场竞争力的产业通过制定政策予以大力支持。通过深化改革和调整结构，促进广播影视产业的健康发展。体制创新还必须理顺政府和广播影视企事业单位的关系。长期以来，政府包办广播影视的模式已经越来越不适应形势的要求。因此，在政府管理、指导的前提下，如何理顺政府和广播影视事业企业单位二者之间的关系，已成为目前发展广播影视产业的关键所在。在体制创新中，应该规范和强化政府的政策管理和行政管理，更多依靠法律和市场来实现管理，通过市场来实现资源的配置。体制创新还必须加强文化法制建设，建立相应的法律法规，规范市场促进竞争。（三）政府推动与市场机制互济共成广播影视创新系统建设的基本目标是实现广播影视创新资源的有效配置。创新系统中各要素之间的相互作用依赖于两种调节方式，一是政府推动，二是市场机制。从政府作用来说，主要是宏观调控、政策引导和管理服务。由于政府并不具备全面实施各种创新活动的能力，因此创新系统从“政府指令”向“政府导引”转型的一个重要内容，将是政府从“无限权力”“无限责任”向“有限权力”“有限责任”转变。这种转变意味着要由新的创新主体来替代以前政府的若干职能，以实现不同的创新主体在社会创新活动中的恰当分工和协作。很显然，这个转变过程首先涉及到的问题是政府在创新职能上的恰当定位。就广播影视创新系统中创新行为的相对分工而言，政府应当是制度创新的主体。从市场作用来说，重在强化市场导向，突出市场创新主体。创新成果的产业化能否顺利实现，是衡量创新成败的关键。广播影视产业组织是创新的主力军，它们的创新成果将直接面对市场的检验。如果广播影视创新资源的配置主要依靠行政手段进行，就难以达到目的，因此，应该更多地采用经济和法律手段去调节。不管是政府推动还是市场机制，都是社会主义广播影视创新体系建设的内在要求。市场机制与政府推动兼容互动互济共成，是增强自主创新能力的关键。三增强自主创新能力的政策机制保障（一）积极整合广播影视产业创新资源充分发挥在政府宏观调控下市场对广播影视资源配置的基础性作用，打破地区、部门、行业、所有制界限，重新整合产业资源，提高集约化经营水平和产业集中度。支持广播影视产业创新组织跨地区、跨行业投资和经营，不断拓宽经营范围，调整经营结构，拓展发展空间。鼓励依托有实力的产业组织，以市场为导向，以资本和业务为纽带，运用联合、重组、兼并、上市等方式，优化资源配置，重点发展一批拥有自主知识产权和创新能力、主业突出、核心竞争力强的大型广播影视产业集团。（二）用高新技术提升广播影视产业创新力推进高新技术成果与广播影视产业的结合，提高广播影视产品和服务的科技含量。用高新技术改造传统广播影视产业，培植开发新兴广播影视产业。大力发展数字电视和网络业等与高新技术密切结合的新兴产业，引导国内软件开发商、运营商、节目内容供应商等各类企业开发具有世界先进技术水平、自主知识产权和民族特色的高科技广电产品，尽快缩小与国外的差距。（三）提供创新产品“走出去”的政策支持积极争取有关部门支持，对出口的自主创新的广电产品和广电服务给予优惠，在金融、保险、外汇、财税、人才、法律、信息服务、出入境管理等方面，为广电单位开拓国际市场、扩大市场份额、提高国际竞争力创造必要条件。采取措施，培养扶持有较强自主创新能力和竞争实力的大型国有广电产业单位，做大做强一批对外交流的广电品牌，将具有自主创新民族品牌的广播影视产品推介到国际市场。（四）扶持发展广播影视产业自主创新重点项目争取一定数量的政府投资，作为文化产业引导资金，对重点自主创新项目的开发与运营，特别是节目内容产品的生产给予资金补助和信贷贴息等支持。设立支持广播影视节目创新研发的各类专项基金，如研发中心人员培训基金、消化吸收专项基金等，支持促进创新体系的建设与发展。拓宽产业融资渠道，形成多渠道投入机制。加强与金融机构的联系与沟通，积极推荐有发展前景、有良好效益的自主创新项目，争取银行给予信贷支持。在政府采购中，建立支持广播影视产业自主创新的机制。（五）抓好广播影视产业创新人才培养工作增强产业自主创新能力，人才是关键。要完善人才激励机制，拓宽人才选拔途径，创造优秀人才脱颖而出的环境。大力培养和引进各类创新人才，吸引和聘用海外高级人才，实施引得进、留得住、用得活的人才战略。鼓励支持国家广播影视产业创新与发展研究基地以及有条件的综合性大学，参与广播影视产业人才的培养、培训工作，产学研相结合，为广播影视产业可持续发展积蓄人力资本。（六）切实加强知识产权保护工作广播影视产业单位要增强知识产权保护意识和法制观念，积极制定参与市场竞争的知识产权战略，实行研究、创作、开发、生产、销售全过程的知识产权保护。