我国农村土地制度新变革

农经0601班黄云婷中国农村土地制度新变革一、引言中国是一个人多地少的国家，在占有世界不足15%的土地上养活了超过22%的人口，这是对人类社会的一大贡献。但是，人多地少的矛盾随着现代化进程快速推进却显得日益突出。目前，全国人均耕地仅为0.1公顷，是世界人均耕地的11.5%。作为一个农业大国，土地问题始终困扰着我国农村经济的发展，土地制度始终是农村的基础制度。从广义上讲，土地制度是在一定的社会制度下，一个国家或社会因人们利用土地而产生的人地关系及其中人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家制定的人们共同遵守的土地利用法制法规和政策。它包括土地所有制、使用制、规划制、保护制、征用制和管理制度等。从狭义上讲，土地制度指土地所有制、土地使用制和土地管理制度。二、浅析现行的农村土地制度1978年，党的十一届三中全会后，我党全面把握国内外发展大局，尊重农民首创精神，率先在农村发起改革，领导人民谱写了改革发展的壮丽史诗。首先在农村开展了家庭联产承包责任制改革，其中心内容就是把土地的经营权和使用权还给农民。试问：这一土地制度有何特点？？？总体上，该制度呈现农村土地集体所有、家庭承包、允许转让、适度规模经营的特点。它实行“两权分离”，即把土地的所有权和经营权分开，实行以户营为主，联产承包。从而既坚持了土地等生产资料的公有制，又调动了广大农民群众生产积极性。（一）现行农村土地制度的贡献极大地调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化作出了巨大贡献；为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础，为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。（二）现行农村土地产权制度的主要问题家庭联产承包责任制是在集体所有的条件下实现农民对土地的直接经营权，但它是由国家控制，且由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此，这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题，如土地权属纠纷、农民宅基地不合理占用、土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。①土地所有权不明确，所有者缺位—根据我国宪法和土地管理法规定，农村土地归集体所有，而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次，它们在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。但对究竟属于哪级集体却没有明确的规定。

—由于土地所有权不明确，所有者缺位，集体土地实际上变成了少数村组干部所有，他们随意强占、出租、出卖农民承包的土地，从中贪污受贿、中饱私囊。该制度成了滋生腐败的大温床。②农地分散经营，不能适应社会化生产和市场经济的要求现代生产的特点是规模经济和分工协作。而以小规模独立经营的个体农户为基本生产单位的承包制，造成了土地生产要素极为分散，产生规模偏小、经营分散、组织化程度低、抵御自然灾害能力差、农技推广难等弊端，不利于规模经济的发展和农业资源的优化配置。

③农民对土地使用权缺乏稳定感由于产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限，容易造成农民经营土地行为的短期性，抑制了农民投资和经营的安全感与积极性，甚至采用掠夺性经营方式，导致土地贫瘠化，不利于农业生产的持续发展，影响农民收入的长期增长。④土地使用权流转不畅按人分配的土地使用权，虽然要求搞活，但缺乏有效的土地流动机制，其流动形态仍主要限于农户的承包和农户之间的转包，及集体对土地的局部调整，难以形成土地或土地使用权转卖市场，无法形成规模经营，不利于土地资源的优化配置。⑤土地管理与控制松懈不少农村地区，土地的管理和利用处于无序状态，既表现为集体对土地开发和利用处于无序状态，也表现为国家土地管理部门对农村土地的管理工作缺乏衔接。滥占、多占耕地，特别是基本农田，对粮食安全造成严重危害。事实证明，现行的土地制度既约束了农民的生产积极性，也制约着市场经济和现代科技的融入。随着农村改革的深入发展，“两权分离”的矛盾日益突出，并逐渐成为制约农村改革和生产进一步发展的阻力。由此也不难看出，农村改革的关键在于农村土地制度的改革，而农村土地制度改革的关键在于土地产权制度的改革。三、农村土地制度的新变革08年10月召开了党的十七届三中全会，会议全面分析了形势和任务，在改革开放三十周年之际，系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题，研究并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调大力推进改革创新，加强农村制度建设。首先，《决定》作出了农村改革发展“三个进入”的重要判断，即我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段；进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻；进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这体现了中央对农村改革发展所处阶段性特征的准确把握，在认识上有新突破，在理论上有新发展。”

其次，《决定》提出了新形势下推进农村改革发展的总体思路，概括起来就是“三个作为”，即把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。“三个作为”是今后指导“三农”工作总体思路的一个新概括新论述。再者，《决定》从稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度等六方面提出了改革创新的新举措。有关权威人士普遍认为，《决定》在认识上有新高度，政策上有新突破，制度上有新安排，举措上有新实招，对农民有新实惠。《决定》的贯彻落实必将开启城乡一体化发展的崭新时代，让亿万农民共享美好生活。大力推进改革创新，加强农村土地制度建设☆健全严格规范的农村土地管理制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。☆坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。☆赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。☆实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。☆完善农村宅基地制度，严格管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。☆改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。全会关于农村制度改革的

