北京市政市容领域建设世界城市研究

北京市政市容领域建设世界城市研究

引言北京市深入贯彻落实科学发展观，瞄准建设国际城市的高端形态，从建设世界城市的高度，加快实施“人文北京、科技北京、绿色北京”发展战略。如何从建设世界城市的高度出发，探索市政市容管理工作的新思路、新理念、新目标和新模式，从而以更高的标准又好又快地推进市政市容领域的建设发展，为实现北京建设世界城市的战略目标提供支撑和保障，成为市政市容管理工作的重中之重。一基本原则、指导思想和总体目标的确立（一）基本原则1.坚持以人为本的原则市政市容建设要把为了人、服务人、发展人作为立足点和着眼点，满足人民群众对居住、出行、公共服务、休闲娱乐环境的需求，提供更好的公共环境和服务，实现提高人民群众生活质量为第一要务。2.坚持基础公共设施和公共服务优先原则市政市容要始终把加强完善基础公共设施和提供优质的公共服务摆在优先位置，在公共财政中优先安排所需资金，进一步完善市政管网及附属设施建设，加快推进管理方式由政府管制型向市民服务型转变。3.坚持世界标准与中国特色相结合的原则北京的市政市容建设，一方面要着眼于世界高端形态的标准进行规划和建设；另一方面，必须体现中华文明、社会主义和中国首都的特色。4.坚持均衡发展的原则市政市容要按照城乡统筹要求，重视农村地区、城乡接合部和南城及西部地区的建设，要集中解决一批城市环境的难点、热点问题，彻底改变一批设施落后、环境脏乱、管理无序的地区面貌，要逐步缩小城乡之间、区域之间市政公用设施和服务水平的差距。5.坚持和谐共治的原则市政市容要充分发挥各级政府、各单位和全社会参与市政公用设施建设的积极性，加强政府的组织协调，广泛运用市场机制，落实基层政府权责，调动社区的参与，形成政府、市场和社会共同治理的良好局面。6.坚持创新管理的原则市政市容要进一步推行精细化管理，充分利用现代科技成果，加强科技支撑，充分运用新思路、新方法和新手段，推行集约建设，整合利用资源，改革体制机制，推广数字化城市管理模式，建立具有首都特色的城市管理长效机制。（二）指导思路贯彻落实建设中国特色世界城市的战略目标，是推进市政市容建设，促进行业发展，提升服务能力，提高管理水平的新契机，因此，市政公用事业的建设和发展，要坚持以人为本、均衡发展、创新管理的宗旨，以建立公共财政支持机制为保障、以体制改革和机制创新为动力，创设具有首都特色的决策科学、执行顺畅、运行高效、监管到位的环境管理新机制，全面推进精细化管理，依法规范环境秩序，努力创建和谐氛围，为实现世界城市的建设提供环境支撑和保障。（三）总体目标紧紧围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”和世界城市的发展战略，通过全面、深入、系统的实践活动，积极探索首都市政公用事业建设的新思路、新理念、新目标和新模式。构建首都市政公用事业建设管理的长效机制，实现市政供气、供热设施运行管理的高效、安全、稳定和节能，实现环境管理的法规制度基本健全、环境设施的服务能力基本满足、城市景观风貌特色基本形成，区域之间环境差距明显缩小，努力让广大市民享受到天天美好、处处整洁的公共环境。建立与国际城市、国家首都、文化名城、宜居城市定位相匹配，与北京经济社会发展和生态环境改善同步发展，与“四个服务”要求相一致，与市民日益增长的多元化环境需求相适应的公共环境服务体系，率先建立公共治理型和市民服务型的管理方式，更好地为把北京建设成为整洁、优美、和谐、有序的世界城市提供支撑和保障。具体有以下几个方面。1.燃气供应大力推进天然气的应用。落实天然气资源，推进外部供气系统建设，完成陕京四线以及唐山LNG、俄气等新增气源的引入，形成多气源、多通道的外围供气体系；推进市内燃气基础设施建设，合理设置天然气接收门站，加密城市管网，满足城市用气需求；推进陕京供气系统地下储气库新建、扩建工作，满足城市供气调峰需求，加强应急供气手段；完成四大热电中心以及中心城区63座20蒸吨以上锅炉“煤改气”配套供气设施等重点项目的规划建设。