第十二章 财政管理体制

第十二章财政管理体制第一节财政管理体制概述一、财政管理体制的内涵P241

财政管理体制是划分中央与地方以及各级政府之间，政府同国有企业、行政、事业单位之间在财政管理方面的职责、权力和利益的制度。

财政管理体制的范围通常包括预算管理体制、税收管理体制、政府投资管理体制、国有经济财务管理体制和文教行政事业单位财务管理体制等方面。

广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制、政府投资管理体制、国有经济财务管理体制和文教行政财务管理体制等方面。

狭义的财政管理体制即预算管理体制。二、财政管理体制的实质

财政管理体制的实质是中央财权财力的集中与地方分散问题。

财权集中或分散的程度是由许多因素决定的，除了各级政府的事权或职责范围划分以，还与一个国家的经济管理和经济运行模式有着紧密的联系。（一）财权的界定财权----收入筹措权包括税政权、非税收入确定权和收入所有权。税政权-----税收立法权、税收管理权。非税收入确定权-----非税收入立项权和管理权收入所有权-----依据收入划分制度各级政府拥有的收入。（二）财权中央集中的理由P242有利于全国性公共产品的供应。原因：

1、全国性公共产品受益范围是全国2、中央供应比地方有效----在公平分配、宏观调控方面中央比地方更有效（三）地方分权的理由P243有利于地方性公共产品的供应。四、财政管理体制的特征P2481、整体性2、规范性3、稳定性五、财政管理体制的类型P2491、“统收统支”型财政体制收支两条线2、“统一领导、分级管理”型财政体制3、分税分级型财政管理体制，六、财政管理体制的建立原则P2501、统一领导、分级管理2、与政治经济形势相适应市场经济体制-----分税制计划经济体制----统收统制3、财权与事权相适应各级政府财权与其事权相适应七、财政管理体制的内容P252（一）确定预算管理体制的类型（二）确定预算的级次一级政府、一级财政、一级预算（三）划分预算收支1、划分原则收入划分原则----支出划分原则---2、划分方法（四）规定中央与地方的权责第二节财政管理体制的演变

一、”统收统支”型财政体制

1949-1950

1968

即地方财政收入上交中央财政，而地方所需的财政支出由中央财政全额拨款，地方财政收支之间不发生直接关系。所以，也称其为“收支两条线”的财政体制。

特点：中央集权的战时体制。缺点：效力低下、地方财政仅是中央财政的收支出纳机构。二、以中央集权为主，适当下放财权的财政体制（1951-1979）①中央以行政手段划定地方的收支范围和指标。②允许地方将财政收支挂钩，确定分成比例和分成方法。收支指标和分成比例和分成方法一年一定。

三、财政包干体制

1980-1993年（1）1980-1987“划分收支，分级包干”体制①中央划定地方的收支范围和指标。

②将地方的财政收支挂钩，确定分成比例。

80-84分类分成

85-87总额分成③分成比例或补助数额五年不变。从第二年开始地方根据分成收入自行确定地方的支出规模和结构。④收入超收，支出结余，全部留给地方留用。（2）其他四种体制：①总额分成体制（旧体制）：京、津、沪。②大包干体制：广东福建③江苏体制：固定比例包干（61%上交，39%留用、投资审批权下放）。④民族体制：少数民族和边疆8省定额补助（3）1988-1993年，多种包干体制并存①收入递增包干体制：江苏、浙江、辽宁、河北、北京等例：上年地方决算收入100亿，递增率5%，收入留用比例40%。如果地方本年的决算收入为110亿。则地方本年留用：105*40%+110-105=47亿②总额分成加增长分成：大连、青岛、武汉

③总额分成：天津、山西、安徽④上解额递增包干：广东105亿，湖南8亿，7%⑤定额上解：上海105亿山东2.89亿黑龙江2.99亿⑥定额补助：针对广大受补助地区。吉林，江西，内蒙古（18.42），广西（6.08），西藏（8.98），宁夏，湖南，四川，新疆（5.29），贵州（7.42）第三节分税制一、分税制的概念P263

分税制---是指在划分中央与地方政府事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。二、分税制的内涵（1）分税制是建立在市场经济体制上的公共财政管理体制，经济运行和资源配置由市场处理；政府职能被限定在公共事务范围内。（2）以政府间事权划分为依据，确定各级政府的支出责任和支出范围。（3）按税种划分各级政府的财政收入范围。（4）实行规范的政府间转移支付制度。三、分税制的模式P264

（一）美国模式：财权分散、财力集中财权分散是指联邦、州、地方三级政府组成，各有自己的税收来源，各为自己的税收立法，当然州与地方政府的税法不得与联邦税法相抵触。（地方政府有征税权）

