日本农业循环经济基本模式与法律保障,农业经济学论文

日本农业循环经济基本模式与法律保障,农业经济学论文传统高投入、高消耗、高排放的农业发展方式，造成了当下农业资源短缺、开发过度、污染加重。面对现实，发展农业循环经济成为资源环境硬约束下保障农业安全、提升农业可持续发展能力的重要战略选择。作为一种农业发展方式，农业循环经济的优势在于经济增长的同时减少资源消耗和污染排放，实现农业经济发展的减物质化变革，以最小的成本获得最大的经济和环境效益。作为以建设循环型社会为战略目的的国家，日本在发展农业循环经济的经过中获得了显著的成效，积累了丰富的经历体验。通过对其成功经历体验的理论抽象，能够概括并提炼出该国发展农业循环经济的基本形式。通过对该形式的深切进入分析，能够得到发展农业循环经济的重要启示。一、日本农业循环经济的基本形式〔一〕日本农业循环经济基本形式的提出背景20世纪90年代以来，日本提出了开创建立循环型社会的国家目的〔孙军工，2008〕，农业循环经济成为这一国家战略的重要组成部分。但在国家战略层面发展农业循环经济属于全社会范围内的公共事务，其所牵涉的主体和利益显然超出农民和农业的范畴。这使得传统农民封闭开展农业生产经营、单一主体管理农业活动的基本形式明显失灵:一方面，有限无法对农业循环经济这种变革传统农业发展方式的活动进行无限管理，甚至可能由于本身并非全知全能而对农业循环经济的管理出现失误；另一方面，农民对发展农业循环经济的决策和投入能力、对农业生产资料和废弃物进行循环利用或无害化处理的能力均缺乏，导致农业循环经济这一闭路循环系统难以构成。在这里背景下，多元共治的基本形式应运而生。其目的在于使发展农业循环经济这一公共事务的治理权回归社会，通过赋予多元主体共同介入的权利〔力〕〔张紧跟等，2008〕，弥补传统形式治理能力的缺乏。〔二〕多元共治基本形式的内涵与特征1.宏观主导。发展农业循环经济是一项系统工程，首先必须通盘考虑和设计发展目的、发展重点、途径选择、保障措施等基本问题〔查道中，2008〕。况且的气力毕竟有限，不可能事无巨细地参与农业循环经济事务的治理。故日本将其推动农业循环经济的着力点置于宏观主导。为此，日本出台了包括(促进有机农业的基本方针〕在内的一系列推动农业循环经济发展的宏观基本方略，为本国农业循环经济的发展描绘蓝图、明确方向。2.地方公共团体详细推进。农业问题具有时空特殊性，需要因地制宜对宏观计划、方针进行细化并详细执行。而这些是难以亲历亲为的，故日本各级、各类地方公共团体在发展农业循环经济的经过中承当了大量的详细推进任务。例如，日本宫崎县菱镇通过将小规模下水道污泥、家禽粪便以及企业的有机废物作为原料进行处理后投入到甲烷气体发酵设备，实现了废物的高度资源化和无害化〔北京当代循环经济研究院，2007〕。地方公共团体的详细推进，拓展了管理农业循环经济活动的广度和深度，提升了对农业循环经济事务的治理能力。3.农业经营组织不断发展。日本农村分散的小农户诸多，经营生产效率低下且很难顾及环境保卫。这就要求在发展农业循环经济的经过中构成以业主和大户为主导的高级循环形式，以提高资源再利用和废弃物资源化效率〔郭晓鸣等，2018〕。为此，日本通过革新农业经营组织，使农村和农业在耕作、加工方式等方面都朝着规模化、集约化的方向迈进〔赵维清，2018〕。例如，由60多户农家组成专业合作社的千叶县循环农业示范基地，通过种植业与养殖业互补，整个农场实现零排放〔何龙斌，2020〕。农业经营组织的发展，扩大了农业循环经济的覆盖范围，提升了农民对农业循环经济的介入和投入能力。4.涉农产业积极配合。