交通基础设施投融资相关政策解析课件

交通基础设施投融资相关政策解析交通基础设施投融资相关101未来公路市场投资前景01未来公路市场投资前景2年度交通全行业（万亿元）其中公路(万亿元)水路（亿元）铁路（亿元）民航（亿元）20162.851.781894801578020173.152.121235801082520183.182.118108028810近年来交通固定资产投资规模保持高位运行年度交通其中公路水路铁路（亿元）民航20162.851.783近年来公路投资结构项目类别2016年（亿元）2017年（亿元）2018年（亿元）公路建设投资17975.8121253.3321164其中：高速公路8235.329257.869839普通国省干线6081.287264.146363农村公路3659.204731.334962近年来公路投资结构项目类别2016年（亿元）2017年（亿元4近三年高速公路、国省道改造和农村公路同比增速近三年高速公路、国省道改造和农村公路同比增速5根据国务院批准实施的国家公路网规划（2013年-2030年），我国国家高速公路规划里程为13.6万公里（含1.8万公里展望线）各省根据实际情况编制了省级高速公路规划，根据最新统计，省级高速公路规划总里程约为9万公里。初步判断，到2030年省级高速公路建成里程约7万公里，我国高速公路规模可能达到20万公里。未来公路市场投资前景根据国务院批准实施的国家公路网规划（2013年-2030年）6未来公路市场投资前景规划目标2018年底（完成）2020年（目标）2030年（目标）后2年建设任务后12年建设任务公路网总里程（万公里）484.65500/15.35/高速公路建成里程（万公里）14.2615200.745.74其中：国家高速公路（万公里）10.5511.113.60.553.05

省级高速公路（万公里）3.713.96.3（保守）0.192.59（保守）二级及以上公路里程（万公里）64.7868/3.22/按照每公里造价1.5亿元计算，近两年国家高速公路投资额约8250亿元、远期约4.6万亿元；近两年省级高速公路投资额约2850亿元、远期约3.9万亿元。未来公路市场投资前景2018年底（完成）2020年（目标）27在2018年7月中国公路建设行业协会等主办的“庆祝改革开放40周年全国公路建设高峰论坛”上，交通运输部综合规划司原巡视员于胜英做了上述预测：今后一个相当长的时期，我国公路交通发展要构建公路“四张网”(高速公路网、普通国道网、省道网、农村公路网)，充分发挥公路交通的基础性作用，主动对接机场、火车站、港区等，完善公路与多种运输方式的衔接，加强综合运输通道资源统筹利用。另一种预测：在2018年7月中国公路建设行业协会等主办的“庆祝改革开放48目前，高速公路拥堵路段大部分在东部。从高速公路客运密度看，东部是中西部的两倍；平均货运密度东西部相差一倍。预测2021年至2030年，全国高速公路主线新开工约3万公里，加上扩建和短距离“填平补齐”，共计约4.5万公里，建设高峰明显退坡，估算总投资6万亿元(含“十三五”跨“十四五”项目5000亿元，年均投资额6000亿元)。目前，高速公路拥堵路段大部分在东部。从高速公路客运密度看，东9在普通国道方面，预测2021至2030年，提级改造一级公路2万公里，使一级公路总长达到8万公里，占比公路总里程30%；二级公路(包括12米宽的)5万公里，绕城以及与城区连接线3万公里，总计10万公里，占公路总里程比63%。估算总投资2.3万亿元，年均投资额2300亿元。在普通省道方面，由于70%的省道是由县道乡道划转而来，技术等级低，结构不合理。根据省道承上启下的功能定位，比较合理的大体结构应是2:4:3:1，既一级20%，二级40%、三级30%、四级路10%。目前省道建设历史欠账太多。2021年至2030年，建设任务大体是20万公里，估算总投资2.82万亿元，年均投资额2800亿元。在普通国道方面，预测2021至2030年，提级改造一级公路2102010年至2018年，我国公路建设完成的投资中，高速公路占比50%，国省干线占比30%，农村公路占比20%。2021年至2030年，投资结构将发生较大调整，高速公路占比31%，国省干线占比26%，农村公路占比42%。2021年至2030年，我国公路建设任务仍然很重。所不同的，从投资结构来看，普通公路任务更重，更加需要财政资金的持续支持。