PDF解除密码-中诚信-【地方政府专项债2022年回顾与2023年展望】稳增长加码专项债持续扩容积极财政加力提效需用好用足-16正式版

专题研究地方政府债与城投行业监测周报2022年第9期隐性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险”2022年年度报告地方政府债与城投行业研究稳增长加码专项债持续扩容积极财政加力提效需用好用足——地方政府专项债2022年回顾与2023年展望【货币政策及利率债2022年回顾与2023年展望】货币政策以稳为主、精准有力，收益率中枢或升至2.85%-2.9%，2023-01-10【城投行业2022年回顾及2023年展望之市场运行篇】严控隐债下城投融资压力不减，关注债务重组加速的衍生风险，2023-01-09【2022年11月财政数据点评】政府性基金收入降幅继续走阔，税收边际改善但财政收支压力持续，2022-12-23【地方政府专项债2022年前三季度回顾与展望】稳增长政策不断发力下，如何用好用足专项债？2022-10-18【地方政府专项债2022年上半年回顾与展望】节奏前置发行规模创新高，关注“债务-资产”转化效率，2022-07-21如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿gzhao@

报告要点2023年展望：稳增长压力下专项债将继续扩容，需用好用足提升效能发行规模预测：全年或发行专项债5.4万亿，新增限额或在3.8万亿左右新增专项债：限额或小幅上升至3.8万亿左右，节奏将继续前置再融资专项债：发行规模或超万亿，较2022年进一步增加，关注地方债到期借新还旧压力撬动效应预测：理论上可撬动基建投资近6万亿，撬动能力或有所提升若专项债用作资本金比例小幅上升至10%，理论上或可拉动基建投资近6万亿，但实际撬动效应仍受领域投向、配套融资情况、项目建设进度等多因素限制，真实效果往往小于理论估算水平积极财政加力提效下，如何用好用足专项债？当前政府“债务-资产”效率仍较低，需进一步提升项目储备质量及数量，为近4万亿专项债发行使用提供有力支撑部门项目规划审批效率不高导致进度滞后，需加强部门间协同配合，优化审批流程，提升项目申报使用全流程效率稳增长压力下专项债仍将保持较快的发行节奏，必要时可增加债券发行使用的时效弹性，提升资金使用效率，避免后续用途调整常态化专项债项目收益偏低且面临下滑风险，财政承压下需进一步完善偿债保障机制，避免兑付风险专项债撬动能力仍待提升，需进一步加大金融支持力度，完善专项债投融资对接机制，推动项目尽快形成实物工作量2022年发行特点：总量扩容机制创新，持续支撑基建稳增长专项债发行节奏前置规模创新高，市场化程度进一步提升供给节奏大幅前置，发行规模创历史新高发行期限进一步延长，10年及以上期限占比超七成发行成本波动下降，探索利率“变轨”进一步提升市场化水平粤琼发行离岸人民币地方债，国际化进程再进一步专项债发行结构：聚焦基建加大撬动，借新还旧比例上升新增专项债占比超五成，再融资专项债多用于偿还到期债券，借新还旧比例进一步上升新增专项债发行区域分化，债券到期压力下贵州、湖南借新还旧比例相对较高，仅京沪发行用于偿还存量债务的再融资专项债投向进一步拓宽并持续聚焦基建领域，“两新一重”占比近四成，新基建及新型城镇化建设逐步发力专项债用作资本金比例有所上升但仍较低，财政承压下云贵等西部省份比例较高，交通基础设施领域占比超八成地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足2022年，疫情反复、俄乌冲突等内外超预期冲击下，国内宏观经济面临的需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力有所加大，地方债尤其是专项债作为积极财政的重要发力点，新增限额继续保持高位并加大对结存限额的盘活力度，发行节奏明显前置且规模创历史新高，同时，定价空间有所放开，国际化进程再度迈步，专项债募投领域也进一步拓宽。2023年，三重压力有所延续，在中央经济工作会议强调突出做好“三稳”工作、财政政策“加力提效”的要求下，应继续用好用足专项债，切实发挥稳增长、促投资作用，推动经济运行整体好转。一、专项债发行概况：节奏前置规模创新高，市场化程度进一步提升2022年，国内经济下行压力进一步加大，地方债尤其是专项债作为宏观调控的重要抓手，发行规模创历史新高且发行节奏明显前置；整体发行期限进一步延长，10年及以上期限合计占比超七成。