所经营的广播影视产品和服务进入市场前，要及时进行专利申请、商标注册、作品和软件登记，以取得法律保护并依法正确使用。鼓励广播影视工作者创造和拥有更多的知识产权。大幅度提高自主知识产权的数量和质量，培育和发展国家广播影视产业核心竞争能力。严厉查处和制裁盗版盗制、非法出版、非法营销等各种侵犯知识产权的行为，保护知识产权权利人的合法利益。第四节广播影视产业发展政策研究从国际上来看，广播影视产业都具有政治和公益的特性，在中国则更具有强烈的政治属性和鲜明的意识形态特征。一方面，广播影视媒体仍属国有，保持着原有的政治属性，依旧承担着党和政府喉舌的角色，并以社会效益为目的；另一方面，文化体制改革又把广播影视媒体逐步引入市场，以提高经济效益为目标。在这种管理体制下，产业发展政策对广播影视业影响尤其重大。一广播影视产业发展政策解读在传媒市场环境中，政府行为的重要职责之一就是为增进传媒经营的效率、维护其平稳运行而创造良好的外部环境，包括完善市场体系、健全法律体系、加强与中介组织联系等。20世纪80年代以来，西方国家在市场的压力下，不得不对以往政府严格管制的广播影视行业采取较为宽松的措施，让广播影视传媒企业追求最大的利润空间，间接增加国家财富。纵观世界广播影视业的发展，都是政府制定政策主导传媒市场变革。1987年德国出台《广播电视发展协议》，1990年意大利制定《公共和私人的广播电视体制的规定》，1996年美国实施《1996年电信法》，都体现了政府在广播影视业发展上的主导作用。[4]尤其是美国，有关广播影视等传媒产业的法律体系相对比较健全，“以法制业”已经成为整个传媒业的历史传统。与此同时，政策法规也随着社会、产业的发展变化而适时修正。美国《1996年电信法》，对《1934年通信法》作了重大修改，彻底打破电信业、广播影视业、娱乐业等行业之间的壁垒，允许产业间互相渗透，大大放宽传媒经营范围，促进自由竞争。该政策不仅引发了美国，而且引发了世界范围内的广播影视业和其他行业的并购、联合、重组。9年多来，这种变革取得了巨大成功，在机构重组、产业关联、资金融合、技术平台等方面形成了新兴的实力巨大的“娱乐工业”，并很快地占据美国出口业榜首，成为美国“新经济”极其重要的产业支柱。随着中国传媒政策的调整变化，广播影视传媒业中的大多数经营性部分将逐步向独立的企业法人转变，以市场平等、竞争的原则来构建内外关系，广播影视产业价值链初步形成。以下从广播影视产业结构、广播影视传媒资本准入、广播影视数字化等方面来分析逐步开放的中国传媒政策对广播影视产业发展的催化作用。（一）开放产业政策改变广播影视产业结构和格局按照经济学的观点，广播影视产业结构，是指广播影视业的各个生产经营部门之间以及各部门内部的组合与构成关系，以及各个生产经营部门在广播影视业生产经营总体之中所占的比重。20世纪50年代以来，中国广播影视业的发展经历了计划经济体制下的国家行政事业阶段（1956～1979年）、有计划商品经济条件下的“事业单位、企业化管理”双轨制阶段（1979～1992年）和市场经济体制下的产业发展阶段（1992年至今）三个发展阶段。从1992年中国确立市场经济体制至今，中国广播影视产业政策由“事业单位、企业化管理”双轨制向“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的产业发展道路积极转变，带动了中国广播影视产业价值链的发展。中国广播影视传媒经过十几年的超常规发展，数量增长迅速，竞争异常激烈。显然，在这样的市场状况下，如果不放开产业政策，仍然坚持带有明显过渡性质的“事业单位、企业化管理”双轨制，就很难适应已经变化和发展了的广播影视传媒市场环境，也很难满足改革开放的经济环境对广播影视产业经济提出的新要求。时代华纳、新闻集团、维亚康姆、迪斯尼等国际重量级传媒集团早已抢滩尚未成熟的中国广播影视传媒市场。正是这样的经济环境和传媒市场状况，促使中国传媒产业政策发生改变，进而带动广播影视传媒企业向产业经营的纵深发展。经过近年来“网台分离”、“有线无线合并”、“集团化”、“制播分离”等一系列改革，中国的广播影视业已出现从20世纪80年代初以来的粗放式发展体制，转变为目前在产业价值链上整体横向分布，各环节紧密链接的集约式发展趋势，形成由内容生产与流通、频道网络平台经营和广告销售业务三大板块链接而成的产业结构。政策推动下的中国广播影视产业化进程参见图4-1。