2010年至2018年，我国公路建设完成的投资中，高速公路占1102收费公路管理条例修订背景及条款理解02收费公路管理条例修订背景121984年12月，国务院第54次常务会议做出了具有划时代意义的三项重大决策，其中之一是：允许用银行贷款修建公路，通过收取通行费偿还贷款，即“贷款修路、收费还贷”的收费公路政策。1988年，我国第一条收费的高速公路——上海至嘉定高速公路建成通车。自2004年《收费公路管理条例》管理条例颁布以来，依托“贷款修路，收费还贷”的模式，中国收费公路保持了高速发展，形成了一张巨大的交通网。收费公路政策的提出1984年12月，国务院第54次常务会议做出了具有划时代意义131988年我国第一条收费的高速公路建成通车2012年1月1日，沪嘉高速公路取消收费后的相关改建拓宽大修工程正式启动。结束了我国大陆没有高速公路的历史，对其他地区高速公路建设起到了积极推动、示范作用。1988年我国第一条收费的高速公路建成通车2012年1月1日141998年《公路法》的颁布实施，确立了公路建设市场化融资的法律地位。公路建设资金可以来源于征收的车辆购置附加费（税）、国内外贷款；国内外企业可以投资公路建设；公路经营企业可以发行股票、债券筹集资金。

市场化融资快速发展阶段（1998年-2014年）1998年《公路法》的颁布实施，确立了公路建设市场化融资的法152004年出台《收费公路管理条例》，明确将收费公路划分为“政府还贷公路”和“经营性公路”。政府还贷公路利用“贷款修路、收费还贷”政策，由交通部门下属的事业单位通过利用国内外银行贷款等方式贷款修路、收费还贷。市场化融资快速发展阶段（1998年-2014年）2004年出台《收费公路管理条例》，明确将收费公路划分为“政16税收收入在中央与地方政府之间的划分进行了大的变革，改革实施效果十分显著；地方政府收入和支出责任不完全匹配，收入不能覆盖全部支出责任，加之各地交通建设需求大、任务重，在这种背景下，多种融资平台应运而生;交通运输部门一家包揽交通筹资、建设、管理等职责的局面逐步形成，积累了一定交通政府性债务。分税制改革背景下平台公司应运而生：济青高速成渝高速税收收入在中央与地方政府之间的划分进行了大的变革，改革实施效17政府性质的融资平台，即融资主体和平台管理主体主要是地方交通运输主管部门或公路、港航管理机构（随着这轮机构改革已陆续改为服务中心）。公司性质的融资平台，即政府通过整合各类经营性资产，成立专门的企业法人负责融资。利用收费权质押、资产抵押和信用贷款以及信托等方式，获取银行等金融机构资金支持。一些公司型的融资平台还通过上市、发行企业债、中票、短融，实施融资租赁获取资金。多种融资平台并存政府性质的融资平台，即融资主体和平台管理主体主要是地方交通运18收费公路政策推动了大规模的收费公路建设、甚至普通公路建设。没有收费公路政策，就没有中国交通现状收费公路政策推动了大规模的收费公路建设、甚至普通公路建设。没19政府收费公路：政府筹集资本金，发行收费公路专项债券筹集其他资金。经营性公路：按照PPP模式吸引社会资本广泛参与。规范化投融资阶段（2014年-至今）政府收费公路：政府筹集资本金，发行收费公路专项债券筹集其他资202012年交通运输部启动第一轮条例修订工作：90年代修建的收费公路收费期限即将到期。2015年交通运输部修订并公开发布了《收费公路管理条例》（修订征求意见稿）：部分收费公路已违法违规收费、国发43号等文件提出财税体制改革。2019年交通运输部向社会公开发布了《收费公路管理条例（修订草案）：应对此前收费公路形成的债务，同时也是为了适应目前的财税体制改革和投融资体制改革。收费公路修订草案修订背景2012年交通运输部启动第一轮条例修订工作：90年代修建的收21收费公路条例修订情况——2015年收费公路条例修订情况——2015年22收费公路条例修订情况——2018年收费公路条例修订情况——2018年232018年全国收费公路统计公报收费公路整体收支缺口仍然巨大，2018年收支平衡为-4069.4亿元（平摊至每公里亏损242万元），与2017年水平基本一致。收取通行费收入5552.4亿元，支出9621.8亿元，收支平衡为-4069.4亿元。收费高速公路收取通行费收入5168.4亿元，支出8524亿元，收支平衡为-3771亿元，占93.7%。支出9621.8中，还本付息占比80.2%，养护费用占比6.1%，运营费用占比7.3%。2018年全国收费公路统计公报收费公路整体收支缺口仍然巨大，24交通基础设施投融资相关政策解析课件25至2018年底，我国收费公路总里程已达到16.81万公里，其中包含13.79万公里的高速公路，占比82%，还有部分一级收费公路（内蒙、新疆等）。