同时，伴随债券市场收益率中枢持续下移，地方债发行利率波动下降，且市场化程度进一步提高，并逐步探索发行定价基准向“财政部-中国地方政府债券收益率曲线”的转换。此外，海南、广东、深圳再度发行离岸人民币地方债，地方债“走出去”步伐加快。（一）供给节奏大幅前置，发行规模创历史新高2022年《政府工作报告》强调提升积极的财政政策效能，用好政府投资资金、带动扩大有效投资。稳增长压力下，全年地方政府新增债务限额4.37万亿元，其中新增专项债额度3.65万亿元、与2021年持平，充足的资金供应为“六稳六保”、基建投资提供了重要支撑。同时，在“政策发力适当靠前”要求下，地方债发行进度较往年进一步加快，3.45万亿元用于项目建设的专项债于6月底前基本发行完毕、8月底前基本使用完毕。而后，为接续助力四季度基建投资，政策部署依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，并于11月基本完成发行，有力支撑年末及跨年度经济增长1。全年地方债合计发行7.36万亿元，同比下1.70%；从债券类型看，在新增限额保持高位、结存限额积极盘活的背景下，专项债合计发行5.12万亿元，同比增长4.08%；一般债合计发行2.24万亿元，同比下降12.78%。1袁海霞,汪苑晖.扩容创新稳增长,发展注重高质量——2022年中国地方政府债券发展分析[N].中国财经报.1地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足图1：2020-2022年专项债月度发行走势图2：2019-2022年专项债季度发行走势16000（亿元）60000（亿元）14000500001200040000100008000300006000200004000200010000001月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月2019年2020年2021年2022年2020年2021年2022年Q1Q2Q3Q4数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库图3：2019-2022年一般债与专项债月度发行规模比较250002000015000100005000020191

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（亿元）年月6543

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5.04.03.02.01.00.0年 2022月1211一般债专项债 一般债/专项债（右轴）数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库（二）发行期限进一步延长，10年及以上期限占比超七成2022年，由于期限相对较长的新增专项债发行较多，地方债加权平均发行期限由11.95年延长至13.23年，发行长期化趋势延续。其中，一般债加权平均发行期限7.93年、同比微0.22年，专项债加权平均发行期限15.54年、同比延长0.89年。从专项债期限结构占比看，以20年期为主、占比回升超5个百分点至22.10%，次之为15年期、占比回升约2个百分点至20.64%，10年及以上期限专项债整体占比较上年进一步上升约1个百分点至75.97%。2地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足图4：2021年、2022年各期限专项债发行规模占比2年2021年1年2022年1年0.49%3年0.113年0.89%0.31%2.03%4.07%30年5年30年5年13.32%9.01%16.94%9.07%20年7年7年13.12%10.47%16.79%20年10年22.10%15年10年16.30%18.53%25.83%15年20.64%数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库（三）发行成本波动下降，探索利率“变轨”进一步提升市场化水平受利率中枢波动下行、发行市场化程度提升等影响，2022年地方债发行利率波动下降。地方债加权平均发行利率3.02%、同比下降34BP，一般债发行利率2.85%、同比下降41BP，专项债发行利率3.09%、同比下降32BP；地方债利差为14.79BP、同比大幅收窄9.41BP，一般债为15.22BP、同比收窄9.19BP，专项债为14.60BP、同比收窄9.49BP。此外，各省地方债市场化发行程度进一步提升。