应急管理工作从管理到治理的转型

应急管理工作从管理到治理的转型本以为国内新冠疫情防控战到4月8日武汉“解封”后就能进入收官阶段。但万万没想到，境外疫情发展会如此迅猛，至今仍未看到刹车的迹象。同在地球村，无人能够置身事外。对我国而言，外防输入、内防反弹将成为未来长时间的常态工作，可以说，至少在2020年，疫情防控常态化已成定局。疫情防控常态化给应急管理工作带来了新的考验，最突出的困扰就是曾经习以为常的工作方式几乎无用武之地。安全生产方面，我们习惯于到企业开展安全生产检查。从年头到年尾，检查、整治一个接一个，应接不暇。为了杜绝形式主义，检查要求“四不两直”，直插企业、直插现场查隐患。会议一直是安全生产工作的重要载体，为了部署、安排、督促做好安全生产工作，年初有动员会、出了事故有警示会、推广先进经验有现场会。宣传培训活动也是如此，场面大、气势大。机构改革后，应急管理工作传承了安全生产面对面的工作方式，经常开展大规模的自然灾害大检查、大整治。但是，疫情来了，打乱了过去所习惯的方式，“全覆盖、无死角”成为了一句口号。面对面工作不行，在线监管、线上监督就成了必然的选择。这些年，安全生产检查、执法信息化手段，大幅度提高了检查和执法效率，留下数据痕迹，为未来可能的大数据分析奠定了基础。然而，安全信息化系统从执法者的角度设计，唯一用户是应急管理部门，为安全生产检查、执法提供了工具，所适用的也是检查、执法场景。所以，已有的安全生产检查、执法、隐患排查系统在疫情下几乎用不上。以上可见，开会部署、现场检查成了原安全监管部门、应急管理部门的标签，甚至于以前不少群众管安监局叫“安检局”。标签形成自有其深层次原因。我国是“政府主导”型行政管理体制，政府在经济、社会发展事务中发挥了主导作用。比如，在新冠疫情防控工作中，中央和各级政府就发挥了无可替代的主导作用，通过强有力的措施，有效地遏制了新冠疫情蔓延。但是，主导却不是包办，疫情防控工作归根结底是一场“人民战争”，党和政府作为核心，把全国人民都动员起来了，构筑了公共卫生应急处置体系，充分发挥企业、社会组织等单位作用，依靠广大医务人员、社区工作人员、公安干警、志愿者等各行各业人员力量，有力地推进了疫情防控、复工复产工作。在经济领域，上世纪90年代就完成转型，市场为主配置经济资源，企业自负盈亏。政府不干预企业运作，政府主导主要体现在产业发展等宏观管理方面。而在社会管理领域，计划经济以来，政府习惯干预企业、单位的具体工作，是一种“微观管理”。以企业安全生产为例，企业应该遵守法律法规，这是义务。但实际中，应急管理部门把主要精力放在企业的安全管理过程上，“手把手教企业做”，甚至代替企业履行安全生产主体责任。“术业有专攻”，在具体的安全专业能力上，政府工作人员绝不会比企业人员更专业；从管理效果来说，政府监管是蜻蜓点水，而企业安全则是全过程、全流程的管理，更加专注和有效。更甚的是，在社会管理领域的政府主导存在扩大化的趋势，逐渐演变成为“事事皆有部门管、事事皆有部门负责任”。但这只是一个美好的愿望，随着市场和社会占有资源比重上升，政府资源自然下降，群众民主和法制意识增强，政府管不了、不能管的空间大了。以家庭暴力为例，哪个部门来预防、哪个部门来监管、哪个部门来承担责任？所以说，这种美好的愿望落不了地。但是，这样的说法还是很有市场的，按照这个说法，应急管理部门就应该对安全负责，对企业、自然灾害等的不安全后果承担“无限责任”。因此，只要出事故，无论是否有腐败行为，在所有事故调查报告中几乎都能发现应急管理部门工作人员为此承担责任。“无限责任”带来无限压力，更带来表面应付。趋利避害是人的本性，要减轻和避免责任，就只能按照现有逻辑加强部署、加强检查、加强执法。因此，转发文件越来越多，“一转免责”，文件满天飞。而且，文件涉及内容越来越细，细到要求企业使用某项工艺、引入某个产品。“头疼医头、脚疼医脚”，出一个事故搞一个整治，大检查、大整治越来越多，“你未唱罢我登场”。以处罚论英雄，处罚越来越多，处罚多说明工作多、工作认真。