中国城市的水危机

2007，中国城市的水危机

中国是世界上水资源最为匮乏的国家之一，人均占有水资源不到世界平均水平的1/4。在我国600多个城市中，目前有400多个城市供水不足，其中严重缺水的城市有110个，城市年缺水总量达到60亿立方米。我国北方尤其缺水。黄河、淮河、海河、辽河流域所代表的北方地区人均水资源量只是全国平均水平的1/3。资源型缺水和水质污染型缺水是摆在我们面前的两大课题。尤其是后者，“有水皆污”所带来的污染性缺水越来越严重，2005年底以来，中国平均每两天发生一起环境突发事故，而这些事故中70%是水污染事故。水污染造成巨大的经济损失，制约着流域社会经济和环境的可持续发展。国家环保总局和国家统计局2006年9月联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》研究成果表明，2004年我国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占国民生产总值的3.05%，其中水污染的环境成本为2863亿元，占总成本的55.9%。更为严重的是，水污染已经严重威胁到了人类的饮用水安全。2007年，中国发生了众多的城市饮用水安全受到威胁的事件，不仅仅是农村饮用水安全问题亟待解决，城市水危机也集中暴发出来。在中国，水污染已经成为一个全局性问题，治污刻不容缓。一不安全的城市水源地水资源是城市发展的基础性资源，城市的空间布局与水资源的空间布局密切相关，历史上的大多数城市都是依托良好的水源发展起来的。城市是用水户最集中、用水强度最大、供水保证率和水质要求最高的区域。但同时城市也是水危机出现时矛盾最突出的区域。2005年，哈尔滨市发生因松花江水污染引起的大规模停水事件，此后，也有若干城市水源地受到污染而停水，但是所造成的影响并不大；直到2007年无锡市蓝藻暴发开始的一系列事件，才引起人们对于城市饮用水安全的重视。2007年5月28日，太湖水域蓝藻暴发，导致无锡市大部分城区自来水变臭，致使300万人的饮用水告急。太湖蓝藻暴发不久，巢湖、滇池蓝藻也相继暴发，国家环保总局的6个检查组分赴黄河、长江、淮河以及海河流域调查流域污染现状，最终得出的结论令人震惊：四大流域的整体污染现状已经成为常态，“影响到了老百姓生存的命脉”。[1]不足一个月之后，湖北省宜都市也陷入了一场停水风波。6月22日，宜昌境内发生大面积高强度降雨，导致长阳境内某锰业公司渣场矿渣夹杂大量污水外泄，冲入清江。23日，数公里长的污染带流入清江宜都市境内，为了保证饮用水安全，该市停止全市供水，直到24日才恢复。7月2日，江苏省沭阳县因为水源地上游工业污染，自来水发黄发臭，成为又一个陷入水危机的县城。当天下午县城供水系统关闭，7月4日中午才恢复，整个停水过程超过40小时，造成20万人断水。7月5日，长春市新立城水库出现大量蓝藻，并在短时间内迅速繁殖。长春市政府决定，停止取用新立城水库源水，紧急切换水源。受此影响长春市约有10万人生活在水压较低的地区，有2万余人生活在无水地区。随后是湖南省冷水江市和新化县。7月26日晚，湖南娄底市冷水江中泰矿业有限公司铅锌矿发生尾砂泄漏事故，部分含铅、锌等元素的尾砂流入资江，使得从资江取水的冷水江市及下游新化县城被迫停水，直到28日才恢复供水，共计40万人无水可用。7月21日，济南市城市供水水质管理部门接到报告，卧虎山水库出现大量鱼类死亡现象，死的鱼多是长30厘米以上的鲢鱼。经山东省农科院水产研究所专家检测，发现死亡的鲢鱼鱼鳃长有一种藻类，确诊为“中华藻病”，疑是受水库水中藻类污染所致。8月1日，市供排水监测中心再次提取卧虎山水库水样检测，发现水样总氮、溶解氧两项指标超标，水样臭味达到三级，水体浑浊度增高，水中含有明显的鱼腥味。8月3日，有关部门停止卧虎山水库向自来水厂供应源水。这样接连不断的城市水源地受到污染，中心城市大规模停水事件终于把中国饮用水安全的问题从农村扩展到了城市。