行政管理学-第七章-政府绩效评估与管理(修正版)

第七章政府绩效管理1本章要点一、政府绩效与政府绩效管理的内涵二、政府绩效的主要内容三、政府绩效管理的特征四、政府绩效考核指标体系五、个体绩效考核技术六、系统绩效考核技术七、中国政府绩效管理实践2第一节政府绩效管理概述3一、公共部门绩效管理的主要内容（一）政府部门绩效的概念政府绩效：指政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程取得的成绩和效益。具体来说，政府部门的绩效概念包含三方面内容：1、公共行政的成本指的是行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。2、公共行政的产出与效益产出指公共行政活动所形成的结果，它可能是有形的，也可以是无形的。4效益是指政府部门的产出对社会所产生的影响。3、公共行政成本与收益的比较公共部门的绩效就是将公共行政的收益与成本相比而得到的结果。

（二）政府绩效管理的功能政府绩效管理：是一个包含绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节的系统过程，强调通过持续开放的沟通形成组织目标，并推动团队和个人达成目标。1、绩效计划与实施2、绩效考核3、绩效反馈与改进5政府绩效教育科技绩效生态环境绩效生活质量绩效社会稳定绩效行政管理绩效经济发展绩效政府绩效的结构要素6二、政府绩效管理的特征1、政府绩效管理的目的在于通过奖惩机制强调政府的责任意识和危机意识，根据评估结果进行奖惩，不断提高政府在经济、效率、效果和公平方面的绩效。2、政府绩效管理强调外部评价，对公民负责，这是由其目标的公共性决定的。

3、政府绩效管理具有合理、精细的指标设计，能较好的满足不同民众的多方面要求。

4、政府绩效评估过程中要吸引广泛的公民参与。75、与企业绩效评估的一般原则是“目标导向”、“结果为本”不同，政府绩效管理必须加强事前、事中监督，在注重结果的同时更注重管理过程的有效性。6、政府绩效管理要兼顾组织和个人绩效的双重要求。8第二节政府部门绩效计划与实施9一、绩效计划1、确定政府部门的战略目标（明确公众的需求与愿望，制定计划前充分考虑民意。）2、将战略目标分解为具体的任务或目标，落实到各个岗位上(职位分析，工作分析，人员资格条件分析)3、绩效计划中的沟通和参与。（绩效计划是一个确定组织对员工的绩效期望并得到员工认可的过程，因此它是一个双向沟通的过程。）10二、绩效实施与过程管理

（处于绩效计划与考核之间）1、持续的绩效沟通2、绩效信息的收集和分析11

第三节政府部门绩效考核12一、政府绩效考核主体与考核对象（一）绩效考核的多元主体绩效评估主体指的是对评估对象做出评估的人，解决了“由谁评估”的问题。通常有六类绩效评估主体，即上级评估、自我评估、同事（同级）评估、下属（下级）评估、顾客（公众）评估和专家评估等。13对于任何一类评估主体而言，由于评估主体自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势,同时,不同评估主体的业务素质、心理素质和评估态度的不同，具有自身难以克服的评估局限性，并直接影响着评估结果的可靠性和有效性。14下级评估同级评估上级评估自我评估公众评估专家评估

各类绩效评估主体15（二）绩效考核的对象对不同等级的公务员，要按照其管理权限实行分级分类考核。把同一级公务员放在一起考核既能增加可比性，又能强调主管领导在考核中的责任。实行分类考核的必要性在于政府机关的公职人员和公务人员都是分类管理的。不同类别的公务员，其职位内容、要求、特点均不同，如在同一级政府中从事秘书工作和财务工作的公务员就难以套用同一标准。