新突破及对其的理解

（一）完善农村基本经营制度：

“一个长久不变”与“两个转变”

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说，《决定》既强调稳定农村基本经营制度，又顺应现代农业发展要求，与时俱进地提出推进农业经营体制机制创新。在充分强调“毫不动摇”的基础上，鲜明提出了“一个长久不变”、“两个转变”。

“毫不动摇”，就是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制——党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。在这个问题上，我们必须十分清醒，决不能有任何含糊。因为粮食是百姓温饱之源、物价平稳之基、经济发展之要、社会稳定之本，任何时候都不能放松粮食生产。

“一个长久不变”，就是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这是《决定》的一大亮点。由过去的承包期３０年不变，到今天的“永久不变”，政策指向十分明确，即强调承包地对农民的财产权、物权属性，给农民吃长效“定心丸”，农民才会珍惜土地，投资土地，放心自主地流转土地。“两个转变”，就是家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，着力提高组织化程度。这是对今后完善农村基本经营制度作出的一个方向性概括，将有利于进一步优化农村发展外部环境，激发农村发展活力。

全会关于农村制度改革的

新突破及对其的理解

（二）改革农村土地制度：

建立“两个市场”，保障“两个权益”

着眼我国基本国情，从最大限度保护耕地资源和农民土地承包权益出发，《决定》对农村土地管理制度上进行了一系列改革和完善的制度安排。概括起来，突出的亮点是建立“两个市场”和保障“两个权益”，同时提出实行“两个最严格制度”。“两个市场”，

即建立健全土地承包经营权流转市场

和逐步建立城乡统一的建设用地市场

农业部政策研究中心主任宋洪远认为，“中国农村发展的确面临着一些绕不开的问题，小农经营的局限性日益凸现。”现有的经营模式决定了农产品市场风险较大，食品安全监控相对困难，不利于动植物疫病防治，一定程度上制约了现代农业发展。若不进行新的改革将难以实现可持续发展。

改革的焦点之一就是通过土地流转等政策手段适度“整合”被承包到户的土地，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。何谓土地流转？土地流转，具体指土地使用权流转，就是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。允许流转土地经营权，农业集约经营便具备条件，可大规模从事农业生产，摆脱小农经济，加速中国农业的现代化和全球化步伐。允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合广大农民的强烈愿望和党的一贯政策。宋洪远表示，“两个市场”的建立将严格在政策指导下不断完善，即“要健全严格规范的农村土地管理制度”。《决定》鲜明提出了“三个不得”：

一不能改变土地集体所有性质，这是为了保证土地制度的稳定；二不能改变土地的用途，即要保证农业用地不能减少，这是为了守住耕地红线，确保国家粮食安全；三不能损害农民土地承包利益，要尊重农民话语权，坚持自愿、依法、有偿原则。当前，广东省正积极探索农村建设用地上市流转。武汉“两型社会”建设更是提出了土地向优势产业流转，农民以地为股，经集体转让获稳定租赁收益。重庆、成都在城乡统筹时，采取了以土地承包经营权入股，将农业用地集中到龙头企业和种植养殖大户手中，实现土地的集约化经营。只要不改变农地根本用途，不损害农民利益，各种土地承包经营权的流转模式都可以探索尝试。“两个权益”，

即依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利和农户宅基地用益物权。

这一方面表明承包地、宅基地等农民的财产权将得到更好保护；另一方面说明农村土地、宅基地的市场要素属性也将被激活。

“两个最严格制度”，

即坚持最严格的耕地保护制度

和实行最严格的节约用地制度全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员尹成杰说，我国耕地保护形势异常严峻，耕地已由2000年的19.24亿亩减至2007年的18.26亿亩，7年减少了9800万亩，目前距18亿亩耕地红线只剩2600万亩。到2020年这12年间要守住这条红线，难度相当大。考虑到在耕地保护问题上我们没有任何退路，《决定》非常明确地提出要坚决守住18亿亩耕地红线。在此基础上，《决定》首次提出实行最严格的节约用地制度，并在划定永久基本农田、不得跨省区市进行占补平衡、从严控制城乡建设用地总规模等方面作出了一系列具体政策规定。“新土改”的重大意义：全会研究了承包权和经营权分离的有效形式，允许土地承包经营权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合广大农民的愿望。通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式，有利于发展适度规模经营，优化资源配置。新一轮改革为世界