一方面，31省陆续突破25BP的地方债上浮利差隐形限制，地方债发行利差2小于25BP的省份数量同比大幅增加15个。具体来看，各省地方债发行利差处于9.84BP~24.51BP之间，并且各地区利差差异较为明显，进一步反映了区域经济财政实力和债务风险水平。另一方面，地方债发行定价参考基准开始向地方债收益率曲线调整，投标区间下限有所下降。11月，广东地方债发行定价参考基准首次从“财政部-中国国债收益率曲线”调整至“财政部-中国地方政府债券收益率曲线”，新定价基准实施后地方债投标标位区间下限将整体下降，市场化定价空间进一步加大，将更合理地反映地区信用差异。发行利差指与招投标前5日同期限国债收益率均值的加权平均利差。3地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足图5：2021年来地方债发行利率走势3.8 （%）3.02.82.6年年年年年年年年年年年年年年年年年年年年年年年年月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月地方债整体 一般债 专项债数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库

图6：2021年、2022年各期限专项债发行利率比较4.00（%）（BP）-303.50-313.00-32-332.50-342.00-351.50-361.00-370.50-380.00-393年5年7年10年15年20年30年2021年2022年变化幅度（右轴）数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库图7：2022年各区域地方债发行利率与招投标前5日同期限国债收益率均值的利差3.3（%）（BP）303.2253.1203.0152.9102.82.7古江5疆蒙宁藏海龙肃夏林南州西南西徽川西东西庆津南建南京北东北江苏海新内辽西青黑甘宁吉云贵广海江安四山山陕重天河福湖北河广湖浙江上2.60与招投标前5日同期限国债收益率均值的加权平均利差 加权平均发行利率数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库（四）粤琼发行离岸人民币地方债，国际化进程再进一步2021年10月深圳、广东首次发行离岸人民币地方债后，2022年11月海南、广东、深圳三地再度发行了离岸人民币地方债，地方债“走出去”再度发力。具体来看，海南省在港交所发行3只离岸人民币地方债，规模共计50亿元，主要投向海洋环境保护、绿色经济发展和重点领域民生保障项目，是我国地方政府首次在离岸市场发行蓝色债券和可持续发展债券；深圳市在港交所发行3只专项债、总规模50亿元，投向城市轨道交通项、水污染治理、产业园区建设项目；广东省在澳门金交所发行1只专项债，规模为20亿元，全部用于广州市南沙区重大项目建设。截至2022年末，我国地方政府已在离岸市场发行上市11只地方债，规模合计192亿元，具体详见附表。4地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足二、专项债发行结构：聚焦基建加大撬动，借新还旧比例上升2022年，稳增长压力下专项债发行仍以新增为主，新增专项债占比超五成、且规模创历史新高，再融资专项债发行规模有所下降，但借新还旧比例有所上升。从投向看，专项债仍然重点支持“两新一重”领域，“两新”领域进一步发力，其余领域如市政及产业园建设、民生服务领域占比有所增加，持续发挥补短板、惠民生重要作用。此外，在扩大有效投资、加强金融支持等政策要求下，专项债用作项目资本金的规模占比小幅抬升，对社会资本及基建投资的撬动有所加大。（一）新增专项债占比超五成，借新还旧比例进一步上升2022年新增专项债共发行4.03万亿元，同比增长12.46%，完成当年新增限额及结存限额（41529亿元）3的96.95%，占全部地方债发行规模的54.74%。再融资专项债共发行1.09万亿元，同比下降18.33%，多用于偿还到期地方债本金，仅1861.14亿元用于偿还存量债务，占比较2021年回落17个百分点至17.02%。值得注意的是，专项债借新还旧比例由上年的77.51%明显提升至80.35%，或与地方财政持续承压、财政偿还受限有关，同时也反映出部分新增专项债项目收益不及预期、无法依赖项目自身收益偿还。此外，全年新发债中共有200只新增专项债内含“提前偿还”、“赎回”条款，规模合计5310.20亿元，占新增专项债比重13.19%，含权地方债的进一步应用在一定程度上提升了政府偿债灵活性，避免后续集中到期偿还压力。图8：2020年来专项债月度发行结构16000（亿元）14000120001000080006000400020000年年月月新增专项债再融资专项债数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库