实际上，早在2006年6月，中国环境监测总站发布的《113个环境保护重点城市集中式饮用水源地水质月报》就已经提供了这样一组数据；有16个城市水质全部不达标，占重点城市的14%；有74个饮用水源地不达标，占重点城市饮用水源地的20.1%；有5.27亿吨水量不达标，占重点城市总取水量的32.3%。由此可见，城市饮用水安全也是一个由来已久的问题。虽然中国江河、湖泊众多，其中较大的有松花江、辽河、海河、淮河、黄河、长江、珠江七大水系，但是多数水质较差。在近年的检测中，珠江、长江水质较好，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河污染严重，主要污染指标为氨氮、五日生化需氧量、高锰酸盐指数和石油类。七大水系的100个国控省界断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为36%、40%和24%。同时，我国湖泊正面临着严重的富营养化问题，在28个国控重点湖（库）中，满足Ⅱ类和Ⅲ类水质的湖（库）仅占28%，劣Ⅴ类水质湖（库）占到了43%，[2]中国水污染已经呈现了局部向整个流域发展的特征，导致各流域从单纯到复合性的水质退化。中国成为世界水污染情况最严重的国家之一。全国水源地安全状况已经受到了威胁。地表水遭到污染后，污染物会向地层深处逐步渗透，目前中国约1/2的城市市区地下水污染严重。在城市之外，全国人大环资委提交的报告中指出，在整个淮河流域，50米以内的80%浅层地下水都已经变成Ⅴ类水质，丧失了水功能；50～300米的中层地下水，也已出现局部污染。[3]水源地水质受到污染造成了很多饮用水的安全问题。由于水污染严重，20%的重点城市饮用水源地水质达不到Ⅲ类标准，除去常规污染指标存在不同程度的超标外，不少城市集中饮用水源地已检出许多微量有毒有害污染物。很多城市饮用水源地污染已经是一种常态。实际上，因为检测的指标和检测手段的限制，目前反映出来的饮用水安全问题还只是非常小的一部分。目前，COD（化学需氧量）的浓度被作为水体污染程度的最为重要的指标，COD浓度越高，说明水中被消耗的氧越多，污染程度也越深；但这还仅仅是水体污染的一个部分。即便加上总磷、总氮、氨氮、高锰酸盐等“主要污染指标”，也只能反映水污染的“冰山一角”。事实上，大量工业污水的成分，远比现有的常规检测项目所能涵盖的内容复杂得多。其中的多种化学成分，都可能对人体产生致畸、致癌、致突变效应。卫生部副部长陈啸宏就公开承认过目前饮用水监测和检测能力显著不足，不能适应当前城市饮水安全需要。[4]2007年7月1日，中国新的《生活饮用水卫生标准》开始实施，水质指标从原来的35项增加到106项，其中42项属于强制检测项目。但新标准中的水质非常规指标及限值的实施项目和日期，将由省级人民政府根据当地实际情况确定，全部指标最迟于2012年7月1日前实施。实际上，目前中国660多个设市城市的3000多家水厂中，能完全执行全部106项检测的不会超过10家；能检测42个强制项目的，也只有不到15%；另有约51%的企业更是根本没有检测能力。[5]饮用水的安全性到底有多高，在多数的城市甚至靠现有数据无法找到答案。二城市发展反自然化的代价人口压力以及传统经济增长模式是造成污染的重要原因。城市人口的快速膨胀，尤其是东部沿海地区，实际居住人口激增，城市规划根本无法考虑水资源的承载力。工业发展中，产业结构不合理现象仍然严重，造纸、酿造、化工、印染等一些高耗水、重污染行业仍然占有一定比重。企业单位能源消耗远高于发达国家水平，大约为美国的10倍，日本的20倍，德国的6倍。[6]工业点源污染尚未得到有效的控制，工业污水未经处理排放仍然较多。我国工业用水重复利用率为55%，比国外先进水平低25个百分点；石化行业的吨油、吨产品排水、污染物排放量与国外先进水平相比差距在2～5倍。另外，由于历史原因，大量高耗水、高排污的企业分布在水资源相对短缺的地区，使水资源短缺和水污染加剧的形势更加严峻。