与时俱进推进“服务型”电子政务建设

韩庆军博士/副总裁北京书生公司与时俱进

推进“服务型”电子政务建设2023/1/141汇报内容电子政务发展趋势以“公文传输”带动“无纸化办公”以“智能文档”破冰“电子行政审批”《电子签名法》与电子印章整合政府部门信息资源，提高利用水平2023/1/142汇报内容电子政务发展趋势以“公文传输”带动“无纸化办公”以“智能文档”破冰“电子行政审批”《电子签名法》与电子印章整合政府部门信息资源，提高利用水平2023/1/143十五期间，快速发展04年底，已经注册的政府门户网站达到20000个相关政策、法律、法规不断推出，如《中办17号文件》《行政许可法》《电子签名法》《中办34号文件》国办《电子公文传输管理办法》、国家档案局《电子公文归档管理暂行办法》等等正在制定的还有很多，例如《网络与信息安全法》、《政府信息公开法》等2023/1/144欧美/一些电子政务建设好的国家“One-Stop”——“一站式”一个政府一张脸“让数据跑腿不让人跑腿”公众—政府企业—政府政府—政府“以人为本，以公众服务为中心”2023/1/145电子政务的“内”与“外”电子政务主要内容：“内”、“外”两部分“管理”、“服务”两职能“内”解决政府内部管理的问题，提高内部管理效率办公无纸化、办公自动化，Office等前几年政府信息化建设的重点“外”加强对外的监管、管理或服务职能，提高“管”的效率和服务的满意度例如工商局企业登记、规划局管房地产建筑项目的规划、业务部门的行政审批等当前电子政务建设的主要内容2023/1/146电子政务的“管理”与“服务”“管理”在咱们国家，长期以来，政府工作为民着想，但实施起来往往在各方面管得很细，出现很多不如意的地方。但我们也不能因噎废食，政府什么都不管也不行。偷税漏税，假冒伪劣，偷盗抢劫就得管，而且还得管好。其他不要管的，就应当转化为“服务”“服务”有些人担心，搞电子政务，效率提高了，就会失业下岗等其实不必，政府服务有大量工作要做，比如为企业市场推广、人才招聘、财务税务、法律援助等问题在于要放弃“官”“管”的定位，真正做到全心全意（e）为民服务电子政务，一方面是要配合政府的机构改革，提高效率——这是电子政务当前要做的事情另一方面，政府要从“管理主导型”向“服务主导型”转移——这是电子政务发展的方向2023/1/147向“服务型”电子政务发展经过多年的发展，我国电子政务建设正逐步摆脱政府形象工程的“花瓶”定位，转向服务社会、服务民众的实用型定位，这意味着我国电子政务建设将进入一个符合国际趋势和历史发展潮流的崭新阶段——即“服务型”电子政务阶段这个阶段最重要的特征就是执政为民，以人为本，以公众服务为中心——使政府职能由“管理主导型”向“服务主导型”转变，以更好地体现现代的行政精神，在这个阶段，电子政务的建设将更加注重其服务性、实用性。2023/1/148汇报内容电子政务发展趋势以“公文传输”带动“无纸化办公”以“智能文档”破冰“电子行政审批”《电子签名法》与电子印章整合政府部门信息资源，提高利用水平2023/1/149“无纸化运动”为何效果欠佳？据不完全的统计，在开发安装的OA系统中，50％基本没有应用，30%处于要死不活的状态，有20％算是用起来了。有的系统投资数百万元，上面也就跑过几十份文件，然后就Bye-Bye了——《中国计算机用户》2023/1/1410美国佳德广告公司的悲剧老板Jerry要求全面实行“无纸化”办公办公室里取消文件柜等所有存放纸张的地方一个女职员把纸文件放进婴儿车里，随身拖出拖进大多数员工把纸文件放进汽车后备箱，工作时在公司和停车场间来回奔走临时搭建的简陋桌子越来越多结局是被对手收购，于是一切又回复了正常2023/1/1411问题所在?人们已经习惯用纸张作为信息的载体社会政治经济法律的运作也都是建立在纸张基础上推广信息化和数字化进程不能中断社会日常运作仅仅着眼于充分发挥计算机能力的技术在实践中很难行得通一步完成全部数字化改造的想法脱离现实可行性，数字化改造应该分步实施2023/1/1412举个例子一个文件从起草、审批、发文、收文、办文到归档，需要历经很多环节。