近年来地方债务问题的凸显（2018年，全国收费公路债务余额5.69万亿元，政府还贷公路累计债务余额3.05万亿元（2017年底4.1万亿元）），传统公路的投融资以及收费制度面临着挑战。基本现状至2018年底，我国收费公路总里程已达到16.81万公里，其26政府收费公路：以政府举债，通过发行收费公路专项债券的方式实现融资。收费公路专项债是地方专项债中的一种，是财政部于2017年年中试水的专项债务之一。全国额度2017年730亿元、2018年927亿元、2019年约2300亿元（年中调减至1700多亿元）。相比2018年政府还贷公路累计投资4.49万亿元、2018年当年3383.1亿元，体量上，尚难以满足目前政府收费公路的投资需求。条款分析：预计今后几年额度会有一定幅度地增长，但空间不大。收费公路发展仍以经营性公路PPP模式发展为主。收费公路怎么建？政府收费公路：以政府举债，通过发行收费公路专项债券的方式实现27经营性公路：按照PPP模式吸引社会资本广泛参与。广东、浙江、河北、湖南、广西、贵州等多数省份，经营性公路按照PPP或传统特许经营模式实施，通过竞争性方式。江苏、山东、湖北等部分省份，仍交由省级国有企业作为项目法人。收费公路怎么建？经营性公路：按照PPP模式吸引社会资本广泛参与。收费公路怎么28各省、自治区、直辖市人民政府应当根据公路发展规划，综合考虑经济社会发展实际需求、财政承受能力、债务规模、收支状况等因素，科学合理确定本行政区域内收费公路规模，并向国务院交通运输主管部门备案（第六条第一款）。收费公路的车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费公路（第六条第二款）。对收费公路发展规模的控制刹车令？各省、自治区、直辖市人民政府应当根据公路发展规划，综合考虑经29对收费公路发展规模的控制起草本意：控规模、防风险！条款分析：政府收费公路，如果收费收入无法偿还利息和养护支出的，不得新建，但政府收费公路采取统借统还制度，此种情况会相对改善！地方也可以由很多变通方法，把收费公路统一交由一个主体管理，把蛋糕做大、资金池做大。已有抓手：国发27号文件政府财政资金来源落实要求、财政部10号文件、和有限的收费公路专项债券，已在起到约束发展规模的作用了。对收费公路发展规模的控制起草本意：控规模、防风险！30什么样的路能收费？高速公路一级公路二级公路独立桥梁独立隧道什么样的路能收费？高速公路一级公路二级公路独立桥梁独立隧道31新建的高速公路才能收费（第七条第一款）。条款分析：提高收费公路设置门槛，规定今后新建收费公路必须达到高速公路技术标准，新建一、二级公路和独立桥梁、隧道不得收费。本条例实施前在建的和已经投入运营的一、二级公路（含独立桥梁和隧道）的收费期限按原条例有关规定执行，收费期限届满后终止收费（第六十三条第一款）。条款分析：老路老办法、新路新办法！新条例实施时，项目仍处于建设期之前的前期工作阶段的一、二级公路，不能收费。内蒙古等发改委部门已不再批复一级收费公路工可。什么样的路能收费？新建的高速公路才能收费（第七条第一款）。什么样的路能收费？32建设、养护和运营政府收费公路，应当由省级人民政府或者其授权的部门依法确定的法人组织实施（第九条第一款）。政府收费公路建设层级条款分析：以后新建一、二级公路都不收费，政府收费公路管理层级将统一提高至省级政府层面统一管理；省级财政作为专项债券的发行主体。建设、养护和运营政府收费公路，应当由省级人民政府或者其授权的33经营性公路项目应当向社会公布，采用招标投标、竞争性谈判等方式依法选择投资者，由投资者或者其设立的企业法人负责建设、经营和养护（第十条第一款）。省级人民政府或者由其授权交通运输主管部门与确定的投资者或者由投资者设立的专门负责实施该项目的企业法人签订经营协议（第十条第二款）。经营性公路建设层级条款分析：暗含经营性公路也将上收到省级政府层面来管理；财政部10号文件的出台，地市县普遍财承已接近临界值，干不动多少收费公路大项目！经营性公路项目应当向社会公布，采用招标投标、竞争性谈判等方式34政府收费公路项目的偿债期限：应当按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置（第十一条第一款）。具体需结合“统借统还”制度来理解，无期限收费？收费能收多长时间？政府收费公路项目的偿债期限：应当按照覆盖债务还本付息需求的原352018年版本，较2015年版本，进一步按照预算管理制度改革要求对“统贷统还”制度进行了完善。