图4-1政策推动下的广播影视产业化进程1999年11月，国务院办公厅转发了信息产业部和国家广播电影电视总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（国办发［1999］82号）（以下简称82号文）。这个文件明确了两项政策：一是“从中央到县一级的广播电视传输光缆干线，广播电视部门未建的原则上不得再建。要通过各种方式充分利用国家通信主干网和其他已建成的网络，不再搞重复建设”，而“城市市区和县以下的广播电视分配网，也就是市、县广播电视台的播出前端到用户的网络，应由广播电视部门形成相对完整的专用网，以适应广播电视节目管理和发展用户的特殊要求”，同时“建立企业化的广播电视网络传输公司”；二是“大力推广公共频道。在县级广播电视实行三台合一的基础上，由省级电视台制作一套公共节目供所辖各县电视台播出，从中空出一定时段供县级电视台播放自己制作的新闻和专题节目。推进地（市）、省级无线电视台和有线电视台的合并，进一步优化资源的合理配置，减少内部矛盾”。82号文件在两方面产生了重要的影响：一是从行业结构上直接促成有线与无线的合并。有线不设台，主要从事信号传输，保留节目频道，实行频道化管理，逐步实现频道的专业化、对象化。根据国家广电总局的统一要求，2001年7月起，全国各有线电视台一律取消了呼号，与无线电视台合并运作，使用统一的呼号，统一的台标。合并不仅引发了全国各电视台的频道专业化浪潮，而且为内部管理机制的进一步改革带来新的契机。二是在媒介运作上明确了跨地区、跨行业经营的指导性原则。2000年11月，国家广电总局下发《关于广播电影电视集团化发展试行工作的原则意见》（广发办字［2000］284号），明确规定广播电视在以宣传为中心的前提下，“可经营其他相关产业，逐步发展成为多媒体、多渠道、多品种、多层次、多功能的综合性传媒集团”，其目的是使广电传媒业“做到广播、电视、电影三位一体，无线、有线、教育三台联合，省、地、县三级贯通，资源共享，人才共用，优势互补”。2001年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》（中办发［2001］17号）（以下简称17号文件）。文件明确了要积极推进传媒集团化改革，组建跨地区、多媒体大型新闻集团的目标，对组建广电集团的指导思想、原则、体制、融资等作了全面规定，第一次明确要求积极推进集团化建设，实行跨媒体、跨地区经营，把集团做大做强。这在中国广播影视产业集团化发展史上具有里程碑式的重大意义。2003年9月，经中央文化体制改革试点工作领导小组批准，国家广电总局下发了《广播影视体制改革试点工作实施方案》（广发办字［2003］943号）。这个文件主要根据中央文化体制改革精神，就改革试点单位实行经营性单位的改制、市场化运作、深化集团改革等进行部署。这些试点包括浙江（省级集团模式）、山东（总台模式）、深圳（当时为电台、电视台模式，后组建深圳广电集团）、厦门（当时为局台合一模式，后组建局台分开的广电集团）、南京（省会城市集团模式）、中国电影集团、长影集团等。事实证明，这些试点单位尤其是南京广电集团在企业化管理改革、产业化拓展方面均走到了全国前列，起到了示范作用。2004年2月，国家广电总局相继出台了《关于促进广播影视产业发展的意见》等政策规定，首次对中国广播影视产业进行了全面的阐述。《意见》提出，广播电视可以把经营性资产从事业体制中剥离出来，面向市场成立公司，与事业部分分别管理、分别运营。具体来说，可以把电台、电视台、广电集团（总台）的除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目，特别是影视剧的制作经营从现有体制中逐步分离出来，按照产业发展的方向和现代产权制度、现代企业制度的要求组建公司，实行所有权与经营权分离，自主经营、自负盈亏、依法纳税。同时出台的《关于加快电影产业发展的若干意见》提出，要运用数字化、网络化、信息化技术对电影原创品、复制品、衍生品和形象产品进行多媒体传播，多层次开发，多渠道营销，实现电影产业链的多元盈利模式，开发多层次电影市场。推进城镇多厅影院的改建，努力搞活影院放映市场，开发多样化的流动放映市场。同时进一步开发音像电影市场，开掘互联网电影市场，培育数字电影市场，开发电影形象产品和衍生产品，拓展电影的品牌经营。该政策大力推动了电影产业结构的调整和多元市场的开发。2004年12月，在海南省博鳌举行的全国广播影视工作会议上，国家广电总局表态将不再批建事业性广电集团，要求已经成立的事业性质的广电集团“要继续保留事业性质，就一定要把经营性资产剥离，组建新的产业经营公司或集团公司”。[