第一章土地管理概述

土地管理学2/3/20231浙江大学东南土地管理学院第一节土地的概念与特性第二节土地管理的内涵第三节土地管理的目标第四节土地管理的内容体系第五节土地管理的原则第六节土地管理的制度与政策第七节土地管理体制第八节土地管理与国家安全和社会发展第一章土地管理概述2/3/20232浙江大学东南土地管理学院定义：土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和植被等要素组成的自然历史综合体，它包括人类过去和现在的活动结果。土地是综合体土地是自然的产物土地是地球表面具有固定位置的空间客体土地是地球表面的陆地部分土地包括人类过去和现在的活动结果一、土地的定义2/3/20233浙江大学东南土地管理学院二、土地的特性

（1）自然属性：指不以人的意志为转移的自然属性。

◆土地面积的有限性◆土地位置的固定性

◆土地质量的差异性◆土地永续利用的相对性（2）经济属性：指人们在利用土地的过程中，在生产力和生产关系方面表现出来的特性。

◆土地经济供给的稀缺性◆土地用途的多样性

◆土地用途变更的困难性◆土地投入资本的储存性

◆土地报酬递减的可能性（3）社会属性：利用土地过程中反映的人与人之间的某种关系。2/3/20234浙江大学东南土地管理学院三、几个概念的区别

（1）土地与土壤（2）土地与景观（3）土地与国土（4）土地与土地资源（5）土地与地产2/3/20235浙江大学东南土地管理学院三、几个概念的区别

（1）土地与土壤：从相互关系上看：土壤仅仅是土地的一个组成要素，即土地包含土壤。但是应该注意的是，当土壤一旦被利用，即作为基本的生产资料时，则必需同时考虑气候、地形、水文等组成土地的诸要素，这就是人们通常所说的因地制宜利用土壤，这个时候的土壤实际上已经以土地的形式发生作用，这也就是土壤与土地两个概念经常混淆的原因之一2/3/20236浙江大学东南土地管理学院三、几个概念的区别

（1）土地与土壤：从本质特性上看：：土壤的本质是肥力，即为植物生长供应土壤的本质是肥力，而土地的本质特征是生产力，对于农业用地，土壤肥力仅仅是形成土地生产力的基础，土壤肥力必须与土地的其它组成要素如气候、水文等有机结合才能充分发挥其作用。对于城市用地，土地生产力(效益)主要取决于区位要素，而与土壤肥力几乎没有直接联系。2/3/20237浙江大学东南土地管理学院三、几个概念的区别

（1）土地与土壤：从形态结构上看：土壤是处在地球风化壳的疏松表层。而土地是由地上层、地表层和地下层组成的立体垂直剖面，土壤只是其地表层的一部分，二者在形态结构上相差甚远。2/3/20238浙江大学东南土地管理学院三、几个概念的区别

（2）土地与景观：土壤、风化壳、大陆沉积物、潜水和地表水、植被、近地表大气及物理化学作用彼此紧密联系的综合体称为景观。

它与土地的最大区别主要在于它只考虑自然地理因素的作用，而极少考虑社会经济因素的“综合体”的影响。2/3/20239浙江大学东南土地管理学院土地景观

2/3/202310浙江大学东南土地管理学院2/3/202311浙江大学东南土地管理学院三、几个概念的区别

（3）土地与国土：国土不单指土地，而是一国管辖的地理空间，包括领土、领空和领海。我国著名经济学家于光远曾对国土提出如下定义：所谓国土系归某一个国家管辖的地球上的某一部分空间，即受一国主权管辖的区域，广义包括一国的陆地、河流、湖泊、内海、领海和它们的下层、上空，还包括大陆架等。从内涵上看，国土包括资源与环境两方面的内容。

2/3/202312浙江大学东南土地管理学院三、几个概念的区别

（4）土地与土地资源：所谓资源，顾名思义，是指生产资料与生活资料的来源。土地资源是指在一定技术条件和一定时间内可为人类利用的土地。一般说来，土地资源是指经过人们投入，从土地上得到收益的土地，即产生了价值的土地。

2/3/202313浙江大学东南土地管理学院三、几个概念的区别

（5）土地与地产

◆从法律上看，地产不仅包括土地自然体，而且包括土地权利(如所有权、使用权、经营权等)。◆地产是指作为财产的土地。土地不一定完全是地产，而地产必然属于土地。地产最重要特性是其商品属性。2/3/202314浙江大学东南土地管理学院第二节土地管理的内涵

