基于旅游休闲业的灰色用地形成机理及后续影响研究

何莽博士后讲师基于旅游休闲业的灰色用地

形成机理及后续影响研究

——以高尔夫项目为例汇报提纲1.研究设计2.高尔夫用地现状及发展历程回顾3.高尔夫用地的经济外部性分析4.高尔夫用地的非正式制度研究5.灰色用地的形成机理6.灰色用地的后续影响结论及启示1.研究设计1.研究设计2.高尔夫用地现状及发展历程回顾2.高尔夫用地现状及发展历程回顾2.高尔夫用地现状及发展历程回顾一、2004年国务院暂停一切高尔夫项目用地以来，高尔夫球场增长了近一倍，高尔夫用地规模仍然在快速增加；二、用地类型和用地模式发生变化，耕地、林地等优质土地所占比例下降，绝大多数项目改为使用城市绿化用地或与当地居民联合开发；三、在高尔夫用地发展历程中，政府有关高尔夫用地政策存在前后不一致、上下不一致、部门之间不一致。2.高尔夫用地现状及发展历程回顾3.高尔夫用地的

经济外部性分析负外部性具有争议的外部性正外部性-1.环境污染-2.水资源浪费-3.占用土地资源-4.景观破坏-5.生态影响-6.社会不和谐01.土地升值02.富人消费03.沟通平台04.城市名片+1.美化环境+2.投资环境改善+3.带动旅游业发展+4.促进城镇化建设+5.休闲便利性+6.拉动经济增长+7.促进文明传播+8.增加外汇收入+9.增加就业机会高尔夫用地可能产生的经济外部性：3.高尔夫用地的

经济外部性分析负外部性具有争议的外部性正外部性-1.环境污染-2.水资源浪费-3.占用土地资源-4.景观破坏-5.生态影响-6.社会不和谐01.土地升值02.富人消费03.沟通平台04.城市名片+1.美化环境+2.投资环境改善+3.带动旅游业发展+4.城镇化建设+5.休闲便利性+6.拉动经济增长+7.促进文明传播+8.增加外汇收入不同时期中央政府重点关注的高尔夫用地外部性变化图不同时期社会对高尔夫用地各项外部性的关注与评价变化图3.高尔夫用地的

经济外部性分析当前不同利益相关者重点关注的高尔夫用地外部性利益相关者正外部性负外部性中央政府+3.带动旅游业发展；+6.拉动经济增长-3.占用土地资源；-6.造成社会不和谐；-1.环境污染；01.土地升值地方政府04.城市名片；01.土地升值；+2.投资环境改善；+3.带动旅游业发展-6.造成社会不和谐；-3.占用土地资源开发商01.土地升值；+1.美化环境；+5.休闲便利性-6.造成社会不和谐；-3.占用土地资源当地居民01.土地升值；+9.就业机会-3.占用土地资源；-1.环境污染；4.高尔夫用地的

非正式制度分析高尔夫用地制度缺陷：三个不一致政府名称所持态度典型例证原因国土资源部坚决反对国土资发[2006]296号土地资源保护职业与占用土地资源的冲突环保局坚决反对环发〔2007〕93号社会对污染环境的认知及生态的潜在危害住建部坚决反对建党[2006]21号对大批、高速发展的高尔夫项目投资后工程能够完工的担忧商务部反对商务部令（第57号）对高尔夫项目投资过热的担忧财政部反对（93）财农税字第59号增加财政收入的职责发改委反对联合发文限制对高尔夫项目投资过热的担忧对外经贸局反对联合发文限制对外商借高尔夫项目圈地的担忧税务局中性但不利高尔夫调高营业税率及征收土地使用税征税的职业及增加税收工作绩效压力体育局强烈支持七部委中强烈支持鼓励体育项目发展的需要旅游局强烈支持旅发〔2007〕51号发展旅游业的职责4.高尔夫用地的

非正式制度分析高尔夫用地非正式制度形成：一、前后不一致促进了非正式制度的萌芽，是非正式制度形成的前提；二、部门之间不一致为非正式制度提供了发挥作用的空间，促进非正式制度发展；三、上下不一致是正式制度得以最终确立并替代正式制度的主要根源。4.高尔夫用地的

非正式制度分析高尔夫用地的非正式制度与正式制度的关系：一、中央政府逐步限制乃至禁止高尔夫用地的正式制度与地方政府强烈支持高尔夫发展的非正式制度不断背离；二、违反正式制度的高尔夫用地项目未受任何影响起到示范效果，形成了各地方政府和开发商将灰色用地作为惯例；三、正式制度的影响和主导作用被不断削弱，非正式制度最终替代了正式制度。5.灰色用地的

形成机理一、非正式制度下各利益相关方为实现自身利益最大化对高尔夫用地外部性采取了不同内化模式，二、各利益相关方围绕外部性内化产生冲突，在多方博弈中选择的合作策略能实现帕累托优化；三、灰色用地形成机理产生于非正式制度下，各利益相关方围绕旅游休闲用地外部性内化的冲突与合作之中。

外部性评价差异、非正式制度及多方合作博弈的帕累托优化决定了灰色用地形成的必然性，三者彼此之间相互作用、互相强化，使得灰色用地的作用机理更加有效。它们的相互作用表现为，不同利益相关者对高尔夫用地外部性的评价及内化模式差异是非正式制度形成和发展的前提，也是在多方合作博弈中各方策略选择的决定因素；非正式制度对正式制度的替代为各利益相关者对外部性进行利益最大化的内化模式提供了可能，是多方博弈的制度基础；多方合作博弈是外部性评价差异和非正式制度安排的结果，同时对非正式制度起到强化作用。因此，三者之间的相互作用既是灰色用地形成的主要原因，也是灰色用地模式得到执行和推广的保障。6.灰色用地的

后续影响基于旅游休闲业的灰色用地后续影响评价对象短期长期综合评价开发商从项目开发获得土地升值、房产开发及旅游休闲项目自身的多重投资回报仍能获得土地升值收益，但形象受损，面临与当地居民和政府的冲突与纠纷短期收益高于长期受损当地政府财政与税收增加，地方形象提升，招商能力能强、经济活力增加居民与开发商冲突的潜在隐患可能成为当地社会不稳定因素，政府形象受损短期收益低于长期损失中央政府政策失效至使用用地混乱、增加政府监管成本，土地市场管理难度加大其它行业与区域的效仿进一步降低政府威信与公信力，形象受损短期和长期皆为负面影响旅游业产业获得超速发展，同时陷入无序与混乱之中降低旅游休闲产业形象和赢利能力，被房地产业所绑架短期为正，长期为负社会总福利增加旅游休闲资源，降低负外部性，使得属于全社会的福利成为少数人的福利影响社会公平，造成社会心理与文化扭曲，增加交易成本，总福利降低负面超过正面以经济外部性理论、非正式制度和多方合作博弈分析表明，旅游休闲项目经济外部性的存在以及不同利益相关者对外部性评价差异是灰色用地形成前提，旅游休闲用地的非正式制度形成及其对正式制度的替代为灰色用地提供了成长空间，基于旅游休闲业的灰色用地是非正式制度环境下各利益相关方对旅游休闲用地外部性进行内化过程中多方合作博弈结果。基于旅游休闲业的灰色用地具有非正式制度基础，能够得到地方政府、开发商和当地居民的认可，并在一定程度上对旅游用地的负外部性进行了内化和治