广东省梅州江南水质净化厂运行管理BOT模式探讨

梅州污水处理厂运行管理BOT模式探讨摘要：对梅州市污水处理行业和我国BOT市场现状进行分析，BOT模式在梅州的现状来看是可以实行的，并且是很符合当地的环保需求的，但是在实际的操作中也会带来一定的难度和风险。我们从以下几个方面来阐述本市污水处理行业签订BOT合同以及BOT模式在梅州当地实际运行时的优势并提出应注意的几点问题：水量与水质指标的确保、污水处理收费及支付、不可抗力影响、BOT模式引资，强调城市污水处理行业BOT合同的风险问题，同时提醒签订BOT合同的双方应该全面深入慎重考虑该模式可能带来的各种问题。关键词：污水处理；BOT模式；经济落后；技术；风险一、前言进入21世纪后我国经济形势继续保持良好的发展势头，城市化程度越来越高，然而伴随着经济高速发展而来的是自然环境仍然呈恶化趋势，尤其是水源危机越来越严重，水源危机在我国西北和华北地区表现为资源型匮乏和水污染,在华南、华东地区则是严重的水体污染所导致的。为了解决日益严重的环境问题，我国政府在初步解决了工业点源污染后!正全力进行规模更大的城市污水治理工程，以实现水资源的可持续发展。建设运营城市污水处理设施所需的资金巨大，必须引入市场机制，拓展投融资渠道BOT模式是一种国际通行的基础建设融资方式!在我国电力、交通等基础设施建设中已经有很多的案例，将BOT模式引进到环保处理领域可以有效的解决我国目前城市污水处理设施资金短缺的境地。二、梅州概况梅州市为客家人比较集中的聚居地，客家方言为主要语言，并以梅州城区方圆10公里以内语言为标准客家话。2001年底，全市户籍人口达1490.60万人，人口自然增长率为15.05‰，人口密度为每平方公里307人。梅州历经近1500年历史，在这历史的长河中，客家人披荆斩棘，继往开来，创造了光辉灿烂的历史，涌现出不少具有伟大历史意义、可歌可泣的人和事，磨炼出客家精神的人文风格，主要体现在：保留了较丰富、较完整的汉民族传统的思想、文化、精神；具有坚强的民族意识和革命精神；富有创业精神；具有追求文化知识的强烈愿望。素有“文化之乡”“足球之乡”“华侨之乡”的美誉，众多的名胜古迹，丰富的文化遗存，源远流长的客家民俗文化以及悠久历史积淀的深厚的“文化层”，而“重名节、守勤俭、重教化、守信义”则是客家人为人处世、立身、持家之本。但由于梅州是一个山城，处于盆地，交通不便，经济发展较慢，工业一直处于初期阶段。2001年5月，市委、市政府坚持以经济建设为中心，加快开放改革的步伐，为把梅州市建成比较发达的山区市，抓紧发展工业这个关键，提出实施“抓工业、兴经济”的发展战略，大力培育工业“九条龙”，从而推动全市工业化的进程。梅州是国家历史文化名城，客家文化中心，历史源远流长，文化底蕴深厚，历届省委、省政府也都非常重视梅州的发展。但由于梅州也处粤东山区，远离香港、深圳、广州等经济发达地区，作为我省比较典型的山区市，经济基础一直比较薄弱。梅州经济社会发展中存在的问题主要表现在：一是经济发展水平仍然较低。十几年来，梅州的经济发展速度始终低于全省平均水平，2002年GDP增长速度8.3%，与全省10.8%的水平存在较大差距。经济总量2002年居全省21个地级以上市的第17位，仅高于云浮、清远、河源；人均GDP4200元，居全省第20位，仅高于河源。二是工业基础薄弱，工业化进程缓慢。2002年，全市三次产业产值比例为29.1：36.2：34.7，第一产业比重过高，二、三产业发展严重滞后。工业规模小、结构不合理，全市规模最大的企业梅州卷烟厂2002年的销售收入仅为10亿。三是县城经济薄弱。所属8个县（市、区）经济实力都不强，地方财政尤为困难，收支矛盾突出。2002年，全市经济总量最大的梅县GDP为42.42亿元，仅为南海、顺德的1/10；经济总量最小的梅江区GDP为8.09亿元，地方财政收入仅4700万元。全市还有3个贫困县，近30万贫困人口。三、BOT模式简介BOT模式（Build-Operate-Transfermode，建造-运营-移交）的概念是由土耳其总理厄扎尔1984年正式提出的。