发展农业循环经济不仅需要在农业产业内部实现循环，更需要在农业与涉农产业之间构成全产业大循环.日本涉农产业捉住农业循环经济发展这一农业转型升级的战略契机并介入华而不实。例如，日丸合成树脂工业〔股份〕就以在农业材料领域实现循环型社会为目的，积极进行再生地膜、再生化肥袋等再生产品的商业化开发〔张婉如等，2008〕。涉农产业的积极配合，不仅有助于在涉农全产业链之间构成更大范围的闭路循环系统，更使发展农业循环经济成为相关产业新的财富增长点，实现产业发展与资源环境友好的双赢.5.社会公众广泛介入。社会公众作为农产品的消费主体，其旧有的消费方式假如不能得到变革，则生产环节的循环经济就无法向流通和消费环节延伸，循环型社会的建设也无法最终实现。因而，农业循环经济不仅需要农民、农业经营组织和涉农产业的介入，全体社会公众以及NPO、NGO等社会组织也有必要参加。一方面，社会公众、组织在农业循环经济产品消费、技术研发、宣传教育等方面发挥着不可替代的作用；另一方面，作为独立于、涉农产业、农民及农业经营组织之外的主体，社会公众、组织在相关主体之间能够发挥协调、纽带作用，有助于多元主体在发展农业循环经济的经过中构成合力。二、日本农业循环经济基本形式的法律保障为维系多元共治基本形式的良性运行，必须规范相关主体在发展农业循环经济经过中的行为，使其根据符合多元共治的方向开展行动。为此，日本建立了完备的法律体系，有力地规制了多元主体的农业循环经济活动，为多元共治基本形式的建立及其良性运行提供了法律保障。〔一〕合理配置多元主体的权利〔力〕1.权利的合理分配。多元共治固然打破了单一主体管理的传统形式，但主体对维持多元共治经过中合理的秩序仍然不可或缺〔大桥洋一，2008〕。一方面，授予以宏观决策权。日本(建立循环型社会基本法〕规定，国家有责任制定有关建立循环型社会的基本的、综合的措施。以此为据，日本制定了包括(循环型社会构成推进基本计划〕、(与环境调和的农业生产活动规范〕等在内的多部与农业循环经济相关的配套规范〔孟春等，2020〕，作为全社会开展农业循环经济活动的基础性、指导性根据。另一方面，明确地方公共团体的详细执行权。根据(建立循环型社会基本法〕的规定，地方公共团体不仅要采取必要的措施确保对循环资源进行适当的循环利用及处理，还有责任制定适应所在区域自然社会条件的措施并进行施行。例如，滋贺县就公布了(滋贺县环境友好农业推进条例〕，群马县也出台了(防止大量使用肥料条例〕等。2.依法配置相关主体的权利。多元共治固然并不排挤的管理权，但是打破了传统上对权利的垄断性地位〔王锡锌，2008〕。〔1〕农业经营组织依法享有自主经营权。为了知足农业循环经济集约化、规模化经营的需求，(食品、农业、农村基本法〕其基本对策之一就是推进农业经营的法人化〔王慧，2001〕。据此，日本农业经营组织在多元共治基本形式中获得了基础性主体地位与必要之自主经营权，保障其以主体身份介入共治而非被动接受管制。〔2〕引导涉农产业的经营权。日本相关法律引导涉农产业充分配合农业循环经济的发展，使涉农产业之间构成大循环。例如，日本(资源有效利用促进法〕规定，农林水产大臣在以为必要的情况下，对指定再利用促进经营者，就促进再生资源或者再生零件的利用事宜给予必要的指导和建议。〔3〕赋予社会公众、组织介入权。为调动社会公众的积极性，日本相关法律明确赋予社会公众、组织介入农业循环经济活动的权利，并为公众介入提供必要之信息和途径保障。例如，日本(环境基本法〕二十六条规定：国家应当采取必要的措施，促进企业者、国民或者他们组织的民间团体自发地实行绿化活动、有关再生资源的回收活动以及其他环境保全的活动.