将统借统还的主体由省级交通运输主管部门修改为“省、自治区、直辖市人民政府”；将“统一贷款、统一还款”修改为“统一管理”，即统一举借债务、统一收费机制，统筹偿债来源、统一支出安排。将统借统还的范围限定为“偿债期届满的政府收费高速公路、经营期届满由政府收回的高速公路以及处于偿债期的政府收费高速公路”。统借统还制度2018年版本，较2015年版本，进一步按照预算管理制度改革36统借统还”制度其核心是利用“统借统还”解决政府还贷高速公路的债务问题。内涵是打破单条路核算的弊端，通过省域内政府收费高速公路统筹，实施路网内收入好坏路段的交叉补贴、“以肥补瘦、以丰补欠”，实现政府债务的有效偿还，有效化解和防范政府债务风险。统借统还”制度其核心是利用“统借统还”解决政府还贷高速公路的37经营性公路项目的经营期限：按照收回投资并有合理回报的原则确定，一般不得超过30年；对于投资规模大、回报周期长的收费公路，可以超过30年（第十一条第二款）。条款分析：对于收费期限超过30年的项目，需要履行哪些额外的手续？如果原则性规定，也不需要进行严格的审批程序，预计就会有不少经营性项目将期限设定在30年以上。有关建议：对于投资者，在现阶段项目投标中可考虑在合同协议中建议增加有关原则性条款“经审计本项目经营二十年后投资仍无法收回，根据有关法律法规，经双方协商可适当延长收费期限”。收费能收多长时间？经营性公路项目的经营期限：按照收回投资并有合理回报的原则确定38转让政府还贷公路权益中的收费权，可以申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年。转让经营性公路权益中的收费权，不得延长收费期限。”这意味着，政府还贷公路收费权转让后，东部地区收费期限最长不得超过20年，中西部地区收费期限最长不得超过25年。对于收费期限已超过批准收费期限二分之三的，根据《收费公路管理条例》第二十二条，收费公路收费权不得转让。《收费公路管理条例》第二十一条关于收费公路期限政府还贷公路还贷转经营性经营性公路东部15年15+5=20年25年中西部20年20+5=25年30年转让政府还贷公路权益中的收费权，可以申请延长收费期限，但延长39收费怎么收？差异化收费/动态调整机制养护期收费经营性收费偿债期收费长期限收费！无期限收费！收费怎么收？差异化收费/动态调整机制养护期收费经营性收费偿债40政府收费公路的收费标准：应当根据债务规模、利率水平、养护运营管理成本、当地物价水平、偿债期限以及交通流量等因素综合计算确定。经营性公路的收费标准：应当根据社会资本投资规模、合理回报（难以确定标准）、养护运营管理成本、当地物价水平、经营期限以及交通流量等因素综合计算确定。高速公路的养护管理收费标准：应当根据实际养护运营管理成本、当地物价水平以及交通流量等因素综合计算确定。收费怎么收？——收费标准同一区域，不同路段收费标准有差异？？政府收费公路的收费标准：应当根据债务规模、利率水平、养护运营41省、自治区、直辖市人民政府行政区域内所有政府收费高速公路债务偿清的，按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费（第十四条）。背后原因：鉴于目前高速公路养护费用快速上涨，按照现行《条例》高速公路到期停止收费,将立即陷入“无钱养护”的困境。条款分析：这种情况只有不再新建政府收费公路的情况下，才有可能发生！养护期收费标准省、自治区、直辖市人民政府行政区域内所有政府收费高速公路债务42养护期收费制度用路者需要承担收费公路从建设、养护到经营管理等方面的成本支出，政府还贷高速公路偿债期收费结束后继续收取养护管理费；经营性高速公路特许经营期限届满政府收回后继续收取养护管理费。养护期收费制度用路者需要承担收费公路从建设、养护到经营管理等43收费公路可以根据车辆类型、通行路段、通行时段、支付方式、路况水平、服务质量、交通流量等因素实行差异化收费（第十五条第六款）。条款分析：很多老路为了调节流量，可实施高峰期间提高收费标准。省、自治区、直辖市人民政府应当建立收费公路收费标准动态评估调整机制，评估调整周期最长不得超过5年（第十五条第七款）。条款分析：对于经营性公路尤其需要注意，开展阶段性评估调整工作。有关建议：对于投资者而言，在PPP合同中可增加条款“根据有关法律法规对收费标准进行适当调整”，为今后预留空间。收费怎么收？——收费标准收费公路可以根据车辆类型、通行路段、通行时段、支付方式、路况44收费标准上调的空间有多少？“大幅降低企业非税负担......深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”。