传统的工作流程都是基于纸张来处理的。虽然用电子签名等信息技术完全可以抛开纸张完成同样的工作，而且从技术上说更安全可靠，但只要其中有一个环节还无法放弃使用纸张的工作方式，整个流程就走不通，结果就是对其它环节的信息化改造也全部失败，大家全都退回到使用纸张的原始状态。假如前面都走信息化，归档却要求纸张的。。。2023/1/1413解决方案政府信息化首先需要考虑好与现有基于纸张的传统办公习惯和法律法规制度兼容，开始时谨慎处理涉及政府机构流程改造的环节，要实事求是，尽量涉及相对小的用户范围，电子政务建设不能一蹴而就，不能“一口吃个胖子”2023/1/1414成功案例——电子公文传输系统全国超过15000个各级行政管理机构在使用这些行政管理机构遍布全中国除台湾外每一个省、每一个城市和90%以上的县全国已经累计收发文超过3亿份“电子红头红章文件”系统实施成功率几近100%2023/1/1415目前已经使用的主要机构国务院办公厅北京市政府黑龙江省政府贵州省政府甘肃省政府长春市政府江西省政府江苏省政府山西省政府安徽省政府福建省政府辽宁省政府厦门市政府郑州市政府哈尔滨市政府太原市政府成都市政府运城市政府。。。。。。最高人民检察院中纪委监察部信息产业部国家安全部财政部中国人民银行国资委国家民族事务委员会黑龙江省农垦总局海关总署民航总局国家环保总局广电总局国家外汇管理局中国气象局国家林业局国家安全生产管理局中国煤炭地质总局。。。。。。中国移动通信有限公司中国石油天然气集团公司中国农业银行中国银行中国农业发展银行国家开发银行中国人民保险公司中国人寿保险招商银行中信实业银行中国民生银行中国东方资产管理公司中国航空一集团东方物探。。。。。。以上客户均包括其分支机构2023/1/1416黑龙江省政府已经走在全国前列在黑龙江省政府公文无纸化传输系统建设中，由于有省政府、办公厅领导的重视和关怀，在办公厅内相关处室、各地市、委办厅局办公部门的积极配合下，经过省政府政务信息中心相关人员的共同努力，全省公文无纸化传输系统的建设工作初步取得成效，系统共连接164个节点（单位），仅2004年下半年回执信息就达到11642件。从今年1月1日开始该系统已全面运行,“会议通知”、“内部情况通报”等文种的纸质公文予以取消，真正实现了公文无纸化，走在了全国政府系统的前列。2023/1/1417黑龙江省电子公文传输应用效果从三个多月的运行情况来看，总体效果非常好，2005年1月1日起，共发送文件135个，其中68个文件取消了纸质介质，各单位电子公文接收情况良好（极少数单位因办公地点搬迁除外）。各单位上报文件57个，大多数文件格式符合要求。2023/1/1418什么是电子公文传输？是针对我国现行红头文件传送方式研制开发的一种电子公文制作/传输的系统采用数字化技术传输红头文件，在不改变现有工作流程的情况下，使发送红头文件像发送普通电子邮件一样简单、快捷，同时能保留红头和公章，符合现行所有公文和公章管理制度，保证文件的有效性、规范性、严肃性，安全程度有质的提高，适合中国国情。它既与现行有纸办公方式兼容，又是通向未来无纸化办公的桥梁。2023/1/1419黑龙江省政府电子公文传输工作流程2023/1/1420电子公文传输为何应用效果好？不改变现行工作流程，不涉及政府内部复杂的业务审批流程——取代“邮差”与传统纸张“兼容”涉及的用户范围相对小不影响工作习惯符合相关规范，简便易用实施速度快（快则1－2周），可操作性强最容易见到投资效益领导最容易看得到成效2023/1/1421电子公文传输两个关键技术电子印章技术中国特色，基于印章来体现权威性和有效性保障电子公文的安全性、严肃性、权威性和有效性保障与传统法律法规制度相兼容数字纸张技术传统上所有公文都是基于纸张文档进行，有其内在的规范性保障电子公文的规范性、严肃性、完整性、真实性和安全性数字纸张技术保障了电子公文与传统纸张公文相兼容远程传版保证版面一致文件信息不可篡改印章等要素不可与文件剥离2023/1/1422“公文传输”带动“无纸化办公”很多机构之间行文已经不再发纸质文件，例如黑龙江省政府自2005年1月