在我国又称为“特许权融资方式”具有民营化、全额投资、特许期和垄断经营的四个基本特征。其涵义是：国家或地方政府通过特许权协议，将一个公共基础设施、基础产业项目的特许权授予承包商)一般为国际财团承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设、运营和维护，并回收成本，偿还债务，赚取利润。特许期结束后将项目所有权无偿移交签约方的政府部门。实质上融资方式是指私营机构含国外资本参与国家公共基础设施项目，在互利互惠的基础上分配该项目的资源、风险和利益的融资方式(是政府与承包商合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。BOT融资一般指BOOT融资即建设-拥有-运营-转让。在实际运作过程中BOOT融资方式产生了许多变形，BOT融资方式实际成为BOOT（建设-拥有-转让）；BTO（建设-转让-经营）；BOOS（建设-拥有-运营-出售）；BS(建设-转让)；OT（运营一转让）；TOT(转让-运营-转让)等融资方式的总称。从经济意义上说，各种方式区别并不大。BOT投资模式通过使基础设施商业化和私营化，可以引进先进的技术和管理经验，提高基础设施的建设和服务效率。又可以补充基础设施建设资金的不足，减轻政府的财政压力。以BOT模式进行我国城市污水处理项目的融资，正逐步为我国政府和国内外投资者所注意。四、BOT模式在梅州市的可行性分析4.1、国家政策的大力支持：为了解决日益严重的水资源危机，满足广大市民对生存环境越来越高的要求，按照国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知上的要求，“十五”期间，所有的城市都必须建设污水处理厂。到2005年，50万人口以上的城市，污水处理率应达到60%以上，到2010年，所有城市的污水处理率不得低于60%，直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市不得低于70%。但是，根据已建、在建污水厂的实际情况，我国城市污水处理厂的吨水造价一般在1500~200元之间，运行费在0.4~0.6元/t之间，为达到通知的要求，在“十五期间”我国城市污水处理设施需投资5000亿元人民币以上，这些设施的年运行费用也有数百亿元之巨!如此巨额的投资和运行费用，仅仅依靠我国并不宽裕的财政支持，显然是无法解决的庞大的资金缺口。已经成为我国市政设施建设的最根本的障碍。为了解决资金短缺的问题，我国各地政府开始把污水处理作为一项产业，开征污水处理费，用于城市污水处理设施的建设和运营。建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台了一系列政策，其中包括转让特许经营权20年及融资、建设、运营一条龙方式，吸引外资介入。国家计委《关于鼓励和引导民间投资的若干意见》和《外商投资产业指导目录》要求，要积极创造条件促使民间资本和海外资本流入城市水务行业，重点鼓励和吸引社会资本和外资投向城市水源工程和净水厂。城市污水处理和回用设施的建设与运营，将城市污水处理设施市场化、产业化经营已经成为一种必然的趋势和优先的选择。4.2BOT模式在梅州运行的优势：在此，我们可以以江南水质净化厂为例，进行对BOT模式在以梅城为例的实际中的探讨，作为江南水质净化厂是梅城唯一的一间污水处理厂，用实例来探讨是最有研究价值的，以BOT模式的含义来讲，对于江南水质净化厂（已经建成但是由于诸多原因，在进行水处理一段时间后又未能进行污水处理）来说，就是要运营TOT模式，我认为，TOT模式对盘活梅州市的国有资产、搞活国营企业而言，该模式对于江南水质净化厂是一种较好的融资方式。在我国，TOT多用于桥梁、公路、电厂、水厂等基础设施项目。政府部门或原企业将项目移交出去后，能够取得一定金额的资金，以再建设其他项目。因此，通过TOT模式引进外资或者私人资本，可以进一步缓解本市的基础设施的“瓶颈制约”，也以便更好地发展其它工业。（一）运行TOT模式吸引外资的成功率高