图9：2019-2022年新增专项债完成限额比例100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%1月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月10月11月12月2019年2020年2021年2022年数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库根据21世纪经济报道，2022年动用的专项债结存限额规模为5029亿元，此处的41529亿元为2022年当年新增限额36500亿元与5029亿元结存额度之和。5地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足图10：2022年再融资专项债细分结构图11：2018年来专项债借新还旧比例（万亿元）180.35%80%0.877.51%78%用于偿还存量政府0.676%债务74.89%17.02%0.474%用于偿还0.272%到期政府070%债券2018年2019年2020年2021年2022年82.98%再融资专项债发行规模（偿还到期债券本金口径）专项债到期规模专项债借新还旧比例（右轴）数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库（二）新增专项债发行区域分化，仅京沪发行偿还存量债务的再融资专项债2022年，31省均发行专项债，广东、山东、浙江专项债发行规模居全国前三。具体来看，广东、山东新增专项债发行较多，规模均超过3000亿元，其中广东发行规模达4307亿元、高居首位，而宁夏、西藏不足20亿元，新增专项债发行规模的区域分化较大。北京再融资专项债发行规模较大、达1854.08亿元，远超其他省份，其中近八成用于偿还存量政府债务，或与其开展全域隐性债务清零工作有关；此外，同样开展“全域无隐性债务”试点的上海也发行了用于偿还存量债务的再融资专项债、规模达385亿元；山东、江苏债券到期规模较大，债务滚动压力下再融资专项债发行规模较多、超过700亿元，贵州、湖南借新还旧比例较高、超过99%。图12：2022年专项债发行区域分布图13：2022年再融资专项债发行结构6000（亿元）2000（亿元）100%5000150080%4000100060%300040%200050020%1000京南南藏0北河云西00%用于偿还到期政府债券用于偿还存量债务新增专项债再融资专项债 2022年专项债到期规模专项债借新还旧比例(右轴）数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库6地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足（三）投向进一步拓宽并持续聚焦基建领域，“两新一重”占比近四成2022年《政府工作报告》提出“支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目”，并新纳入消费、新基建、新能源三大领域，更加精准匹配有效投资需求。根据中诚信国际对专项债募投项目的不完全统计4，全年专项债持续聚焦稳增长、补短板、惠民生板块，投向近三万个项目，其中过半数为新开工项目，有力支撑了地方重大项目开工建设。具体看，投向整体以“两新一重”为主、占比近四成，与上年基本持平；其中，交通、水利、能源等“重大工程”仍维持主要地位（18%），其中超六成为交通基础设施建设；“新基建”积极发力但占比仍较低（7%），在“两新一重”中占比不足两成，但在一系列政策引导下较去年抬升约5个百分点，信息网络建设领域占比较2021年增加3个百分点；同时，伴随《“十四五”新型城镇化实施方案》等落地，“新型城镇化建设”持续扩容（13%），超八成投向棚改领域但占比下降4个百分点，在“推进以县城为重要载体的城镇化建设”等政策支持下城乡建设领域占比有所抬升。此外，针对社会领域基本公共服务质量不高、发展不均衡等问题，持续支持卫生、养老、物流等民生项目补齐短板，民生服务领域占比同比增加2个百分点；另有辽宁、甘肃、大连、河南4地发行630亿元专项债用于补充中小银行资本金，更全面地发挥稳企业、调结构的作用。