16二、绩效考核指标体系绩效指标的设置上，应遵循“SMART”的基本原则。“S”---“Specific”，要求绩效指标应是“具体的”、“明确的”、“切中目标的”；“M”---“Measurable”，要求绩效指标最终是“可衡量的”、“可评价的”，能够形成数量指标或行为强度指标，验证这些绩效指标的数据或者信息是可以获得的；“A”---“Achievable”，要求绩效指标在付出努力的情况下是“能够实现的”，避免设立过高或过低的目标；“R”---“Realistic”，要求绩效指标是“现实的”，可以证明和观察；“T”---“Time

bound”，要求绩效指标具有“时效性”，注重完成绩效指标的特定期限。17一、政府绩效评估的基本指标（一）经济性（economy）（二）效率性（efficiency）（三）效果性（effectiveness）（四）公平性（equity）18（一）经济性评估经济性指在保证适当质量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力资源并提供合格的服务。从获取资源的角度来说的，经济性评估强调的是节省程度，追求的是成本最小化。经济性评估目的是促进政府或政府部门树立成本意识、降低成本、节约开支。191、成本与投入的比率：主要目的是在获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平。2、行政开支与业务开支的比率：直接用于服务对象的开支为业务开支；服务机构本身的运营开支为行政开支。行政开支与业务开支的比率越大表明政府成本越高。3、人均行政费用支出评估。4、资源浪费评估：政府工作失误造成的经济损失。20我国行政管理支出从1986年的220.4亿元增长到2006年7571.1亿元，20年增长了34.4倍。同期，GDP、财政收入、财政支出分别增长了20.4倍、18.3倍、18.3倍。每个公民平均负担的行政管理费用增长了28倍；同期，人均GDP、财政收入、财政支出分别增长了16.5倍、14.9倍、15.0倍。由此得出结论：我国行政管理支出的增长速度快于GDP、财政收入、财政支出的增长速度；每个公民平均负担的行政管理费用增长速度快于人均GDP、财政收入和财政支出的增长速度。21（二）效率性评估效率性：以最小资源投入获得一定数量的产出，强调的是产出与投入之间的比例关系。效率计量方法：单位产品成本和服务成本或单位成本能提供的产品和服务数量。英国政府设计开发了一套复杂的效率测定技术方法：“技术效率”、“配置效率”，包括不同的分析技术如回归分析，数据网络分析，参照系与非参照系比较技术等等。

22（三）效果性评估效果性：公共服务项目的执行是否达到了预定的目标？实现程度如何？产生了哪些效果？强调的是实际效果与预期目标之间的关系。效果通常指产出对最终目标实现所作贡献的大小，目标实现程度如何？效果评估指标包括：质量指标、顾客满意度指标和目标实现度指标等。23（四）公平性评估关注的问题是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇？弱势群体是否得到了公平对待？就业是否公平？收入分配是否公平？晋升是否公平？24成本投入产出目标公平性效果性效率性经济性25三、个体绩效考核技术1、自我报告法即利用书面形式对自己的工作进行总结及考核的一种方法。比较适合管理人员或高层领导的自我考核，且测评的人数不宜太多。2、业绩评定表法根据所限定的因素来对员工进行考评，考核所选择的因素有两种较为典型，即与工作有关的因素和与个人特征有关的因素。考核者通过明确的最能描述出员工及其业绩的各种因素的比重来完成这项工作。263、因素考核法将一定的分数按权重分配给各项绩效考核指标，使每一项绩效考核指标都有一个考核尺度，然后根据被考核者的实际表现在各考核因素上评分，最后汇总得出的总分，就是被考核者的考核结果。4、工作标准法即制定工作标准或劳动定额，然后把员工的工作与工作标准相比较，找出差距，以考核员工绩效。在政府部门，能够完全量化的工作标准很少，因此这种方法很少单独使用。275、面谈考核法面谈考核是为了反映通过书面测验无法反映出的情况，能更进一步了解员工对工作岗位的适应情况及不足。6、个人绩效合约根据组织绩效目标自上而下层层分解，确定不同员工的主要绩效范围，然后设定相应的绩效目标并确定具体的考核目标。员工与其直接上级进行沟通后签订个人绩效合约，上级负责监督绩效合约的完成并对其进行考核。7、360度考核法由直接上级、下级、同事和服务对象对个体进行多层次、全方位、多维度的评价，可以综合不同评价者的意见，得出一个全面、公正的评价。28四、系统绩效考核技术（一）关键绩效指标法（KPI）（keyperformanceindicator）关键绩效指标是用于衡量工作人员工作绩效表现的量化指标，是绩效计划的重要组成部分。它的含义有三方面：首先，关键绩效指标是一个标准化的体系，它必须是可量化的；其次，关键绩效指标体现对组织战略目标有增值作用的绩效指标，基于关键绩效指标对绩效进行管理，就可以保证真正对组织有贡献的行为受到鼓励；最后，关键绩效指标是进行绩效沟通的基石，它是连接个体绩效与组织战略目标的一个桥梁。29关键业绩绩效指标法是运用关键业绩指标进行绩效考核，这一办法的关键是建立合理的关键业绩指标。30案例：浙江省县级地方政府绩效评价指标体系从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等六个层面遴选了66个指标建立了浙江省县级地方政府绩效的理论评价指标体系；31领域层指标层（评估指标）变量标识单位行政管理政府开支占财政支出的比重*公务员占总人口比重*本科以上学历占公务员比重政策的稳定性政务的公开性执法的公正性对假冒伪劣产品打击力度V1V2V3V4V5V6V7%%%等级等级等级等级32领域层指标层（评估指标）变量标识单位经济发展GDP增长率原材料消耗强度人均GDP单位能耗产出GDP全员劳动生产率V8