TOT方式是将现有已经建成的设施转让给投资者，一般不涉及项目的建设过程，避开了BOT方式在建设过程中面临的各种风险和矛盾，如建设成本超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务等，又能尽快取得收益，因此容易使双方达成合作。有些项目可能需要进行技术改造，但同新建项目相比，面临的风险和矛盾已大大降低。

（二）运行TOT模式能减少政府财政压力

城市基础设施建设一次性投资大，运营期间的补贴高，一直令政府颇感棘手。通过TOT模式吸引国外的投资者购买现有的基础设施，可以减轻政府的财政负担，这主要体现在两个方面：一是通过资产的转让，政府可以得到一部分资金，用于建设其他的基础设施，或者偿还因建设转让的基础设施项目而背负的债务，或者安排国有企业的富余人员；二是将基础设施转让以后，每年可以减少大量的财政补贴。

（三）运行TOT模式能提高基础设施运营管理效率

由于管理体制僵化、管理模式陈旧，我国基础设施的运营管理缺乏效率，运营成本高，设备和设施的经济寿命短。外资或私人资本通过TOT方式获得基础设施的经营权后，必然运用国际上同行业先进的运营方式和经营管理方法，提高运营管理效率，降低运营成本。这将对我国的基础设施经营管理者产生一定的技术外溢效应，使他们学习到先进的运营管理技术和经验，从而提高经营效率。基础设施运营管理效率的提高，将提高项目产品质量，降低产品的市场价格，使广大的基础设施使用者和消费者从中受益。

