政府预算与预算管理体制

第十三章政府预算和预算管理体制黄秀清BeijingUniversityofPosts&Telecommunications1主要内容第一节政府预算概述第二节我国预算制度的改革和建设第三节预算管理体制2第一节政府预算概述一、市场经济下的政府预算政府预算（budget）是经过法定程序编制并批准执行的具有法律效力的政府年度财政收支计划。形式上：财政收支计划一览表经济内容：政府预算的编制/执行/决算三个阶段,反映的是政府活动的范围，方向和政策编制原则公开性可靠性完整性统一性年度性3二、政府预算的分类按预算的级次：中央预算和地方预算按照编制形式：单式预算和复式预算按照编制方法：增量预算和零基预算4我国现行预算体系（五级）中央预算地方预算省、自治区总预算直辖市总预算省自治区本级预算设区的市的总预算自治州总预算市本级预算市辖区预算县总预算县本级预算乡镇预算市本级预算市辖区预算县（不设区的市）总预算州本级预算县（自治区、不设区的市）总预算县（市）本级预算乡（民族乡、镇）预算县（自治县、市）本级预算乡（民族乡、镇）预算5复式预算将全部收支按性质不同，分别编制两个或两个以上的预算，以特定的收入对应特定的支出，使收支之间有稳定的对应关系。1927年丹麦初创典型的复式预算分为经常预算和资本预算我国1992年：将全部收支按照性质不同划分为经常性预算和建设性预算经常性预算：收入指国家以社会管理者的身份取得的各种税收收入和其他一般性收入；支出指国家用于维持政府活动、保证国家安全和社会秩序、发展各项社会公益事业以及用于人民生活和社会保障等方面的支出。建设性预算：收入指国家以国有资产所有者身份取得的收入、各种专项建设基金和国家明确规定用于建设方面的收入；支出指国家预算中用于各项经济建设活动的支出。6改进和完善现行复式预算制度根据《中华人民共和国预算法》及实施细则（1995）的规定，各级政府预算按照复式预算编制，分为：政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。2008年3月财政部部长谢旭人表示：研究建立由公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的国家财政预算体系。7“十二五”预算管理体制改革2011年完善公共财政预算，细化政府性基金预算，扩大国有资本经营预算实施范围并完善相关政策措施，继续试编全国社会保险基金预算。全面取消预算外资金，将所有政府性收入全部纳入预算管理。深入推进部门预算、国库集中支付、政府采购等预算管理制度改革。建立健全预算绩效管理制度。研究推进政府会计改革，探索试编政府资产负债表。继续推进预算公开，进一步提高透明度。8主要内容第一节政府预算概述第二节我国预算制度的改革和建设第三节预算管理体制9一、近年来我国预算制度改革内容编制部门预算从按支出性质----按部门单位编制预算（2000）建立了国库集中支付制度(2001）由过去的分散支出—到国库集中支付建立了政府采购制度2002年《政府采购法》，2003年正式实施对预算外资金—“收支两条线管理”(2002)--全面取消预算外资金（2011）政府收支分类改革（2007）2007年全面实施政府收支分类改革。“十二五”期间的预算管理体制的改革（2011-2015）

10二、我国预算制度存在的问题预算法及其修订问题政府预算的计划性需要强化预算编制时间短国务院于每年１１月１０日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。中央各部门负责本部门所属各单位预算草案的审核，并汇总编制本部门的预算草案，于每年１２月１０日前报财政部审核。省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案，应当于下一年１月１０日前报财政部。人大召开前的三个月无预算约束（预算先期执行）预算粗糙，修改追加预算随意11政府预算的法规性需要加强作为年度立法，预算就是“铁预算”，具有法律效力，不得随意超支。但在国内，追加预算、挤占挪用预算的现象比比皆是，却又没有相应的惩罚措施对预算的执行缺乏有效的监督机制对预算的监督包括内部监督与外部监督，内部监督是指政府的自我监督，外部监督则来自审计部门、人大以及作为纳税人的公众。在预算的执行机构与监督机构，即政府与审计部门之间应有一种权力制衡，在很多国家，审计署直接对立法机构负责。而在我国，审计署不是对人大负责，而是隶属于国务院，缺乏独立性，使得这项外部监督实际上成了政府的内部监督，这是预算监督机制的先天性不足。