V9V10V11V12%%万元元/吨标准煤元/人·年33领域层指标层（评估指标）变量标识单位社会稳定城镇登记失业率*人口自然增长率*居民消费价格指数*生产事故死亡人数*社会保险覆盖率V13V14V15V16V17%%-人%34领域层指标层（评估指标）变量标识单位教育科技教育经费占GDP比重大专以上学历占总人口比重科技经费占GDP比重万人专利授权量科技进步贡献率V18V19V20V21V22%%%件%35领域层指标层（评估指标）变量标识单位生活质量城镇居民人均可支配收入农村居民人均纯收入人均居住面积人均道路面积万人公交车拥有量百人固定电话拥有量人均年生活用电量V23V24V25V26V27V28V29元元平方米平方米辆门度36领域层指标层（评估指标）变量标识单位生态环境环保资金投入占GDP比重工业废水处理率工业废气净化率工业固体废物处理率人均二氧化硫排放量人均绿地面积人均耕地面积森林覆盖率V30V31V32V33V34V35V36V37%%%%立方米公顷公顷%37（二）平衡计分卡法（BSC）（balancescorecard）平衡记分卡法由哈佛大学商学院教授罗伯特•卡普兰创立，它是具有绩效考核功能的管理系统。平衡计分卡是从财务（Financial）、客户（Customer）、内部运营（InternalBusinessProcesses）、学习与成长（LearningandGrowth）四个角度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系。381、财务层面：由营业收入成长与组合、成本下降生产力提高、资产利用投资策略等指标构成。2、顾客层面：由市场占有率、顾客延续率、顾客争取率、顾客满意度及顾客获利率等五大核心指标构成。3、企业内部流程层面：可以分解为创新、运营、售后服务等三大流程。4、学习与成长层面：包括企业通过增强员工潜力、信息处理能力、明确权责和目标来提升员工满意度、员工留职率及员工生产力。39平衡计分卡最初的焦点和运用是改善私营企业的管理，但是平衡计分卡在改善公共部门的管理上也能取得很好效果，发挥了集中重点，激发潜能和提高责任感的作用。BSC在20世纪90年代初提出，到了1993年美国政府就通过了《政府绩效与结果法案》（TheGovernmentPerformanceandResultAct）。今天，美国联邦政府的几乎所有部门、各兵种及大部分州政府都已建立和实施了绩效管理。40平衡记分卡为公共部门提供了其存在的基本原理，即服务于公民而非仅仅控制预算开支。对公共部门来说，财务层面提供的是一个约束而不是一个目标值，公共部门必须把开支控制在预算之内，但是不能以能否维持开支和预算平衡来衡量它们是否成功。公共部门平衡记分卡应把顾客方面的考核放在最上层，将满足顾客或利益相关者的要求作为主要目标，其他各方面的改善是实现这个目标的手段，而不是目标本身。41五、政府绩效评估结果的运用绩效评估结果的运用，是政府绩效评估程序中最重要的一环，也是政府绩效评估的目的和动力。如果只强调评估，不注重评估结果的运用，评估结束后就把评估结果束之高阁，为评估而评估，一评了之，不仅评估就会变得毫无意义，而且评估也难以进行下去，反正评与不评一个样，结果好坏一个样，评还不如不评。英国政府绩效评估制度能够持久地坚持根本原因在于特别重视绩效评估结果的使用，把绩效评估的结果与评估对象的利益挂钩，增强了评估主体和评估客体执行评估制度的自觉性和主动性。42政府绩效评估结果可运用于以下三个方面1、建立以绩效论奖惩的激励约束机制；2、建立以绩效为导向的干部选拨淘汰机制；3、建立以绩效为基础的财政预算机制，实行绩效与财政预算拨款挂钩。