收费标准上调的空间有多少？“大幅降低企业非税负担......45加快研究制定深化收费公路制度改革的总体思路和方案，以推进收费公路管理条例修订为切入点，以深化收费公路供给侧结构性改革为主线，统筹考虑降低通行费标准......收费标准上调的空间有多少？减费降税、让老百姓有获得感背景下，收费标准上浮空间不大；由于目前公路建设、养护的需求和现有债务规模，收费标准下降空间也不大。加快研究制定深化收费公路制度改革的总体思路和方案，以推进收费46取消省界收费站取消全国高速公路省界收费站？等于取消收费？？主要目标：实现不停车快捷收费，减少拥堵、降低收费站及人员等相关费用负担。据统计，省界收费站撤销涉及收费人员20万人。政府工作报告：两年内基本取消全国高速公路省界收费站。取消省界收费站取消全国高速公路省界收费站？政府工作报告：两年47收费公路除出入口外，不得在主线上设置收费站（第十七条）。条款分析：收费站设置在连接线上。高速公路的连接线纳入高速公路项目的总投资？收费站设置收费公路除出入口外，不得在主线上设置收费站（第十七条）。收费48条例还要多久才能出台？条例还要多久才能出台？4903交通运输领域PPP制度分析03交通运输领域PPP制度分析502015年以来，交通运输部出台有关PPP制度文件十余项，有效地指导各地PPP模式在交通运输领域的推广运用。2015年以来，交通运输部出台有关PPP制度文件十余项，有效51序号发文单位发文日期文号文件名1交通运输部2015年2月交政研发[2015]26号关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知——交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案2财政部、交通运输部2015年4月财建〔2015〕111号关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见3交通运输部2015年5月交财审发〔2015〕67号关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见4交通运输部2015年6月交办财审〔2015〕192号关于修改《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》的决定的决定5交通运输部2015年12月交办财审〔2015〕192号收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）序号发文单位发文日期文号文件名1交通运输部2015年2月交政52序号发文单位发文日期文号文件名6财政部、交通运输部2016年2月财建〔2016〕34号关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见7财政部、交通运输部2016年12月财建〔2016〕879号关于进一步明确车辆购置税收入补助地方资金补助标准及责任追究有关事项的通知8发改委、交通运输部2016年12月发改办基础〔2016〕2851号做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知9交通运输部2017年11月交办财审〔2017〕173号收费公路政府和社会资本合作操作指南10交通运输部形成报批稿、因PPP条例未出台而搁浅政府和社会资本合作（PPP）公路项目社会资本招标投标管理办法序号发文单位发文日期文号文件名关于进一步明确车辆购置税收入补53最终确定了G4012溧阳至宁德高速黄山至千岛湖段等11个项目为纳入部层面的PPP试点项目。1交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案明确车购税对试点项目的支持政策，之后全面推开。2关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见建立和完善交通运输发展“政府主导、分级负责、多元筹资、规范高效”的投融资管理体制。3关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见最终确定了G4012溧阳至宁德高速黄山至千岛湖段等11个项目54明确了运用PPP模式的各项工作步骤和具体内容。4收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）采用PPP模式的国高网项目，车购税补助标准以政府还贷（债）项目补助标准为上限。