同时，规范液化石油气市场管理，不断深化管理内容，建立安全稳定的液化石油气供应体系和用户安全管理体系；在城市天然气管网供应范围不断扩大的背景下，逐步整合全市液化石油气供气资源和设施，引导液化石油气市场重心向远郊区县农村地区转移，形成与管道天然气优势互补、协调发展的市场格局。2.城市供热进一步降低供热单位面积能耗，促进供热节能减排。到2015年供热单位面积能耗下降10%。一是中心城范围内不再新建燃煤集中供热设施，按环保要求对现有大型集中燃煤供热锅炉房进行改用清洁能源改造。二是推进北京四大热电中心建设，挖潜改造城市热力管网，平衡源、网供应能力，提高城市热网供热保障能力。三是远郊区县新城范围内积极发展燃气及其他清洁能源、可再生能源供热。3.环卫事业环境卫生事业要围绕大力推进“人文北京、科技北京、绿色北京”的建设，切实增强全面推进环卫工作的责任感和紧迫感，立足世界城市建设的要求，统筹城乡环卫基础设施建设，提高设施的科技含量和综合处理能力，推进环卫作业体制改革；完善公共财政支持保障机制；整合专业作业资源，逐步建立统一的专业化市场体系；实现政府调控、市场运作、竞争有序的产业化格局。4.环境秩序探索建立城管执法、社区参与管理、社会单位自治的共同治理的格局。加强城管执法队伍建设，坚决推进文明执法和依法执法，运用源头治理、捆绑执法等多种手段，维护首都公共环境秩序。结合社会管理，探索社区参与监督和经营单位（或摊贩）准入的方法。完善社会单位履行环境责任法律制度和激励机制。确保市政设施的综合运行监测，市政管线的日常维护管理，以及市政基础设施的协调管理，提升应急指挥、调动和事件处理能力，全面保障城市的安全、平衡和高效运行。5.环境景观建立与城市规划相结合，与城市功能分区相匹配的城市景观规划设计引导制度。建立和完善公共空间管理的法规、标准和协调机制，完善专项规划编制和设施许可制度。新建重点地区探索编制城市设计导则，建成区编制环境景观建设规划。6.公共服务设施管理预计2015年，绝大部分道路、场所设置规范的中英文对照的指路标识；95%以上十字路口安装电子探头；各类户外广告牌匾、霓虹灯和标识用字规范，无错字、漏字和缺损；加强照明设施建设，保障夜景照明自然、和谐、亮丽；拓展报刊亭、坐椅、废物箱、候车亭、自行车架覆盖面，满足广大市民相关需求；加强城乡街面容貌管理，规范建筑外立面粉饰、广告、牌匾、招幌、装饰及店外设施设置；公共厕所达到二类以上标准。二建设世界城市的着力点分析（一）加快市政基础设施建设，保障城市正常运行1.提供充足的供热能源推进集中供热和燃气供热。发展城六区集中热网建设，推行远郊区县集中供热。整合供热资源，优化供热能源结构，提高供热系统能效水平。在能源结构调整方面，继续大力引进电力、天然气等优质能源。2.完善垃圾处理体系全面推进生活垃圾处理密闭化、减量化、资源化和无害化。建立和完善垃圾分类收集、分类运输、分类处理的体系。逐步建立规范、有序、安全、有效的垃圾排放、收集、运输秩序，对垃圾产生单位逐步实施登记排放制度及计量收费标准。3.加强地下管线和架空线管理完成各类管线设施的管理。开展管线普查，确立管线权属和管理责任主体，积极探索管理新机制，达到法规基本健全、制度和标准相应完善、综合协调有力、管理精细有序、处置及时有效、运行安全正常的目标。继续有序开展架空线入地工作。在中心城区对新建改扩建道路通铺实施架空线入地，其他地区有重点有计划改造现有架空线。4.完善城市运行指标和监测体系继续整合各类数字信息系统，建设城市运行协调中心，建立城市运行体征数据监测机制，加强监测、分析、预测及预警，切实保障“生命线”安全，构建高效的城市运行监测体系。（二）集中整治薄弱地区环境，为首都环境建设夯实基础1.整治老旧居住区环境进一步加大老旧小区环境的综合整治工作力度。整治内容应当包括改造居住区内老旧管线、照明、燃气供热等市政基础设施，整治小区公共环境。2.整治重点大街附近环境重点大街附近街巷环境的整治，应深入至重点大街附近街巷及两侧的居民生活区，整治内容包括垃圾箱、公厕等公共环境设施；改造道路、照明等市政基础设施；规范商铺牌匾以及户外广告；落实社会单位环境责任，加强环境卫生管理。