43第四节中国政府绩效管理实践44一、中国政府绩效管理的现状（一）现状分析1、普适性的政府机关绩效管理2、具体行业的组织绩效评估3、专项绩效评估45（二）存在的主要问题1、绩效目标的制定存在问题（1）许多地方政府职能部门年度考核指标逐年递增，使职能部门压力过大，不得已采取消极应对措施，甚至虚报数字，无法反映真实绩效。（2）绩效目标制定偏向注重短期目标，忽视长远发展，导致政府短期政绩得到彰显，但可持续发展能力受到削弱。（3）绩效目标的制定缺乏广泛参与。政府部门绩效目标往往是上级部门和领导制定的，下级和普通工作人员参与少，认同率低，执行中动力不足。462、绩效指标的设定存在问题（1）指标的设定往往根据领导的偏好设定，上级关注什么，绩效考核就考什么，上级不关注的职能往往不考核或权重较轻；（2）指标的设定缺乏对环境变量的思考（3）地方政府的绩效指标体系中，存在许多“一票否决”指标的设置，即一项指标不合格，其他指标分值再高也不合格，这种指标设置很不科学。473、绩效考核中存在的问题（1）考核程序没有规范化，容易使本应严谨的考核流于形式；（2）考核多为定性，很少采用定量；（3）政府部门的考核以官方为主，多是上级对下级的评估，缺乏公众对政府的评估；（4）多头考核成了下级部门的沉重负担；（5）政府绩效考核过程封闭，缺乏外界监督。484、绩效管理重评估，轻过程我国的绩效管理目前还处于重评估的阶段，并没有把绩效管理作为一个完整的系统引入到公共部门管理中，看到最多的就是绩效考核和评估，考核后的结果缺乏沟通，也缺乏配套改进措施。5、绩效管理缺乏统一的法律、法规和相关政策作为法定依据49二、中国政府绩效管理问题的原因分析1、政府的产出难以量化2、公共行政价值取向的多元性3、绩效管理项目的复杂性4、绩效指标制定困难5、政府部门信息收集和处理困境50三、中国政府绩效管理优化1、建立完整的政府绩效管理体系2、加强绩效管理立法工作3、完善公民参与机制4、建立健全合理的评估体制5、完善绩效数据收集系统和建设信息公开的电子政府

51四、我国地方政府绩效管理模式（一）珠海模式-----“万人评政府”1999年10月，珠海市启动“万人评政府”活动，用无记名方式对被测评单位做出“满意”或“不满意”的评价。之后，珠海市又连续大规模地开展这种活动，形成了“珠海模式”。52具体做法：1、评议主体构成：体制内评议主体-------“三类代表”和机关干部；体制外评议主体--------企业和公民；“三类代表”指党代表、人大代表和政协委员。2.评议方法：对评议对象的评议刻度分为5个档次：很满意、满意、比较满意、基本满意和不满意。组织者对各类评议主体的权重进行了有差别的设定，市领导的权重占15%、三类代表占30%、机关干部占15%、企业占20%、群众占20%。这样的权重设计有利于体制内评议主体主导评议结果，这个技术设