5关于进一步明确车辆购置税收入补助地方资金补助标准及责任追究有关事项的通知进一步优化前期工作流程，明确审批报件的程序和内容。6关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知明确了运用PPP模式的各项工作步骤和具体内容。采用PPP模式55收费公路操作指南车购税资金补助政策收费公路操作指南车购税资金补助政策56挑重点讲挑重点讲57车购税资金支持项目？对符合公路交通发展规划和车辆购置税支持政策的项目，可按照交通运输重点项目资金申请和审核规定，申请车辆购置税资金支持。核心是纳入交通运输部五年期投资计划。车购税资金支持项目？对符合公路交通发展规划和车辆购置税支持政58政府可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式对收费公路PPP项目给予支持，其中建设期投资补助、运营补贴和贷款贴息等作为可行性缺口补助，不作为项目资本金。政府采用资本金注入方式支持收费公路PPP项目的，应明确政府出资人代表。政府指定的出资人代表与社会资本方共同设立项目公司。车购税资金到底怎么用于项目？政府可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等59车购税资金用于收费公路PPP项目的具体方式车购税资金三种使用方式1.投资补助（无偿，不要求回报）2.政府资本金注入（在SPV中持有政府股份,约定收入分成机制)3.一部分建设期投资补助+一部分政府资本金注入车购税资金用于收费公路PPP项目的具体方式车购税资金1.投资60对于申请车辆购置税资金的项目，还应当在实施方案中提出资金申请理由、支持额度和政府支持方式，有关政府支持方式参见本指南第八条。车购税资金申请还需在实施方案中载明相关信息对于申请车辆购置税资金的项目，还应当在实施方案中提出资金申请61项目实施机构在编制完成项目实施方案后，向发展改革部门提交项目可行性研究报告（含相关附件，下同）或项目申请报告履行项目审批（核准）程序。政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目，按照核准制管理；政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助方式、运营补贴、贷款贴息等一种或几种方式参与收费公路PPP项目，按照审批制管理。项目立项项目实施机构在编制完成项目实施方案后，向发展改革部门提交项目62车购税申请“一上”和“一下”对于需要交通运输部进行行业审查的项目，同步逐级向交通运输部报送可行性研究报告或项目申请报告等相关材料，并在上报文件中提出政府支持方式。交通运输部按程序出具行业审查（核准）意见，对于符合国家公路发展规划、国家投资政策和车辆购置税资金安排规定的项目，将同时明确车辆购置税资金的安排上限和支持方式（资金安排意向函）。车购税申请“一上”和“一下”对于需要交通运输部进行行业审查的63竞价指标根据收费公路PPP项目的运作模式和特点，社会资本招标的竞价因素可设置为项目合作期限、需要政府给予的财政补贴额度、社会资本提出的合理投资回报率、通行费收入最低需求等一项或者多项因素。回避此竞价指标。竞价指标根据收费公路PPP项目的运作模式和特点，社会资本招标64车购税“二上”申请对于申请车辆购置税资金支持的收费公路PPP项目，在正式签署收费公路PPP项目合同后，由省级交通运输主管部门组织向交通运输部报送项目车辆购置税资金申请函、收费公路PPP项目合同及各项审批文件等相关材料。其他收费公路PPP项目按照项目管理权限程序上报有关部门。车购税“二上”申请对于申请车辆购置税资金支持的收费公路PPP65交通运输部收到省级交通运输部门上报的材料并确认符合条件后，对材料进行审查。通过审查的，交通运输部出具资金安排确认函，明确车辆购置税资金具体安排数额。车购税“二下”申请交通运输部收到省级交通运输部门上报的材料并确认符合条件后，对66收费公路操作指南车购税资金补助政策收费公路操作指南车购税资金补助政策67车购税资金补助政策稳定的交通专项资金在交通大规模集中建设阶段发挥着重要作用我国充分学习借鉴国际经验，遵循“用路者付费、受益者负担”原则，先后在中央和地方层面开征车辆购置附加费（后改为“车辆购置税”）、港口建设费、养路费（后调整并入成品油消费税）等交通专项税费，为支持交通基础设施建设和养护提供了稳定的资金来源，也向社会释放了稳定的预期，为吸引社会资本投入、争取银行信贷支持创造了条件。