1日起，共发送电子公文文件135个，其中68个文件取消了纸质；03年10月1日起，各部门向国务院报送的机密级以下内事请示性公文也取消了纸质等电子公文的“流转”、“审批”、“共享”、“阅读”、“使用”等等带动了办公自动化系统的应用2023/1/1423公文传输与归档两个重要的“办法”《电子公文传输管理办法》（国办[2003]65号）《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案令[2003]第6号）2023/1/1424《电子公文传输管理办法》“电子公文”定义：通过国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据“电子公文传输”定义电子公文的生成、发送、接收过程电子公文的法律效力电子公文与相同内容的纸质公文具有同等法定效力电子印章的制发和管理。。。对电子印章的管理等同于实物印章。各地区、各部门办公厅（室）应指定专人负责保管和使用电子印章电子印章由指定人员在专用计算机上使用2023/1/1425《电子公文传输管理办法》电子公文的归档按照国家档案部门的有关规定执行各地区、各部门在本地区或本系统内开展保证电子公文和电子印章的完整性、安全性和严肃性所使用的电子公文传输系统，须经过国家安全保密主管机构认可所使用电子公文传输系统，必须与国办配发的电子公文传输系统具有良好的兼容性。。。2023/1/1426《电子公文归档管理暂行办法》目标：加强对电子公文的归档管理，有效维护电子公文的真实性、完整性、安全性和可识别性“电子公文”定义：各地区、各部门通过由国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据归档范围参照国家有关纸质文件的归档范围进行归档并划定保管期限2023/1/1427《电子公文归档管理暂行办法》移交：交接双方之间进行存储载体传递或通过电子公文传输系统从网上交接保存载体：应存储到符合保管要求的脱机载体上，归档保存的电子公文一般不加密，必须加密归档的电子公文应与其解密软件和说明文件一同归档使用提供。。。提供利用有密级要求的归档电子公文，应严格遵守国家有关保密的规定，采用联网的方式提供利用的，应采取稳妥的身份认定、权限控制以及在存有电子公文的设备上加装防火墙等安全保密措施2023/1/1428汇报内容电子政务发展趋势以“公文传输”带动“无纸化办公”以“智能文档”破冰“电子行政审批”《电子签名法》与电子印章整合政府部门信息资源，提高利用水平2023/1/1429与时俱进的电子行政审批当前各级政府信息化建设的重点和最大热点之一全国已经有超过500家各式各样的“一站式审批大厅”、“行政审批服务中心”等，提供网上电子审批的系统更是不计其数《行政许可法》的实施和《电子签名法》的颁布毫无疑问又成为新的推动力属于“外”+“服务”，是服务型电子政务建设的重要组成部分，是以民为本，服务于基层的重要应用但是，有多少家真正用起来？2023/1/1430《一站式办公一站不能到位》目前北京的18个区县均已设立了“一站式”审批大厅，为各衙门口的数据整合，原市计委可没少花钱但北京一家大型门户网站，由于为报批一个跟厕所改造有关的小手续还得满城跑衙门，得跑四个政府机构，最后决定不经许可私下解决——〈北京商报〉2004.3北京这样的大城市尚且如此，其他地方的情况自不待言了。那么，究竟是什么原因，让一站式办公不能真正运转起来，导致很多电子行政审批项目最终沦落为“面子”和“形象”工程，有违于良好的建设愿望？2023/1/1431究其原因在电子行政审批的现实应用中，由于以往过多强调了技术和政绩，忽视尊重现有的工作习惯和业务流程，并无形中增加了各方面的工作负荷，使得无论是政府的主管机构还是社会公众都不情愿接受这种电子方式有体制上的原因，也有技术上很重要的原因技术——过于技术化，不够人性化，总是让公众和公务员不断改变以适应技术，而不是让技术更加“智能化”，更加“人性化”地去适应我们传统的工作习惯和传统的法律法规制度2023/1/1432举例来说老百姓从网上下载表格我没有打印机我还得打印纸的盖章子还不如直接去填纸的方便老百姓网上直接填报数据没法留档？