3.整治城乡接合部环境应按照城乡接合部建设领导小组办公室对城乡接合部地区的拆迁整治计划逐步展开。进一步完善污水处理、垃圾处理工作，以及管网等市政设施建设；加强环境卫生的日常维护，建立管理长效机制，力求破解城乡接合部管理体系不健全的难题。4.整治农村村庄环境按照“干净、整洁、路畅、村绿、建制”的要求，全面推进新村环境建设，推进公厕和户厕改造，清理乱堆乱放和私搭乱建，完善户分类、村收集、镇运输、区（县）处理的垃圾处理体系，加强村镇环境卫生保洁，落实农村地区市容环境卫生责任区标准，建立健全农村容貌景观环境整治长效机制。（三）完善环境秩序管理，为广大市民提供便利1.改善市民自行车和步行系统梳理城市休闲步道，并且在绿地内合理设置步行道，清理步行道上的各种占路设施；推进自行车专用道的改造，在主要地区建设和完善自行车停车设施，初步形成比较完善的市民自行车和步行系统。2.加强公交场站及换乘系统秩序管理对于五环路以内环境较差的公交站台，以及主要交通节点的公交场站环境进行整治；继续推进排队乘车的良好风尚，优化公共交通站点的换乘环境。3.开展新建轨道交通沿线环境建设和整治重点做好城市铁路、城际铁路等轨道交通两侧、车站周边，以及重要交通枢纽地区的环境设施完善工作，加强对立交桥下、地铁出口等空间环境的整治和管理。加快周边市政基础设施建设，同步配套建设公厕、绿地、停车场及道路维护、绿化养护设施，完成道路两侧、场站周边的环境景观建设。在旅游景区、大型商场等区域增加和完善停车场，争取逐渐满足自驾车出行市民对良好环境秩序的需要。（四）加强城市环境景观建设，努力打造绿色北京1.加强城市公共空间环境建设以主要大街环境建设为脉络进行城市公共空间环境建设，进一步巩固和完善全市重点地区的环境整治成果。在此基础之上，建设一系列城市景观。依照“高品位、低投入、讲适用、易维护、能承受、可推广”的总体要求，推进特色街区的街景设计和新城标志性区域的市容景观的设计。2.完善城市公共空间的景观布置和环境管理加强对重大活动、节日庆典的环境管理，完善环境设施设置、环境秩序维护和环境卫生管理的工作机制。以人流密集区位节点开展城市公共空间环境治理，重点开展对旅游景区、校园、医院、重要机关、交通枢纽、各类市场等周边环境的综合整治。加快河湖水系整治和景观建设，有序开展河湖水系和湿地整治，进一步加大中水回用力度，改善河湖补水水质，逐步实现城市河湖水体基本还清，恢复其原有生态功能。改善风景名胜区和历史河湖水系景观环境，打造多条河岸景观走廊，展现北京河湖水系风貌。3.加强户外广告管理应加快完成主要大街和重点区域户外广告设施规划的实施工作，确保户外广告设置和城市规划要求相符合、与城市整体景观相协调。规划公益性广告的编制和设置，加强对标语宣传品及公益性广告的管理。4.规范夜景照明设施注重功能性基础照明建设，加强重要政治文化地区、历史传统风貌区、商业街区、城市环路、交通枢纽、公共休闲区等重要区域的景观照明建设，形成特色鲜明的首都夜景环境体系。积极开展城市建筑色彩系统规划设计，形成和谐美观的城市色彩景观。（五）完善城市应急管理体系，保障城市运行安全1.建立应急协作网络在市政市容委与各区（县）政府之间，以及市政市容委与相关部门之间构建应急协作网络，针对城市运行管理过程中出现的突发事件，采取及时有效的措施，保障城市运行安全。2.完善应急抢险机制建立城市非常态下的应急预案，建立相关的应急抢险制度。明确启动、指挥、调动和处置各个环节的单位及人员的合作和相关的职责范畴及法定权利、责任义务等，并且要制定相关赔偿和资金使用的规定，完善调动机制和志愿者征集与管理机制。3.加强应急避难设施建设结合环境综合整治和绿地建设新增防灾避难场所和通道，在城市地区建立不同层级的防灾避难场所。完善避难场所的布局，健全避难设施及装备，加强建设防灾避难智慧控制系统，全面提高城市应急抢险救援的综合能力。