各类总结汇报中，一个接一个放“卫星”，数字一个比一个大。甚至于工作刚刚部署，总结、经验就出来了。长此以往，应急管理工作堪忧。党中央提出，我国要实现国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习中指出，我国要积极推进应急管理体系和能力现代化，其中的核心思想就是整合各方资源，推进安全生产和自然灾害的共同治理。这是我国应急管理工作发展方向，也是当前疫情防控常态化下应急管理工作的急迫要求，应急管理工作不止是形式的转型，更重要的要在理念、模式上转型，要从“管理”转型到“治理”。简单来说，就是要做到“三有”。一是职责有边。“法无授权不可为，法定职责必须为，法无禁止皆可为”。按照事故和灾害的全生命周期理论，政府及其相关部门在风险控制、预防准备、预测预警、应急处置等环节中各有自己的职责。比如应急管理部门，在安全生产预防、监管均有职责，也有应急救援职责。当前，常见的一个问题就是部门职责交叉、混淆，亟待明确。比如，抢险救援经常一起混用，抢险和救援无差别，在实际工作中经常理不清。自然灾害“防抗救”，笔者认为，“抗”为抢险，“救”为救援。依据这个理解，就可以划分应急管理部门和行业监管部门在抢险救援方面的职责，出了险情行业管理部门要负责抢险，涉及人员救援工作宜由应急管理部门负责。这个判断只是个人理解，“亲兄弟，明算账”，需要顶层设计予以明确，划定职责边界，否则就会扯皮。另一个常见问题就是部门、单位职责清单比较空泛，看似清单，实际还是边界模糊。最近，看了某省安全监管责任清单，里面就是把职责原封不动地搬过来，个人感觉操作性不强。笔者以为，监管责任清单应该是把职责进行阐述、分解，列出具体的工作项目，形成清单。只有职责有边，责任才能有限。无论是政府部门也好，抑或是企业、社区或者相关单位也好，有明确的边界，大家就能够尽在既定范围全力以赴，落实责任。二是工作有方。上文提到安全生产信息化工作，由于“管理”的思维，所以信息系统只能政府部门用，在疫情期间几乎不能使用。按照“共同治理”的思路，应急管理需要政府、市场、社会共同参与，各自发挥作用。安全生产信息系统要成为治理的平台，要让企业、社会组织能够参与进来，效果才能最大化。王婆卖瓜，自卖自夸。几年前，我们开发的“黄埔区安全生产综合监督管理信息系统”现在有五六千用户，其中90%以上是区内企业。通过系统，企业平时完善基础信息，包括工艺、制度、应急资源等等，每周报送2次安全自查情况和危险化学品存量。企业从系统获取政府监管信息、知识，与监管人员24小时可以互动。疫情开始后，系统在全国率先实施“复工复产备案”“防疫物资申购”等等功能，为疫情防控和复工复产做出了贡献。虽然叫监督信息系统，但是更准确地说是一个安全在线治理平台，疫情期间企业和政府可以通过平台互动，实现在线服务和监管。当然，以现在的眼光看，这个系统技术不先进，在信息自动采集、云计算、大数据和人工智能运用方面还非常落后，还有很大的拓展空间。但是，这个例子已经充分说明，思路决定出路，应急管理一定要坚持共同治理的思路，工作才会对路。三是协同有力。我国新冠疫情防控经验证明，我们的企业、社会组织、群众蕴含了巨大的能量，只要有平台、渠道，他们就能够发挥巨大作用，能够完成政府不能或者不方便完成的任务。所以，不要问群众行不行，而要问我们会不会用。因此，要做好应急管理工作，一定要加强制度设计，以政府为整合、协同的核心，提供渠道和平台，整合包括政府、市场、社会在内的所有资源。应急管理部门自然要成为核心中的核心，主动担当协同各方的职责。在政府内部，加强改革力度，树立应急管理核心权威，理顺机制，对照着事故和灾害生命周期，明确各部门、各单位风险控制、预警、预防、监测和抢险职责，建立可操作的职责清单。其次是要构建常态下的联络、协调、研判机制。要打通政府部门间信息壁垒，加强政府与社会数据沟通，共享基础数据，依托新一代信息技术，实施智能分析研判。再有，要构建统一有序、快速反应的指挥处置体系，加强应急队伍、资源的储备，快