同样的信息重填很多回还不如直接去填纸的方便公务员百姓每天都得录入数据库，真累让百姓网上报，我不用录入，但是需要审两遍，累死了也没见涨工资章子都没法盖还不如以前呢档案人员数据都进你们的数据库了，我怎么归档？光给我数据没用，文件格式呢？还要带印章的得跟以前文件一样才行对不起，我没法收。。。。。2023/1/1433如果是这样?老百姓上网填报或者在自己电脑上填报填报后盖章直接发送本地留存备份，数据可重复使用不会填报电脑帮我，填错了电脑提醒我不用打印、不用跑腿——让数据跑腿公务员百姓收到电子申报文件直接转送审批盖章申报和审批信息直接自动智能地进入数据库管理盖章子没问题了还不用再次录入上来的数据质量好多了档案人员嗯，这个文件符合规范跟以前纸张文件一样，以及有效的印章这样就符合归档要求了。。。2023/1/1434怎么解决的？智能文档技术——电子行政审批的核心技术支撑《信息化建设》2004既能完全模拟纸的特点，又具备智能特性，文档中的信息还能够自动与数据库进行交互，同时具备电子印章/电子签名功能——既保障兼容基于纸张的特点，又符合现行传统和法律法规制度，同时充分发挥了计算机技术的“智能特性”，让其充分为“人”服务，以人的需求为本，让百姓不必懂得编程和数据库就可以像往常一样易用、好用2023/1/1435“电子”与“政务”电子政务，政务是根本，电子是手段。在“服务型”电子政务建设中，需要牢牢把握“技术是为人服务”的“以人为本”的思想，建设切实可行的服务型电子政务包括国际上很多发达国家都走了弯路——绝大多数的信息系统都是以所谓的“领先技术”为核心，不断要求人们改变日常生活和工作习惯，以适应电脑技术，而不是以人为本，让信息技术更加智能化地适应我们的工作习惯和相应法律法规制度。2023/1/1436智能文档技术—当前国际上最流行的技术前沿趋势微软、Adobe等国际软件巨头纷纷大规模投资国际软件领域近两年大量与此有关的并购案2002年初，Adobe公司斥巨资收购Accelio……2003年，电子文档解决方案供应商FileNet公司收购Shana公司2004年，专业的搜索引擎和门户软件提供商Verity公司收购Cardiff公司中国软件企业在此核心技术领域已经与这些巨头处在同一个起跑线上，并且在文档立体机构、多维安全传输、电子印章技术方面具有领先优势2023/1/1437越来越多政府机构将其作为行政审批为民服务新的技术支撑点中国电力监管委员会信息产业部国家商务部杭州市政府苏州市政府。。。2023/1/1438“服务型”电子政务建设新思路越来越多政府机构对智能文档技术的需求，实际上也反映出服务型电子政务建设的一个重要思路和必然趋势：将电子信息资源、政务各种应用与业务流程三者分开处理、分开建设。按照这种方式，可以在不改变现有业务流程的情况下，最大化地整合各级政府机构在行政审批业务中产生的信息资源，从源头上消除困扰大家很久的“信息孤岛”的产生。2023/1/1439汇报内容电子政务发展趋势以“公文传输”带动“无纸化办公”以“智能文档”破冰“电子行政审批”《电子签名法》与电子印章整合政府部门信息资源，提高利用水平2023/1/1440

《电子签名法》—“潘多拉的盒子”“。。。北京市大概再也不会堵车了，在家SOHO就行”——潘石屹，中国著名的房地产大腕儿，SOHO中国公司董事长，《电子签名法》生效后中国“电子签名第一人”“。。。政府还可以在道路、桥梁、交通设施方面节约多少投资？社会运营效率会得到多大的提高？”——李玉庆，北京市海淀区地税局局长，北京最早采用“CA数字证书”的政府机构之一对电子商务及所有行业的商务效率具有重大意义的法律，打开了社会真正应用电子商务和电子政务的大门，甚至将极大地提高整个社会运营的效率2023/1/1441