财力集中，是指联邦一级收入占较大比重。自20世纪70年代以来，美国税收收入的划分基本保持在中央占6成，地方占4成水平上。

1781-3-10在独立战争即将胜利之时，美国各州批准了自1777-10以来就着手起草的美国历史上第一个具有宪法性质的文件—邦联条款。据此，邦联政府在美国宣告成立。这只是一个具有各州联盟性质的政府，而不是一个完整意义上的统一的中央政府。因为邦联条款第二条规定“每一州都拥有最高权力”，各州保留有自己的“主权、自由和独立”邦联在国际非常软弱，外国政府竞相与各州打交道，合资建设军队，私自订立贸易通商条款。因此，此时的邦联只是一个有个州组成的松散联盟，没有统一的、强大的中央政府，美利坚合众国自1781年至1787年一直实行邦联制；走出困境的惟一办法是建立统一强大的中央政府，旨在修改邦联条款的制宪会议于1787年5月在费城召开。经过几个月的激烈论战，新宪法最终得以通过，美国完成了从邦联制到联邦制的擅变，一个统一强大的中央政府初步确立；从此，联邦政府与州政府之间的权力范围在宪法的层面上有了较为明确的划分。但这里的一个基本政治逻辑：联邦是各州自愿组合而成，联邦的权力又是各州让渡的结果，因而联邦宪法在联邦与州之间权力划分的表述方式上采取了“联邦权力列举”、“州权力保留”的方式。（二）法国模式：财权集中、财力集中一种财权财力双集中的分税制模式。从税收立法到具体的税收条例、法令均由财政部统一制定，地方政府只能按照国家税收政策和法令执行，而且在税收收入划分上，中央一般占到总收入的75%。

（三）日本模式：财权适度分散、财力有效集中

在日本，中央政府允许地方政府在地方税法列举的范围内开征地方税，但若地方政府的征税计划超出了这个范围，其新开征的税种须经大藏大臣批准。

所谓财力有效集中，是指中央和地方在收入分配上保持2／3与1／3之比，而在支出格局上保持1／3与2／3之比，财力的这种转移通过形式多样的税收调整制度得以实现。

四、分税制财政体制的主要内容P265（一）、中央与地方财政支出的划分

1、中央财政支出----国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，由中央财政安排的经济建设支出、国内外债务的还本付息支出以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

2、地方财政支出-----地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费，民兵事业费，地方经济建设、城市维护建设经费，地方文化、教育、科学、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。（二）、1994年中央与地方财政收入的划分中央税-----关税、消费税、重要部门收入、中央企业收入。

共享税------增值税、资源税、证券交易税。地方税-----营业税和其他税种。（三）、1994年中央对地方的转移支付①税收返还=地方按财政包干制计算应得的分成收入（地方得60%）—地方按分税制计算应得的收入（地方得40%）②专项补助：a.支援贫困地区的补助

b.中央鼓励的地方建设项目补助

c.重大自然灾害的救济补助

③无条件拨款（过渡期转移支付）标准财政收入>标准财政支出=上交中央标准财政收入<标准财政支出=接受中央补助

a.标准收入=标准税基×税率b.标准支出=财政供养人口×支出定额

六、分税制财政体制的完善P268

（一）分税制财政体制的问题1、财权与事权不对称----财权集中于中央，事权集中于地方，地方财政收支不平衡。2、地方分税制财政体制不完善---地方政府之间不分税3、分税制财政体制本身的问题----税收返还4、转移支付不规范-----跑部钱进（二）、分税制财政体制的完善1、分税----建立地方政府间的分税制2、分权----地方政府有开征地方税权3、完善省以下分税制财政体制---省管县第四节、政府间转移支付P272一、含义转移支付----指社会经济主体之间价值的单方面的让度。（分政府间和政府与个人、企业间转移支付）政府间转移支付------政府之间价值的单方面的让度。二、功能1、保障地方政府提供最基本的公共产品各地区经济发展水平不统一，导致各地区公共服务水平不均等，所以需要政府间转移支付，将发达地区的财政资金上缴中央，由中央转手支付给不发达地区。2、调节地区之间的财政净收益财政净收益----从财政支出中获得的收益（公共服务水平）与税收（公共服务的成本）的差额。公共服务水平＞税收=财政净收益为正公共服务水平＜税收=财政净收益为负

各地区应有相同的财政净收益，才能保证地区间财政横向分配的公平。但各地区为达到相同公共服务水平所需财政支出是不一致的，往往是发达地区财政支出效率高（相同的财政支出获得较高的公共服务），不发达地区财政支出效率低（相同的财政支出获得较低的公共服务），所以需要政府间转移支付，将发达地区的财政资金上缴中央，由中央转手支付给不发达地区。3、纠正地方公共产品的外部性①、地方公共产品的效益外溢：流入地区免费享用，流出地区则以本地实际享用的地方公共产品的效益为依据，人为低估地方公共产品效益，减少供给规模。→对策：中央要求流入地区向中央上交税款由中央转手补助给流出地区。

②地方公共产品的成本外溢：流入地区分摊成本，流出地区低估该类公共产品的成本，增加供给规模。→对策：要求流出地区向中央上交税款，由中央转手补助给流入地区。三、方式P2741、按使用权限分为----

无条件转移支付（目的是平衡地方财政收支）有条件转移支付（目的是纠正地方公共产品的外部性）2、按各国实践分为----

（1）、以补助金为主的转移支付模式（美国，公平收入分配）

（2）、以公共服务均等化为目标的转移支付模式（北欧，高社会福利）

（3）、以税收返还形式为主的转移支付模式（日本，平衡地方财政）四、我国的转移支付P275（一）现状1、税收返还税收返还额=地方按财政包干制计算应得的分成收入（地方得60%）—地方按分税制计算应得的收入（地方得40%）2、财力性转移支付标准财政收入>标准财政支出=上交中央标准财政收入<标准财政支出=接受中央补助a.标准