一、土地管理的概念概念：国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、指挥、协调、控制等综合性活动。土地管理的本质：对土地资源的行政管理2/3/202315浙江大学东南土地管理学院土地管理的主体是国家土地管理的客体是土地土地管理的目的：维护土地所有制、调整土地关系、和合理组织土地利用综合运用行政、经济、法律、技术等方法管理土地管理的职能是计划、组织、指挥、协调与控制土地管理具有鲜明的阶级性二、土地管理的含义2/3/202316浙江大学东南土地管理学院三、土地管理的主体

——“谁在管理”土地管理主体是国家，具体是各级政府及其土地行政主管部门及其公务员。

政府土地地方行政主管机关行政首长土地行政主管部门的普通公务员2/3/202317浙江大学东南土地管理学院四、土地管理的对象土地管理的对象:土地保护和开发利用活动中的社会公共事务。社会化公共事务的自然载体是土地，社会载体是从事资源保护和开发利用的社会组织和个人

2/3/202318浙江大学东南土地管理学院1．经济性组织包括一切以资源开发利用为生产经营活动内容，以赢利为目的的组织。政府与它们的行政管理关系，主要表现在征收税费，对其开支、合理开发利用资源、工业卫生、生态环境保护、人身保障等方面进行监督管理。政府通过制定政策、行政法规、规程、规范来影响和制约它们的行为，对其不正当的经营行为予以惩处、罚款、限期改正、收回开发许可证、撤销营业执照等。一般说来，行政许可制度和检查监督制度是政府对经济性组织实施行政管理的主要方式。2/3/202319浙江大学东南土地管理学院2．社会性组织包括社会团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织。一般说来，政府对它们的管理以不违反保护和合理利用资源的法律和行政法规为限度。检查监督制度是政府对其管理的主要方式。2/3/202320浙江大学东南土地管理学院3．教科文卫组织包括从事土地人才培养、培训的学校和从事土地研究的科研单位。政府在多数情况下对这类组织予以指导、支持、财政资助和提供各种方便；但同时要求它们遵守保护和合理利用的法律和行政法规。2/3/202321浙江大学东南土地管理学院4．新闻性组织包括报刊杂志社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。政府对它们的管理也以不违背土地保护和合理开发利用以及不泄露国家机密为限度。2/3/202322浙江大学东南土地管理学院5．公民

这是政府土地管理的最大量的行为对象。管理的原则仍然是依据土地保护和合理开发利用的法律和行政法规，对其要求是：履行对国家所承担的义务，如履行土地开发利用和利用权利人应尽的义务(包括交纳土地税费)，珍惜、保护和合理利用土地资源等。政府可以采取多种多样的行政手段，对公民实施土地管理。

2/3/202323浙江大学东南土地管理学院五、土地管理的职能国土资源部承担与土地管理相关的职能承担保护与合理利用土地资源的责任。组织拟订国土资源发展规划和战略，开展国土资源经济形势分析，研究提出国土资源供需总量平衡的政策建议，参与国家宏观经济运行、运行、区域协调、城乡统筹的研究并拟订涉及参与国家宏观经济国土资源的调控政策和措施。编制并组织实施国土规划，制定并组织实施国土资源领域资源节约集约利用和循环经济的政策措施。承担规范国土资源管理秩序的责任。起草国土资源法律法规草案，制定部门规章并监督实施，制定国土资源调查评价技术规程，拟订国土资源开发利用标准。指导地方国土资源行政执法工作，调查处理国土资源重大违法案件。2/3/202324浙江大学东南土地管理学院五、土地管理的职能国土资源部承担与土地管理相关的职能承担优化配置国土资源的责任。编制和组织实施土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地整理复垦开发规划和其他专项规划、计划。参与报国务院审批的涉及土地的相关规划的审核。负责规范国土资源权属管理。依法保护土地所有者和使用者的合法权益，组织承办和调处重大权属纠纷，指导土地确权，承担各类土地登记资料的收集、整理、共享和汇交管理，提供社会查询服务。2/3/202325浙江大学东南土地管理学院五、土地管理的职能国土资源部承担与土地管理相关的职能承担全国耕地保护的责任，确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。牵头拟订并实施耕地保护政策，组织实施基本农田保护，监督占用耕地补偿制度执行情况。指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和耕地开发的监督工作。组织实施土地用途管制、农用地转用和土地征收征用，承担报国务院审批的各类用地的审核、报批工作。承担及时准确提供全国土地利用各种数据的责任。制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测，组织国家重大土地调查专项，指导地方地籍调查、登记和土地分等定级工作。2/3/202326浙江大学东南土地管理学院五、土地管理的职能国土资源部承担与土地管理相关的职能承担节约集约利用土地资源的责任。拟订并实施土地开发利用标准，管理和监督城乡建设用地供应、政府土地储备、土地开发和节约集约利用。拟订并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让等管理办法，建立基准地价、标定地价等政府公示地价制度，会同农业部门监督管理农村集体建设用地使用权的流转。制定禁止和限制供地目录、划拨用地目录等，承担报国务院审批的改制企业的国有土地资产的处置。承担规范国土资源市场秩序的责任。监测土地市场和建设用地利用情况，监管地价，规范和监管矿业权市场，组织对矿业权人勘查、开采活动进行监督管理，规范和监管国土资源相关社会中介组织和行为，依法查处违法行为。2/3/202327浙江大学东南土地管理学院五、土地管理的职能国土资源部承担与土地管理相关的职能依法征收资源收益，规范、监督资金使用，拟订土地参与经济调控的政策措施。推进国土资源科技进步，组织制定、实施国土资源科技发展和人才培养战略、规划和计划，组织实施重大科技专项，推进国土资源信息化和信息资料的公共服务。开展对外合作与交流，承办国务院交办的其他事项。