[6]农村面源污染长期以来一直缺乏有效控制。据2004年的调查，太湖、巢湖、滇池三湖中约50%的总氮和总磷来自农业面源，使得湖泊富营养化问题难以得到根本解决。[7]以太湖为例，根据统计，每年每公顷耕地平均化肥施用量从1979年的24.4千克增加到目前的66.7千克。而一些发达国家规定每年每公顷耕地平均化肥施用量不得超过22.5千克。城市饮用水危机的另一重要原因是污水处理等基础设施建设严重滞后。城市生活污水排放量迅速增加，而全国城镇污水处理率仅为51.9%，我国仍有一半的城市没有污水处理厂。在污水处理设施得以修建的城市，能正常运行的也只有50%；还有的由于污水收集管网的原因，污水处理厂处理量不足设计处理能力的20%。我国的城市污水治理比发达国家晚了30～40年，在管网建设方面甚至晚了100多年。正因为污水处理率的低下，中水回用水平低，大量城市污染负荷直接进入河流、湖泊，影响着我国各类水体环境质量。[8]以太湖为例，该地区人口密度已达每平方公里1000人左右，是世界上人口密度最高的地区之一。城市人口的膨胀，使得很多生活污水得不到处理就排入了太湖里。甚至污水处理厂本身也成了一大污染源。2006年水利部太湖局在对太湖上游28个污染源排污口的调查监测中发现，废污水超标次数达到或超过50%的16家公司中，竟包括了2家污水处理厂。其中一家的日处理能力只有2万吨，但一天接纳的污水量却是4万吨。2007年因蓝藻暴发而停水的长春市，虽然建有污水处理厂，水源地周围没有直接污染，但是由于水源地上游城市伊通没有建污水处理厂，生活污水直接排入水中，直接污染了长春的水源地。工业污染、农业面源污染和城市生活污染没有得到有效控制，直接导致了城市水危机的集中暴发。三治理与对策经历多年治污曲折之后，导致我国水危机愈演愈烈的原因已经非常清晰：偏低的行业污染物排放标准、地方政府纵容下的企业肆意枉法、在财政制约下污水处理厂建设和运行的无力以及软弱无力的行政监管和处罚。这一切的症结在于政府治理。世界自然保护联盟水资源项目主任吉尔·博格坎普曾经说过，“目前世界最大的水危机其实不是水资源的危机，而是水管理和水利用的危机，我们必须更加高效、可持续的使用现有水资源”。[9]水危机出现的最为重要的原因，是我国水资源管理水平的总体性落后。我国现行水环境管理没有基于流域水生态系统与社会经济发展的特点，标准体系不够完善，特别是缺乏对水环境基准的研究工作，现行污染物排放标准与水环境质量标准也存在可操作性不强等诸多问题，标准的科学性和可操作性成为环境管理工作的难点，阻碍了我国环境管理措施的实施。水环境管理应该从水质管理、污染防治向生态管理转变，从水陆并行管理向水陆综合管理转变，从流域生态系统健康角度制订流域管理措施，建立基于水生态分区的流域管理技术体系，完善流域水生态监控指标体系，制订水化学标准、富营养化标准和水生生物监测标准，开展河流与湖泊的生态系统完整性评价。加大对城市污水处理设施的投入，提高城市污水处理率，加强对现有污水处理管网的维护，提高现有城市污水处理的水平，现有城市污水处理技术及设备力争达到成套化、产业化，在去除常规有机物的同时，继续提高除磷脱氮效率，以防止湖泊水体富营养化的进一步加剧。环境监控与应急体系也应该逐步完善。目前的体系不能够对企业排污负荷进行全面监督，不能对工业污染物控制效果进行有效的监督管理，对水污染事故的反应不够及时。完善流域水环境管理法律法规的需求。严格执行我国的水污染排放标准、环境质量标准，加大执法力度，赋予环保执法以刚性，解决环保违法处罚难的问题。应该考虑建立起多尺度、多信息源的流域环境监测体系，建立完善环境监测管理体制与运行机制。为水污染事故的高效应急机制提供技术支持，水污染事故的“预防、预警、应急”三位一体的管理体系，提高对环境突发性事件的应急监测能力、分析和判断能力、污染控制能力。此外，应该提高饮用水水源地水质监测和检测能力，并公开检测信息，