（四）运行TOT模式时促使改制现有的基础设施往往由一个规模不小的国有企业经营管理，可能存在着冗员、非经营性资产多、历史包袱和社会包袱沉重或者负债重等问题。在转让前，必须就如何解决富余人员的安置、如何剥离非经营性资产、如何解决企业办社会形成的包袱、如何安排企业的债务等问题进行研究，确定一套切实可行的方案，并报政府批准。4.3BOT模式在梅州运行的难度：从梅州的实际情况出发，由于当地的经济较为落后，在处理费用的征收方面会带来很大的难度。也由于政府的管理能力未能最大限度的发挥，在BOT合同的签订方面和签订后的管理可能带来的问题未能做充分的准备，所以我以污水处理费的收取和实际的BOT运行时所可能发生的几点问题进行以下的探讨。（一）污水处理收费及支付污水处理费的额度即污水处理费定价，一般包括污水处理服务所有的费用，需要注意的是应结合预期的投资收益充分考虑影响定价的诸多因素。污水处理费支付方式的选择是有效保证合同履约、降低风险的主要因素，一般包括支付周期、支付时限、“保底”水量。在有条件的项目中可以引人担保条款。例如某项目采用银行代收自来水费担保支付，大大降低了支付环节的风险。由于污水处理厂运营时间长，因此在投资方经营期间应享有价格调整的权利，调价的频率应小于1次／a。鉴于城市污水处理属于市政公益事业，建设和运营期间均可以享受国家和地方的优惠政策，尤其是运营期间的税收优惠政策应该给予明确，因为这将直接影响到投资收益的测算和项目风险的规避。（二）BOT模式运行时水量与水质指标的执行力度水量与水质指标是技术层面最核心的要素，也是直接关系到项目正常运营、投资顺利回收的技术关键。目前城市污水处理行业的BOT合同，一般签订“保底”水量条款：如保证日进水量，不足时按照保证进水量支付污水处理费用。但是对于中小城镇，由于污水处理费主要来源于自来水费中包含的污水处理费部分和水资源使用费中包含的污水处理费部分，因此如果“保底”水量与实际处理水量偏差较大，投资方将不得不面临处理费无法按时足额回收的风险。因此需要在签订合同时针对水量考虑以下两点：①“保底”水量的确定应考虑实际管网现状和给水用户情况，在此基础上考虑发展规划合理确定“保底”水量，并以此作为项目经济评价依据；②对于有可能出现水量缺口较大情况的项目，在条款上应明确责任义务，保护自身合法利益。水质指标的确定应依据设计文件，并且应该与当地环保部门排放水体功能区划分相适应。合同签订时还应该考虑国家或地方排放标准更新后，污水处理厂的投资有可能增加，相应投资义务的承担应在合同中明确。（三）各专业接口的确定各专业接口的确定是将合同关闭的重要技术要素。针对城市污水处理行业BOT合同的专业接口，主要包括给排水(包括雨水)、供暖、电力、道路等基本市政配套专业，特别是需要注意新建配套市政污水收水管网的项目，由于管网设计终点高程将直接影响到污水处理厂的泵房设计，进而影响污水处理厂提升动力消耗和运转费用。五、BOT模式存在的风险以BOT模式投资我国城市污水处理厂是一个长期、稳健的投资方式；但是在运作过程中，从建造、运营直至移交整个过程中仍然存在着一系列的风险。这些风险涉及3大类：技术因素、财政因素以及政策因素。根据国内外在建、运行的BOT投资案例分析，在这3类风险因素中#通常技术因素是最容易克服的，而财政上的风险尽管比较难以把握，但依然是可以掌握的；最不可琢磨的就是政策因素，政策上是否持续、稳定，是决定BOT模式投资项目能否双赢的关键。根据BOT模式的运作规则，其各个运作阶段都存在着这3大类的风险，并且这些风险是相互影响的。（一）项目建设期间项目建设期间（B-build），项目的风险主要来自于一些诸如：处理工艺和方案选择、技术路线选择、系统优化、项目前期管理、征地、施工及施工管理、工程质量控制等工程行为，这些风险从本质上都是属于技术方面的，当然部分也涉及到政府部门的合作，根据中国政府的承诺#征地将以行政划拨的方式提供，而工艺和管理等方面的问题应该完全可以在项目公司范围内得到很好的解决。（二）项目运营期间在污水处理厂运营期间（O-operation），项目公司可能遇到的风险是多方面的，其风险的控制跟最终涉及到财政上的风险是否可以规避。项目公司在以下几个方面遇到一定的风险：（1）由设计规模与实际处理规模差异较大引起的风险。倘若实际规模小于设计规模#尽管在特许权协议中有着最低回报的承诺，但是必然导致项目的投资回收期可能延长，甚至亏损，目前我国很多城市的城市污水处理设施存在盲目求大的问题，因此进行BOT项目投资时一定要进行很充分的调查。（2）污水收费政策可能发生变化，从而使投资回收产生困难，对于这个风险#由于我国目前正在逐步进行市政收费的改革之初，通过各个方面的情况综合分析，污水处理收费的标准更大的可能是逐步增加，由于这个因素，即使各种运行成本因素发生价格上的变化，如电力成本、人员工资福利等上升的风险也完全可以规避，而且随着管理水平的逐步提高，将尽量减少实际运行成本，增加项目公司的回报，但是，由于我国污水收费机制尚不完善，给污水处理的BOT模式带来很大的障碍。（3）由于技术失误等因素#导致污水厂运营期间处理效果达不到规定标准，这对于项目公司显然是致命的。因此在设计阶段一定要确保工艺的合理可靠，而且运营期间，一定要严格科学的管理，确保处理效果等达到预期目标，克服运行中对环境和社会效益的不良影响。（4）长达20a甚至更长的运营期中可能出现的政策，经济及自然不可抗拒诸方面的重大变化所带来的对项目执行的影响，对于自然不可抗拒的风险可以由保险公司来承担&至于政策"经济的风险，根据国外此类项目的经验教训，这决定了许多BOT项目失败的命运，如东南亚地区金融风暴以及政权更迭等影响。但是，对于我国，这正是BOT投资方式得以正逐步推广的重要优势，尽管我国处于政策经济变革之中，但我国经济持续发展，政策也十分稳健，这一点国际上各大权威预测机构的预测给了我们很大的信心。（三）移交过程目前国内BOT项目还没有进入移交过程（T-transfer