2/3/202328浙江大学东南土地管理学院五、土地管理的职能（2）拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作，确保耕地面积只能增加、不能减少。

制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。

2/3/202329浙江大学东南土地管理学院五、土地管理的职能（3）拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法，制定国有土地划拨使用目录指南和乡(镇)村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。指导基准地价、标准地价评测，审定评估机构从事土地评估资格，确认土地使用权价格。承担报国务院审批的各类用地的审查、报批工作。

组织开展土地资源的对外合作与交流。

2/3/202330浙江大学东南土地管理学院第三节土地管理的目标目标：目标是指在一定的环境条件下，在预测的基础上所希望达到的结果目标为行动指引方向，没有目标的工作，是没有意义的工作。明确的目标指引正确的方向，目标过多会分散我们在工作中的时间和精力，最终可能导致一事无成。目标管理：组织的最高领导层根据组织面临的形势和社会需要，制定出一定时期内组织经营活动所要达到的总目标，然后层层落实，要求下属各部门主管人员以至每个员工根据上级制定的目标和保证措施，形成一个目标体系，并把目标完成的情况作为各部门或个人考核的依据。简言之，目标管理就是让组织的主管人员和员工亲自参加目标的制定，在工作中实行“自我控制”并努力完成工作目标的一种管理制度或方法。

2/3/202331浙江大学东南土地管理学院第三节土地管理的目标土地管理的目标

根本目标：维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，最终目标：不断提高土地利用的经济效益、生态效益和社会效益，以满足社会日益增长的需求。2/3/202332浙江大学东南土地管理学院第四节土地管理的内容体系

组织土地立法和制定综合性土地政策

编制土地利用总体规划与计划

耕地保护与农地用途管制

地籍管理

土地利用管理

土地市场管理

内容体系（1）2/3/202333浙江大学东南土地管理学院地权管理

地籍管理

地用管理地税管理

地价管理内容体系（二)2/3/202334浙江大学东南土地管理学院第五节土地管理的原则土地管理原则是指土地管理部门及其工作人员从事土地管理活动所必须遵循的基本行为规则、标准，它是土地管理工作本质的反映。土地管理原则取决于土地制度和土地管理的总目标。我国土地管理是建立在社会主义土地公有制基础上的，是以充分、合理利用土地，切实保护耕地为总目标，2/3/202335浙江大学东南土地管理学院整体原则:责任原则

法制原则协调原则利益原则效率原则民主化原则

2/3/202336浙江大学东南土地管理学院第六节土地管理的制度与政策

一、土地制度土地制度是指在特定的社会经济条件下土地关系的总称，是一个国家人地关系的法定结合形式，它包括土地所有制、土地使用制和土地管理制度。

土地所有制：指人们在一定社会条件下拥有土地的经济形式。它是整个土地制度的核心，是土地关系的基础。土地所有权是土地所有制的法制体现形式。土地所有制是社会的根本制度之一。