世界电子贸易从2000年开始，以每年翻一番的速度增长。2003年全球通过互联网进行的贸易总额预计达到1.24万亿美元。据预测，21世纪的国际化贸易的主要方式可能就是电子商务。根据IDC的报告，2004年中国电子商务市场的总额仅为117亿美元背景—全球电子商务发展迅速2023/1/1442电子商务发展的四条腿支付安全法律信用电子商务2023/1/1443在法律方面有的四个主要障碍电子文件是否具有法律效力无明文规定，形成了电子商务发展的法律障碍，客观上制约了电子商务的发展电子签名的效力不明确，签名规则不统一，对签名人的行为缺乏规范，发生纠纷后责任难以认定为电子交易各方提供信誉保证的电子认证机构，其法律地位和法律责任不明确，行为不规范，认证的合法性难以保证电子签名的安全性，可靠性没有法律保障

2023/1/1444席卷全球的电子签名立法狂潮1995:俄罗斯《数字签名法》美国尤他州《数字签名法》

1996:联合国国际贸易法委员会

《电子商务示范法》1997:马来西亚《数字签名法》意大利《数字签名法》德国《数字签名法》和《数字签名条例》1998:新加坡《电子交易法》1999:加拿大《统一电子商务法》澳大利亚《电子交易法》韩国《电子商务基本法》欧盟《欧盟电子签名统一框架指令》2000:西班牙《电子签名与认证服务法》日本《数字化日本之发端行动纲领》美国《国际与国内商务电子签章法》印度《电子签名和电子交易法》我国香港《电子交易条例》2001:我国台湾《电子签章法》联合国贸法会《电子签名示范法》日本《电子签名与认证服务法》2023/1/1445我国《电子签名法》立法的基本原则政府少干预原则技术中立原则议事自治原则坚持权利保护原则2023/1/1446《电子签名法》主要内容确立了电子签名的法律效力电子签名在功能上与手写签名盖章功能等同明确了电子签名的规则明确了第三方认证机构的法律地位和它的性质以及认证程序规定了必要的安全保障措施2023/1/1447什么是“可靠的电子签名”？电子签名法的第三章、第十三条规定：电子签名同时符合下列条件的，视为可靠的电子签名：电子签名制作数据用于电子签名时，属于电子签名人专有；签署时电子签名制作数据仅由电子签名人控制签署后对电子签名的任何改动能够被发现签署后对数据电文内容和形式的任何改动能够被发现2023/1/1448“电子签名”用在哪里？作为一个自然人如果你要网上购物，通过“签名”确认定单如果你是一个作家，跟出版社签定出书合约要“签名”如果你炒期货，每个月的帐单都得“签名”如果要申办护照，直接给公安局发封“电子文件”。。。作为一家企业做买卖签合同，要盖“章子”；去报税，要盖“章子”；申报项目，要盖“章子”；企业年检，要盖“章子”；。。。2023/1/1449电子签名应用推广还有很多工作要做周边法律的衔接修订，例如《证据法》、《票据法》、《税收征管法》等观念改变问题软硬件环境的配套当事人双方需要约定过于技术化，难以理解，可操作性不够，法律需要“落地”2023/1/1450数字证书？PKI?数据电文？HASH算法、密码技术？公钥，私钥？CA，RA？MD5，SHA-1？技术化太抽象搞不懂！！！如何理解“电子签名”？2023/1/1451老百姓关心什么？“数字证书”长啥样？去哪里申请？怎么申请？在哪里使用？怎么使用？安全吗？如何验证？去哪里验证？出了问题找谁？打起官司法律认吗？。。。《电子签名法》需要落地2023/1/1452通过电子印章让电子签名落地实际上，人们都习惯在白纸黑字上签字盖章来确认文件的有效性，中国是个印章国度。以电子印章方式来包装电子签名，把那些艰深难懂的概念都藏在后面，并用人们习惯的方式来操作，配以简单易用的软硬件环境，很多难题可以迎刃而解2023/1/1453“电子印章”—看得见、摸得着电子印章实现与实物印章的完美结合，相当于在实物印章中嵌入经过芯片级加密处理的电子印章，让用户对“电子签名”看得见、摸得着，有直观的感受2023/1/1454免费电子签章软件普及应用2023/1/1455法律生效后第一份电子合同4月1日《电子签名法》通过后，“电子签名第一人”——著名的地产商人潘石屹先生代表SOHO中国有限公司与北京瑞星公司通过电子签名方式签署了《电子签名法》生效后第一份采购合同2023/1/1456《电子签名法》适用领域《电子公文传输管理办法》政府内部电子印章和红头文件不存在第三方认证机构