图14：2020年来新增专项债发行品种占比变化2020年2021年2022年支持中小银文旅其他文旅其他旧改其他行发展5%8%文旅3%5%1%3%支持中小银3%信息网3%生态环保行发展络建设市政和产业园区3%8%市政和产业园区5%基础设施生态环保市政和产业园区基础设施农林水利生态环保4%基础设施24%30%3%6%农林水利30%农林水6%利民生服务6%交通基础设施棚改15%民生服务18%11%交通基础设施交通基础设施15%棚改23%棚改民生服务18%12%15%17%数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目数据库由于存在专项债募投项目报告披露质量不佳、披露内容差异化明显等客观原因，此部分为不完全统计。7地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足（四）专项债用作资本金比例有所上升，仍集中于交通基础设施领域在政策持续强调发挥专项债“四两拨千斤”作用、加强金融机构配套融资支持、带动扩大有效投资的要求下，2022年专项债用作项目资本金比例有所提升，且应用领域进一步扩大，新增新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项，对基建投资的撬动能力有所加大。根据中诚信国际不完全统计，各地安排近2500亿元专项债资金用作重大项目资本金，约占全部专项债的7%、较去年全年上升超1个百分点，投向超500个项目。从应用领域看，仍集中于交通基础设施（83%）、农林水利（7%）等领域，其中农林水利领域占比较去年抬升约1个百分点。从区域看，有25省发行了新增专项债用作项目资本金，广东、山东、江苏规模较大，但各省专项债作资本金比例的均值仍不足10%，云南、广西、贵州等西部省份比例较高，一定程度上表明地方财政压力较大、基建项目资金更加依赖专项债及其他配套融资。图15：2022年专项债作资本金的项目领域分布图16：2022年专项债作资本金的项目区域分布生态环保城乡建设600（亿元）20%市政和产业园区2%1%其他500基础设施1%15%6%400农林水利7%30010%2005%100交通基础设施古东西建江西庆蒙西林南肃83%0山广福浙江重内陕吉海甘0%专项债用作资本金规模专项债用作资本金规模占新增专项债发行规模比重数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目数据库 数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目数据库三、后续展望：稳增长压力下专项债将继续扩容，需用好用足提升效能中央经济工作会议强调“积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”，稳增长压力下，2023年地方债新增限额将保持一定强度，新增限额或在3.8万亿左右，同时发行节奏或继续前置，理论上或可撬动近6万亿基建投资，但实际撬动水平仍受领域投向、配套资金到位情况、项目建设进度等限制；伴随地方债到期高峰来临，再融资专项债发行规模或继续超万亿，需关注到期借新还旧压力。在总量稳步扩容的同时，需进一8地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足步用好用足专项债，着力提升项目储备质量及数量，提高项目申报全流程效率及配套设施建设，必要时也可合理优化债券使用的时效弹性；此外，项目收益整体偏低且地方财政持续承压的背景下，需进一步完善偿债保障机制，避免债券兑付风险。（一）发行规模预测：全年或发行专项债5.4万亿，新增限额或在3.8万亿左右（1）新增专项债：限额或小幅上升至3.8万亿左右5，发行节奏将继续前置在国内外经济形势愈加复杂多变的情况下，地方政府债务规模的确定应统筹考虑经济增长需求及财政承压下的债务可持续性。积极财政“加力”的要求下，2023年赤字率或升至3.0%~3.2%，结合经济修复下名义GDP增速预测7.5%、近两年地方财政赤字占比均值22.17%考虑，一般债务新增限额或在0.87~0.93万亿，略高于2022年，有利于缓解地方“三保”压力。从专项债看，一方面，2023年稳增长压力仍然较大，同时地方财政收支压力进一步加大，财政紧平衡下基建领域仍面临较大的资金缺口，作为地方基建的重要资金来源，用于项目建设的新增专项债额度难有大幅下降；另一方面，财政承压下政府债务风险被动攀升将对专项债大幅扩张形成一定约束，同时结合近年来专项债发行使用情况看，目前地方项目的储备难以短时间内“消化”过大规模的新增专项债额度，地方资金安排使用承压下专项债大幅扩容空间有限。