一个国家土地所有制的具体形式还受到社会政治、经济条件和历史发展特点的影响，即使社会制度相同的国家，其土地所有制的具体形式也不完全相同，甚至可以有很大的差别。

2/3/202337浙江大学东南土地管理学院土地使用制度：是对土地使用的程序、条件和形式的规定。土地使用权是依法对一定土地进行利用、管理并取得收益的权利，是土地使用制度的法律体现形式。土地使用制是土地利用中引起的人与人之间经济关系的重要方面。在整个土地制度中，土地所有制决定着土地使用制。就土地所有权与使用权两者之间的关系而言，土地使用制可大致分为土地所有权与使用权结合和土地所有权与使用权相分离两大类。在土地所有权与土地使用权相分离条件下的土地使用制分为有偿使用和无偿使用制两类2/3/202338浙江大学东南土地管理学院土地管理制度：是国家对全国(或某一区域)的土地，在宏观上进行管理、监督和调控的制度、机构和手段的综合。

世界上无论什么性质的国家，也无论实行什么样的土地所有制，国家政权都要以社会代表的身份，对全国的土地在宏观上进行管理、监督和调控。这是由土地具有特殊的重要性、土地供给的稀缺性和土地利用后果的社会性所决定的。因为只有这样，才能保证国民经济各部门对土地的需求，并使土地资源得到合理利用，维护良好的自然生态环境。

2/3/202339浙江大学东南土地管理学院我国现行土地制度土地所有制的具体形式：土地全民所有制和劳动群众集体所有制，两者之间的关系及差异?土地使用制度的具体形式土地管理制度2/3/202340浙江大学东南土地管理学院二、土地政策

土地政策可以理解为国家为了维护土地制度，实现土地资源优化配置，合理组织土地利用而制定的一系列措施体系或行为准则。土地政策制定的主要目标就是要巩固现有的土地制度，同时促使现有的土地制度发挥更大的效益。

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”已成为我国的基本国策，它是在制定其他土地政策时，必须贯彻的根本政策。

2/3/202341浙江大学东南土地管理学院1、土地政策的特性

◆政治性

◆强制性

◆整体性

◆针对性

◆非赢利性

◆预测性

◆及时性

2/3/202342浙江大学东南土地管理学院2、土地政策制定的原则

土地政策是土地管理过程的指挥系统1、目标明确原则2、全面、准确收集信息原则3、可行性原则4、多方案择优原则2/3/202343浙江大学东南土地管理学院5．系统性原则6．公共利益原则7．动态性原则2/3/202344浙江大学东南土地管理学院3、土地政策制定的程序(1)明确问题，确定目标首先要明确所制定的政策要解决什么问题，或在实践中发现某种问题需要用何种政策来解决，然后根据这些问题和将可能出现的情况，确定所要制定政策的目标。其步骤是：第一步界定问题，即了解问题产生的时间、地点、条件，弄清问题的性质、范围、程度、特征以及它的影响；第二步分析原因，即对界定的问题查清其表面原因、直接原因、间接原因以及根本原因；第三步是确定改革目标。任何土地政策的制定与实施，其政策目标都应是有价值的，价值指标一般有三类，即社会价值、经济价值、学术价值。价值观的确定应根据实践的需要而定。2/3/202345浙江大学东南土地管理学院3、土地政策制定的程序2．科学预测，拟定方案科学预测是为了准确掌握未来可能发生的情况，以使所制定的土地政策能够有效地控制土地管理实践。土地政策确定后，就要拟定实施目标的方案。拟定方案需弄清三个方面的情况：首先，弄清同土地政策问题相关的环境和条件中，有哪些有利和不利的因素，未来环境和条件中，有哪些有利和不利的因素，未来环境和条件会发生什么变化；其次，弄清过去在国内外是否出现过类似的问题，采取过哪些方法，效果如何，有什么值得吸取的经验或借鉴的教训；再次，弄清今天的科学技术能提供哪些解决问题的新途径和办法等。在此基础上，按逻辑推理的方法进行预测，同时拟定政策方案。2/3/202346浙江大学东南土地管理学院3、土地政策制定的程序（3）评估选优，择定方案建立各种方案的模型，并对其结果进行评估，在权衡利弊得失的基础上选取其一，或综合为一，以得到一个最优化的政策方案。土地政策最优化并不是绝对的，西蒙(美国学者，在行政管理学研究领域造诣很深，1978年获得诺贝尔奖金。)提出用“满意”的原则，代替亚当·斯密斯(AdamSmith)传下来的“最优”原则。在择优过程中，无论采取数学分析法，经验判断法或是试验法，都不是十全十美的，它们各有千秋，需要制定政策者的灵活运用。2/3/202347浙江大学东南土地管理学院3、土地政策制定的程序（4）实施反馈，修正完善反馈就是控制系统把信息传送出去，又把其作用结果返送回来，并对信息的再传出发生影响，产生新的控制作用，以达到新的实施目的。土地政策制定后，还应根据政策方案的特点，制订出具体的实施措施，把政策的目标用指标、进度、责任等形式分别落实到执行单位。在贯彻执行中，对政策的可靠性和灵敏度进行分析，发现故障及时修正、调整，以达到土地政策制定的预期目标，促进土地管理过程的合理化和科学化。2/3/202348浙江大学东南土地管理学院第七节土地管理体制