三建设世界城市的对策建议（一）提高思想认识，确立“城市环境建设优先”的战略思路北京作为中国的首都，其政治、经济、文化中心的地位决定其必须实施“城市环境建设优先”的发展战略。未来北京的城市发展不能走过去“先污染后治理”的老路，而是要构建一种防患于未然的“事前预防型”的公共环境建设和管理模式。城市建设、产业决策、经济发展、基础设施和人口规模等都要在“城市环境建设优先”战略下进行。“城市环境建设优先”战略应以打造特点鲜明的新型国际化城市为发展目标，以绿色城市、公共环境作为发展重点，通过优美的公共环境吸引世界各国的人才来发展北京的城市经济。实施“城市环境建设优先”战略，必须建立规范、完善、专业的环境建设规划，并将其作为首都经济社会发展的一项专项规划去实施。继续推进奥运环境建设中形成的“统一规划、综合协调、整体推进、督促检查”决策机制，以及“分工负责、属地落实、规范管理、社会参与”的执行和参与机制的制度化进程，同时确立环境建设规划编制实施、项目库管理、责任书和实施评估等相关制度，确保规划目标的实现。（二）完善协调机制，促进市政市容领域的高效运转加强同相关部门的协调。在现有体制的基础上，进一步发展和完善相关环境议事的协调机制，完善城市环境管理联席会议的相关规程和规则，明确议事的内容和程序、加强监督力度和范围，保证联席会议的召开频率和周期。调整环境改革的步骤和方式。为保证公共环境优先政策的真正落实，需完善从规划至建设后期之间的长期运行维护和管理协调方式。从开始到最后的长期管理都急需一个分工明晰、运行良好的管理协调机制。城市市政管委作为整个环节的最后阶段也是最长期和最重要的阶段，需在良好规划、城市设施建设和空间形态的基础上保障公共环境的持续健康发展，提高整个城市环境体系的效率及稳定性。建立信息发布和反馈机制。对于平时出现的相关信息要进行最大范围的收集整理，并由相关部门及时发布。同时利用现有信息化城市管理系统定期整理事件的处理过程、效果反馈以及跟踪记录，并及时向环境综合协调部门和环境管理议事机构进行反馈，将环境建设成果纳入到各级政府的考核评价体系，为绩效评估提供依据和支持。（三）创新管理模式，实现市政市容系统扁平化、精细化管理“数字城市”是城市高度信息化、智能化、虚拟化和敏捷化的具体体现，是世界城市的重要标志，其将数字技术、信息技术、通信技术、网络技术等各种高新技术渗透到世界城市建设的各个方面。以现有城市运行监测平台和市政管线信息系统为基础，结合数字化信息平台的建设，完善网格化管理的责任机制，整合城市运行管理的基础信息，提高城市综合运行的检测和决策分析功能，实现城市环境的精细化管理。扁平化管理是一种科学、高效、灵活的管理服务模式，其主要内涵是减少中间层次、缩短管理过程、增大管理幅度、实现信息共享。即通过构建一个平台——“城市社区综合服务中心”来承载基层社会管理职能；建立三大机制——“一人多岗、分片包干、信息共享”，来实现公共服务的便捷、高效，使市政市容领域成为管理社会的基础，提供公共服务的前沿，构建和谐社会的阵地。（四）加强基础建设，提供积极有力的法制、资金和人才保障完善市政市容管理法制规范。以提高法律法规的针对性、明确性和可操作性为目标，开展相关法律、法规、标准的整理和修订工作。城市管理执法难的根本原因是难治理，仅罚款了事，不能从根本上解决问题，亦是处罚和管理职能相分离的问题。对此，应从意识培养、源头预防、需求引导、完善服务的角度，建立起综合执法案件与相关职能部门改进管理、案件举报对接的机制。应尽快进一步完善城市管理、市政基础设施、环境卫生管理等城市运行管理体系综合执法方面的法制建设，在“十二五”期间初步形成比较完整的城市管理法律法规体系。健全市政基础设施建设资金保障体系。各级政府应加大市政市容领域的投入，并随着公共服务标准的提高和财政收入的增长相应增加，确保规划项目建设资金的需要。对郊区农村、城乡接合部、西南部等环境薄弱地区予以财政倾斜。协调相关部门采取措施，建立设施建设投融资平台，拓宽资金筹措渠道。加强人才队伍建设，保障城市管理人员。建立人才互动交流平台，针对市政市容建设涉及领