结合财政部对于积极考虑“进一步提高一般债券额度，适当降低专项债券比例”建议的相关表述，在保障存量建设资金需求的前提下，为防范专项债闲置、挪用等风险，专项债在地方债务新增限额的占比或小幅减少，按一般债务新增限额安排0.9万亿左右、专项债占比回落至近三年均值81%推算，专项债新增限额可安排3.8万亿左右，有利于在防范债务风险快速累积的前提下保障稳增长需求，并与之前年度实现平稳衔接，保持政策的连续性、稳定性和可持续性。此外，若考虑待发行的2570亿元6中小银行专项债后，全年新增专项债发行或超4万亿。从发行节奏看，一季度稳增长压力仍较大，新增专项债发行节奏大概率前置，但考虑到2022年3.45万亿专项债集中于上半年发行的背景下，各地调整资金用途情况更为频繁，叠加5000多亿结存专项债限额于11月完成发行，各地项目衔接仍需一定时间，明年近4万亿专项债发行使用的时间窗口或有所后移，或推迟于三季度末前完成目标。此外，若明年下半年经济修复压力进一步加大，也可考虑继续盘活使用结存限额7，同样于四季度启动发行，支撑年具体测算详见中诚信国际2022年12月21日发布的报告《建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模，助力突破经济“强政策、弱修复”困局——2023年地方政府新增债务限额预测及使用建议》。2022年8月，银保监会表示“预计到8月底，将完成全部3200亿元额度的分配工作”，而2022年全年中小银行专项债仅发630亿元，剩余2570亿元或在2023年发行。根据财政部，2022年末地方政府专项债务结存限额约1万亿元。9地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足内及跨年度基建投资。（2）再融资专项债：发行规模或超万亿，较2022年进一步增加，关注地方债到期借新还旧压力2023年将有3.65万亿元地方债到期，其中一般债1.87万亿元，专项债1.78万亿元；参考2022年偿还到期政府债券的借新还旧比例（一般债93.88%、专项债80.35%），预计2023年偿还到期债券本金的再融资地方债或发行3.2万亿元左右，其中再融资一般债1.8万亿元、再融资专项债1.4万亿元，将较2022年小幅增加。从专项债到期情况看，多集中于二、三季度到期，其中三季度各月到期量均超万亿、合计占全年到期量的56%，需关注三季度的再融资压力；区域分布上，江苏、安徽、山东、广东均超千亿，需关注相关省份债务滚动压力。此外，在各地财政负担加重、债务化解承压下，不排除有继续发行再融资债偿还存量债务的可能，若偿还存量债务的再融资债重启发行，再融资专项债发行量或将进一步增加。表1：2023年地方债发行规模预测（单位：万亿元）类别地方债发行规模一般债发行规模专项债发行规模再融资债券新增债券4.92~4.980.86~0.924.069总计8.12~8.182.66~2.725.46数据来源：中诚信国际整理测算（二）撬动效应预测：理论上可撬动基建投资近6万亿，撬动能力或有所提升2023年，专项债将结合二十大报告及“十四五”规划，继续重点支持既促消费、惠民生又调结构、增后劲的“两新一重”领域，保障交通、水利、能源等重点项目融资需求的同时，加速推进新基建、新型城镇化项目建设，进一步扩大有效投资；同时，为加快补齐民生医疗领域短板，专项债仍将投向公共卫生服务、应急医疗建设等惠民生项目；此外，专项债也将在消费领域加快合格项目的筛选及申报，逐步推动需求修复。在一系列政策强调加大金融机构配套融资支持力度的背景下，2023年专项债用作项目资本金比例或进一步上升，对社会资本及基建投资的撬动能力或较2022年有所提升，除去投向棚改领域和支持中小银行发展的专项债，预计2023年约有3.4万亿元新增专项债投向基建，若专项债用作资本金比例小幅上升10%，理论上或可拉动基建投资近6万亿元。但实际撬动效应仍然受领域投向、配套融资因各地需偿还政府存量债务的规模较难获取，此表仅估算用于偿还到期地方债的再融资债发行规模。包含2570亿元中小银行专项债结转额度。10地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足情况、项目建设进度等多因素限制，真实效果往往小于理论估算水平，同时需警惕疫情快速流行对基建可能造成的拖累。