一、概念和内涵

土地管理体制是指土地管理机构的设置、管理权限划分及运行等各种制度的总称，它是中央和地方各级土地管理机构设置体系及其管理权限、范围的体现。其中，土地管理机构设置是土地管理体制的核心。

2/3/202349浙江大学东南土地管理学院1、土地管理体制包含的三个基本要素土地管理机构设置行政机构是行政体制的载体，行政人员的存在、行政职能的发挥、行政活动的开展，都必须以行政机构为依托，离开行政机构整个行政体制就无法存在。

2/3/202350浙江大学东南土地管理学院机构设置模式：（1）单独设置机构，国家级机构可以直属中央政府，为部级单位。地方级的机构直属地方政府，为厅（局）级单位。（2）隶属于某个部或地方的厅（局）中。（3）不单独设置机构，土地管理的职能分别由若干个部门执行。2/3/202351浙江大学东南土地管理学院土地管理职能和权限的划分对管辖范围和权限进行科学的界定和划分，包括行政管理机关之间横向、纵向的行政职能和权限的划分，也包括行政机关与非行政机关之间职能的科学划分。2/3/202352浙江大学东南土地管理学院土地管理的机制

机制：

机器的构造和工作原理，如计算机的运行机制。有机体的构造、功能和相互关系，如动脉硬化机制。泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理化学规律。2/3/202353浙江大学东南土地管理学院

土地管理机制包括土地管理活动的运行程序、运行方式、手段、基本原则和一系列的制度规范市场运行机制、计划控制机制、监督机制等2/3/202354浙江大学东南土地管理学院2、土地管理体制的模式①分层次管理模式，如美国、加拿大等；②分类分级管理模式，如澳大利亚、英国；③垂直统一管理模式，如日本等。这三类模式各有利弊，适应不同的条件。一个国家究竟应该采用什么样的模式，应根据本国的社会制度、经济发展水平和土地制度及资源状况加以选择，不能照搬统管、分管、统管和分管相结合2/3/202355浙江大学东南土地管理学院二、我国现行土地管理体制建立专门的土地管理机构

有自己的运行机制实行全国城乡土地统一管理的体制土地管理机构实行垂直领导2/3/202356浙江大学东南土地管理学院2/3/202357浙江大学东南土地管理学院厅机关处（室）名称办公室人事处计划财务处政策法规处地籍管理处土地利用规划处耕地保护处土地利用管理处矿产开发管理处矿产资源储蓄处地质勘查处地质环境处执法监察局直属机关党委科技教育处监察专员办公室厅工会征地补偿标准争议协调裁决办公室调控与监督处厅直属事业单位名称浙江省国土资源厅信息中心(省地质资料档案馆)省地质调查院地质环境监测总站省土地勘测规划（详查办）杭州地质疗养院(杭州山水宾馆)省统一征地事务办公室

省土地整理中心省土地管理干部培训中心

省国土资源厅物业管理中心省国土资源检查总队2/3/202358浙江大学东南土地管理学院杭州市国土资源局下城分局内设机构

办公室政策法规处人事（组织）处计划财务处土地规划与耕地保护处土地征用处土地利用处地籍处矿产资源处地质环境处执法监察处机关党委监察室2/3/202359浙江大学东南土地管理学院杭州市国土资源局下城分局内设机构办公室执法监察科地籍管理科用地规划利用科2/3/202360浙江大学东南土地管理学院第八节土地管理与国家安全和社会发展

一、土地在社会发展中的地位1、土地是一切生产和一切存在的源泉,在社会发展中的基础地位.土地是人类维持生存必不可少的基本物质基础，衣、食、住、行都离不开土地(1)衣：棉、麻、丝绸，源于