〔二〕运用多元化的调整手段针对多元共治基本形式中性质不同的权利〔力〕及其牵涉的多元利益，日本相关法律对农业循环经济的详细活动采用了多元化的调整手段。1.命令控制手段。命令控制手段的运用，能够使法律以国家强迫力守住农业循环经济有序开展的底线.〔1〕控制权利的行使。例如，日本(环境基本法〕规定，内阁总理大臣必须听取环境审议会的意见，制作环境基本计划草案，请求内阁会议决定。可见，宏观决策权的行使并非行政首长一人专断，必须首先征求意见且由法定机构行使。〔2〕约束相关主体权利的行使。例如，日本(家畜排泄物法〕明确规定：一定规模以上的农家，禁止畜禽粪便的野外堆积或者直接向沟渠排放〔冷罗生，2018〕。〔3〕严格追查法律责任。对主体而言，通过行政诉讼等问责机制，迫使其依法承当权利行使不当的法律责任；对主体之外的相关主体而言，通过损害赔偿、行政处理惩罚、刑事责任等责任追查机制，迫使其因权利违法行使而承当相应的民事、行政、刑事法律责任。2.经济鼓励手段。农业循环经济的发展需要必要的投入，农民、农业经营组织和涉农产业并不必然愿意负担。而且，假使循环型农产品相比传统农产品没有市场优势，还可能出现循环不经济的困局，进而挫伤相关主体介入农业循环经济的积极性。故日本相关法律通过税收、信贷、奖励、优惠等经济刺激手段使农业循环经济活动在符合经济规律、市场规则的情况下具有比拟优势。例如，日本(可持续农业法〕规定，在购置农业基本建设设施时，对生态农户可提供50%的资金扶持〔胡启兵，2007〕。经济鼓励法律手段的运用，使循环型农产品在市场竞争中更具优势〔成本降低或收益增加〕，保障相关主体经济效益的充分实现，激发相关主体介入农业循环经济的积极性。3.信息管理手段。信息是多元主体间权利〔力〕交互的媒介，日本相关法律通过信息管理促进多元主体权利〔力〕的交互。〔1〕主体依法向相关主体公开与分享信息。信息公开与分享是打破垄断性地位、实现多元主体合作治理的信息基础。在日本农业循环经济法律体系中，信息的公开和分享是一个基本要求。例如，(农业用地土壤污染防治法〕第十二条规定：都、道、府、县知事应对本都、道、府、县地区内农业用地土壤的特定有害物质引起的污染状况施行调查研究，并颁布其结果.〔2〕相关主体依法向主体传递信息。以信息公开与分享为基础，其他相关主体既需要对主体传递的信息进行反应，还需要将本身的反应信息传递给主体后进一步得到主体的再反应。例如，根据日本(农林物资规格化和质量表示标准法〕的规定，进入日本市场的有机食品必需要在MAFF注册的认证机构进行认证，获得国家有机食品认证的有机食品能够张贴JAS字样和图案。通太多元主体间信息的不断传递与反应，保障了主体间信息的交互性与对称性，进而实现多元主体间权利〔力〕的有效交互。三、启示为加强农业生态治理，2021年一号文件从国家战略高度提出要大力推动农业循环经济发展.为此，我们国家也需要建立并运行一套科学高效的农业循环经济基本形式，作为实现国家战略的基础性载体。〔一〕建立多元共治的农业循环经济基本形式发展农业循环经济需要与之相匹配的国家治理体系和治理能力。建立科学高效的基本形式是完善农业循环经济治理体系、提升国家对农业循环经济事务治理能力的必然选择。实现农业循环经济发展战略必须调动全社会的气力。我们国家完善国家治理体系、提高国家治理能力的总体要求，为我们国家农业循环经济基本形式的建立指明了方向。应从农业内部的小循环走向涉农全产业的大循环，从单一主体管理走向多元主体共同治理，使、农民、涉农产业、社会公众等多元主体在发展农业循环经济的经过中构成合力。为在我们国家建立多元共治的农业循环经济基本形式，应着力于下面方面：1.加强对农业循环经济的宏观主导。