车购税资金补助政策稳定的交通专项资金在交通大规模集中建设阶段68车购税资金补助政策第五条车购税资金的支出范围包括以下内容：（一）交通运输重点项目；（二）一般公路建设项目；（三）普通国省道灾毁恢复重建项目；（四）公路灾损抢修保通项目；（五）农村老旧渡船报废更新项目；（六）交通运输节能减排项目；（七）公路甩挂运输试点项目；（八）内河航道应急抢通项目；（九）老旧汽车报废更新项目；（十）国务院批准用于交通运输的其他支出。采用项目法，具体各类型项目的投资补助标准按照交通运输发展规划执行采用因素法，切块下达地方车购税资金补助政策第五条车购税资金的支出范围包括以下内容：69车购税资金补助政策车购税资金补助政策70一、“十三五”期间交通运输重点项目车购税资金补助标准：（一）国家高速公路。地区标准东部地区静态总投资的25%中部地区静态总投资的28%西部地区静态总投资的30%西藏项目总投资的100%新疆南疆四地州、青海项目建安费的70%川滇甘三省藏区，新疆南疆以外地区，贵州、云南、甘肃项目建安费的50%注：（1）车购税资金标准若高于项目资本金，按实际资本金安排。（2）采用政府和社会资本合作（PPP）模式的国家高速公路项目，补助地方标准以政府还贷

（债）项目的补助标准为上限。（3）海南、吉林延边州、黑龙江大兴安岭地区、湖北恩施州、湖南湘西州、江西赣州市执行西部地区标准。案例：1.设定政府（还贷）公路资本金为总投资20%，车购税补助安排只能按总投资20%，而非静态总投资25%（东部地区）一、“十三五”期间交通运输重点项目车购税资金补助标准：地区标71（1）车购税资金标准若高于项目资本金，按实际资本金安排。（2）采用政府和社会资本合作（PPP）模式的国家高速公路项目，补助地方标准以政府还贷（债）项目的补助标准为上限。以东部为例：假设政府（还贷）公路资本金设定为总投资20%，车购税补助安排只能按总投资20%，而非静态总投资25%（约总投资23%），否则需要问3%去向何处？这种情况让项目资本金自动提高到23%以上。针对国家高速公路项目，东部项目上限为静态总投资25%（约总投资23%），但如果PPP项目资本金约定为总投资20%，是否意味着车购税补助也只能是总投资20%？——补助额度减少了？答应：不！PPP项目仍按上述表格补助，具体可将车购税资金一部分作为政府方建设期补助，一部分作为政府方资本金出资。（1）车购税资金标准若高于项目资本金，按实际资本金安排。以东72（二）普通国道一般补助标准。地区一级公路（万元/公里）二级公路（万元/公里）三级公路（万元/公里）独立桥隧（元/平方米）东部地区8004002402000中部地区10005003003000西部地区12006003604000注：（1）以上标准以新建和升级改造项目为基准，路面改造项目按新改建项目的30%执行。（2）地形复杂、桥隧占比高的项目，补助标准按项目造价适当上浮，二级公路每公里造价超过1000万元，每上涨200万元，标准上浮10%，最高上浮为基数的2倍。一级公路每公里造价超过3000万元，每上涨400万，标准上浮10%，最高上浮为基数的2倍。（3）长度超过1000米的独立桥隧项目，按平方米安排车购税资金。长度超过1500米时，每超过100米上浮2%，最高上浮为基数的2倍。若按独立桥隧标准测算，车购税补助资金低于按路线标准测算时，按路线标准安排补助。（4）不收费的普通国道项目，车购税资金补助按定额计算与项目总投资的70%取低值。收费普通国道项目，车购税资金按定额计算与项目资本金取低值。（5）车购税补助资金不超过地方申请数。（二）普通国道一般补助标准。地区一级公路（万元/公里）二级公73（三）普通省道。西藏、南疆四地州按普通国道标准执行。其他地区按普通国道一般标准的70%执行，对地方申请低于国道一般标准的70%，按照地方申请数执行。（三）普通省道。7404PPP项目实施规范操作要点04PPP项目实施规范操作要点75财办金[2017]92号PPP适用范围不适宜采用PPP模式实施的项目包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等。案例：某园区管理委员会将园区内工业厂房、员工宿舍、行政办公楼以及园区内道路建设维护采取打包方式作成PPP项目。社会资本将项目建成后，将工业厂房、员工宿舍及行政办公楼以极低的价格出租给入园企业，项目收益不足部分由财政补足。判定：随意扩大PPP适用范围。入园企业的工业厂房、宿舍及办公楼属于纯商业性服务范围，不属于政府应提供的公共服务范围，政府没有提供义务。