12政府预算公开性不足财政公开是构建公共财政的基本要求,“推进财政公开，打造阳光财政”预算过于粗糙，模糊，难懂政府预算覆盖不完整（完整性原则）预算外和制度外资金游离于政府预算之外13主要内容第一节政府预算概述第二节我国预算管理制度的改革和建设第三节预算管理体制14一、预算管理体制预算管理体制：处理中央和地方以及地方政府之间预算收支划分和预算资金管理权限的制度。是国家财政管理的一项基本制度。涉及集权和分权的问题。内容包括：确定预算管理主体和级次（一级政府构成一级预算）预算收支的划分原则和方法预算管理权限和责任的划分预算调节制度和方法15二、预算管理体制的类型集权型预算管理体制财权主要集中于中央一级政府，地方政府没有独立的经济利益，缺乏财政自主权，依附于中央，成为中央的代理机构。如高度集权的“统收统支”制集权制的优缺点分权型预算管理体制地方政府有较大的征税权和支出权，极端的情况下，中央政府具有较小的财政权力，地方政府将部分财政收入资助中央政府。中央政府政治独立性差，难以行使政府职能。如分级分税预算体制[现代财政联邦主义（fiscalfederalism)]分权制的优缺点集权与分权相结合单一制国家相对集权；联邦制国家财权相对分散。16财政集权的优缺点优点有效提供全国性或准全国性公共产品，避免地区间外部性大规模提供公共产品带来规模经济效益有利于调节区域间个人间收入再分配问题在宏观调控方面，中央具有综合优势避免流动人口漏税缺点地方缺乏独立的经济利益，缺乏财政自主权，成为中央的代理机构，不利调动地方积极性中央政府不可能对地方有清晰了解，效率不高17财政分权的优点和缺点优点可根据本地需要提供适合的公共产品在存在“用脚投票”机制的条件下，可促使政府之间展开竞争，提高效率适当的分权可促使地方政府关注当地的产业和改善当地的福利缺点无法避免外部性问题不能做到规模经济区域间的恶性竞争18四、我国财政体制的类型19实行时间财政体制简述统收统支阶段1950高度集中、统收统支1951-1957划分收支，分级管理1958以收定支，五年不变1959-1970收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变1971-1973定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干1976-1979定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”分灶吃饭阶段1980－1985划分收支，分级包干1985－1988划分税种、核定收支、分级包干1988－1993财政包干分税制1994年至今按照统一规范的基本原则，划分中央地方收支范围，建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度五、分税制财政体制分税制在划分事权的基础上，按照税种划分中央地方财政收入的一种预算管理体制。特征分税：按照税种划分中央地方的收入。分权：合理划分中央政府和地方政府的事权和支出范围中央、地方财政分立、相对独立、自求平衡预算调节制度：建立规范的转移支付制度20政府之间的转移支付制度转移支付：指上一级政府对下一级政府的无偿补助或拨款。是协调中央与地方各级政府以及地方各级政府之间关系的一种工具。作用纵向财政平衡横向财政平衡弥补由于公共物品的外部性造成的供给不足支持落后地区的经济发展转移支付的两种类型无条件转移支付有条件转移支付（专项拨款）转移支付与减税的比较：粘蝇纸效应（flypapereffect)21我国1994年进行了分税制财政体制的改革改革的基本内容：分权：合理划分中央和地方两级政府的事权及相应的支出范围。分税：根据财权服从事权的原则，划分各级政府的收入范围。分设机构：为保证税收征管工作的顺利进行，同时分设了中央和地方两套税务机构22中央固定收入关税，海关代征消费税和增值税，消费税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。中央与地方共享收入增值税中央分享75％，地方分享25％；纳入共享范围的企业所得税和个人所得中央分享60%，地方分享40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。地方固定收入营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，城镇土地使用税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，烟叶税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央财政支出国防、武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政支出地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经