应在既有循环经济发展规划、政策的基础上，尽快制定专门针对农业循环经济发展的规划、方针、政策，统一落实一号文件部署，统一指导全国农业循环经济的发展。2.强化地方对农业循环经济事务的详细执行。各级地方在农业循环经济发展经过中既应因地制宜地采取措施，使的决策、部署在本行政区域内落地又应进一步完善本地区的农业循环经济规范体系，使本地区农业循环经济活动制度化、规范化，使决策更具可操作性。3.大力发展农业经营组织。重点扶持新型职业化农民、专业大户、家庭农场、合作社等新型经营主体，大力支持帮助农户与农户发展多种形式的联合与合作〔刘奇，2020〕，塑造有利于我们国家农业循环经济发展的基础主体。4.培育涉农相关产业。拉长农业循环经济产业链，用生态产业理念培育上中下游一体、一二三产业融合、产供销加互相促进的多功能复合型循环农业产业体系。5.鼓励社会公众、组织广泛介入。应加大对农业循环经济的宣教力度，积极拓展社会组织、社会公众介入农业循环经济事务的途径，鼓励其通过科学研究、公益活动等方式为农业循环经济的发展奉献气力。〔二〕完善农业循环经济的法律保障1.健全农业循环经济法律体系。诚然，我们国家循环经济法制建设获得了较大进展，包括(循环经济促进法〕、(农业法〕、(畜禽规模化养殖污染防治条例〕在内的法律法规业已颁行。但这与日本所建立的完备法律体系之间仍存在差距：〔1〕既有法律法规对循环经济活动或是概括性规范，或是针对畜禽养殖等详细领域的操作性规范。在循环经济基本法与农业循环经济单行法之间缺乏必要的农业循环经济基本法作为衔接，导致对多元共治基本形式的法制保障缺乏。〔2〕地方立法没有能因地制宜对的方针、政策、法律进行必要细化，导致法律的可操作性不强。为进一步完善我们国家农业循环经济法律体系，一方面，应尽快制定专门针对农业循环经济的立法，构成循环经济基本法-农业循环经济基本法-农业循环经济单行法的完好法律体系，为多元共治基本形式提供充分的合法性支持。另一方面，应充分利用(立法法〕修改后地方立法资源更为丰富的有利条件，加强农业循环经济地方性法规，其重点在于对宏观决策的细化与落实，加强法律的可操作性。2.合理配置主体之外相关主体的权利。当下，我们国家既有循环经济立法比拟注重对主体的权利配置，如赋予主体以规划权、执法权等。但对主体之外相关主体的权利较少关注，导致相关主体法律地位弱化，难以发挥治理主体的作用。为此，我们国家农业循环经济法律配置多元主体权利〔力〕的重点应在于合理配置主体之外相关主体的权利。〔1〕明确农民在发展农业循环经济中的主体地位，依法保障其自主经营、介入决策、结社等权利，为农业经营组织的发展提供合法性基础。同时，法律应当鼓励、支持、引导农民通过各种形式结成农业经营组织，进而提升其对农业循环经济活动的投入和介入能力并充分保障其合法权益。〔2〕规范涉农产业的经营权。通过再生资源利用、废弃物无害化处理等方面的立法及配套法律制度的建立与施行，规范、扶持涉农产业与农业共同构成涉农全产业的大循环系统。〔3〕赋予社会公众、组织介入权。通过明确社会公众、组织依法介入农业循环经济事务的主体地位，并使征求意见、科学研究、教育宣传、技术服务、公益诉讼等公众介入途径法制化，为社会公众、组织行使介入权提供法制保障。3.适用多元化法律手段。须看到多元共治基本形式得以运行的基础仍在于基本秩序的维系，亦即命令控制手段的必要运用。在这方面，我们国家农业循环经济立法相对欠缺，既有法律柔性有余、刚性缺乏，尤其是对权利的控制更显薄弱，必须重点加强对多元主体尤其是主体权利的控制。〔1〕以命令性、禁止性法律规范约束多元主体权利〔力〕的行使，防止农业循环经济活动中主体权利行使不当、相关主