2：2023年专项债对基建投资的撬动效应估算专项债作资本金比例进一步上升至10%专项债作为项目资本金专项债作为项目配套融资全年合计投入基建领域的专项债规模0.34万亿元3.06万亿元3.4万亿元项目资本金或配套融资情况项目资本金比例均值48%项目配套融资比例均值58%/撬动杠杆2.08倍1.72倍/基建投资撬动规模0.71万亿元5.16万亿元5.87万亿元数据来源：中诚信国际整理测算（三）积极财政加力提效下，如何用好用足专项债？2022年新增专项债发行超4万亿、创历史最高水平，地方政府债务余额也超过35万亿元，同时受疫情冲击、大规模留抵退税叠加土地市场低迷影响，地方财力下滑，债务率被动攀升至临界值以上。此外，专项债在持续扩容中仍面临一定问题，“债务-资产”转化效率待进一步提升，例如项目资金闲置或未按用途使用、项目收益偏低且面临下滑风险、偿债保障机制尚待建立健全、专项债撬动能力仍待提升等10。2023年稳增长压力不减，新增债务限额将保持高位，根据各地披露的发行计划，一季度或有超万亿专项债待发行，后续扩容中应如何用足用好专项债，在防范债务风险的同时切实发挥稳增长、促投资作用，提升“债务-资产”转化效率？对此，我们提出以下建议：第一，当前政府“债务-资产”效率仍较低，需进一步提升项目储备质量及数量，为近4万亿专项债发行使用提供有力支撑。2022年，中央及多省审计报告再度披露了专项债资金闲置、挪用、投向不合理等问题11，同时专项债资金用途调整频率进一步加快、调整时间也大幅提前，这反映出当前有效项目储备仍然不足，制约了政府“债务-资产”的有效转化。对此，各地应进一步提升项目储备质量及数量，为近4万亿专项债发行使用提供有力支撑。数量上，加快合格项目储备，尽可能按专项债额度分配的2-3倍进行储备，并加强重大项目储备和滚动袁海霞,汪苑晖.扩容创新稳增长,发展注重高质量——2022年中国地方政府债券发展分析[N].中国财经报.具体情况见中诚信国际2022年9月8日发布的报告《逾10省审计披露专项债问题，城投债发行及净融资规模回升——地方政府债券与城投行业监测周报2022年第32期》。11地方政府专项债2022年回顾与2023年展望稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足接续，形成储备一批、开工一批、在建一批、竣工一批的良性循环；质量上，围绕二十大及“十四五”规划优先储备相关重大项目，并将项目开工建设可行性（包括开工环境、配套设施完善程度、开工时间、季节因素、建设难度等）、各类资金到位时间等纳入储备标准。其中，可积极发挥政府统筹协调作用，安排配套设施责任部门对专项债项目开辟绿色通道，优先推进专项债项目配套建设工作；针对区县政府较难把握储备标准的情况，加强基层人员培训，并完善省级部门与市县政府的联动机制。第二，部门项目规划审批效率不高导致进度滞后，需加强部门间协同配合，优化审批流程，提升项目申报使用全流程效率。各地披露的专项债资金用途调整公告12显示，部分项目涉及较多部门、规划方案审批手续较为繁琐且耗时久，导致项目实施进度滞后，后续各地应加强协同配合，提升项目申报使用全流程效率。一方面，优化报批机制，根据项目落地可行性、申报手续等制定报批顺序，手续复杂且耗时久、开工建设不确定性大、受季节影响显著的项目尽量提前发行，也为后续确需调整用途留下充足时间；另一方面，加强使用监管，严格做好项目进度监测，通过大数据分析等手段有效识别建设中的实际需求变化，提前做好各类应急预案，对需求变化过大、建设中风险过高的项目及时报批调整。第三，稳增长压力下专项债仍将保持较快的发行节奏，必要时可增加债券发行使用的时效弹性，提升资金使用效率，避免后续用途调整常态化。2022年上半年3.45万亿用于项目建设的专项债密集发行，地方资金安排使用压力大幅增加，部分省份在发债后较短时间内即进行了资金用途调整，存在为完成债券发行任务而盲目申报项目的现象。2023年新增专项债限额预计仍将保持高位，各地资金安排使用或继续承压，在合理做好有效项目储备工作、保证稳增长政策效果的前提下，可在必要时优化专项债发行使用时效，根据区域、领域等制定差异化要求，避免各地为完成任务盲目“上马”、依赖后续用途调整，制约政策效果的及时显现。对于部分基础设施相对落后、金融资源相对匮乏的地区，或部分审批环节复杂、耗时相对较久的领域，可适当增加新增专项债使用的时效弹性。第四，专项债撬动能力仍待提升，需进一步加大金融机构配套融资支持力度，完善专项债投融资对接机制，推动项目尽快形成实物工作量。目前专项债作资本金比例仍低于10%，且超八成投向交通基建领域，对其他领域的撬动作用仍显不足。