财办金[2017]92号PPP适用范围不适宜采用PPP模式实76PPP本质是通过授予社会资本创新，通过资源补偿的方式向社会公众提供了基础设施和公共产品，同时也使企业获得了合理回报。PPP适用范围PPP项目主体部分应属于公共属性，不得是商业属性；但可以将相关的商业开发内容包含其中。如何理解——PPP项目不能包含商业开发？德国“茅厕大王”汉斯·瓦尔PPP本质是通过授予社会资本创新，通过资源补偿的方式向社会公77政府方主体0102授权主体项目实施机构03政府出资代表县级以上人民政府作为PPP项目的授权主体（独立财政）本级政府政府指定的有关职能部门政府指定的事业单位（有行政管理职能的事业单位及公益一类事业单位）政府指定的国有企业参股项目公司对于政府指定的有关职能单位或事业单位作为项目实施机构，必须要有政府授权（比如会议纪要等）。政府方主体0102授权主体项目实施机构03政府出资代表县级以78社会资本方主体本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业。A对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。B财金[2014]113号文国办发[2015]42号文地方政府融资平台公司不得作为社会资本方：融资平台按照42号文件整改完成转型后，成为一般国有企业；融资平台（银保监会大名单内监管类）在本级政府之外，也不能在上级、下级政府及省外的PPP项目中担任社会资本；融资平台公司的子公司是否可以作为社会资本？财金[2018]54号文C中国银监会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2013]10号）社会资本方主体本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内79纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资（直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率（出表）。集团要做好内部风险隔离，明确相关子企业PPP业务规模上限；资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。集团应加强对非投资金融类子企业的管控，严格执行国家有关监管政策，不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。由集团总部（含整体上市的上市公司总部）负责统一审批PPP业务。坚持“事前算赢”原则，在项目决策前充分开展可行性分析，参考本企业平均投资回报水平合理设定PPP投资财务管控指标，投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本。2023/1/8国资发财管[2017]192号社会资本方主体——央企纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净802023/1/8运作方式实质性运营承担运营责任不得第三方代持股份不得采用建设-移交（BT）方式（92号文）。不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担（54号文）反面的案例：某园区开发项目在实施方案中提到项目公司80%可由社会资本持有，也可由社会资本及其指定的第三方共同持有。正确的理解：运营维护事项可以分包，但合同中约定的提供义务、责任不能因分包而豁免。引起的反响：部分地方（山东、江苏、湖南、广东、海南等）对“运营”理解的不同，封杀政府付费类项目。2023/1/8运作方式实质性运营承担运营责任不得第三方代持812023/1/8规范PPP项目管理库管理的三大举措（财金办〔2017〕92号）项目库分类管理项目储备清单：将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介（初步实施方案+两评批复）严格新项目入库标准集中清理在库项目项目管理库：将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。2023/1/8规范PPP项目管理库管理的三大举措（财金办〔82全国PPP项目情况截至2019年9月底，纳入财政部PPP库项目1.22万个，总投资金额17.3万亿元。项目管理库共有9167个，投资金额13.88万亿元，平均落地率66.2%（北京、福建、黑龙江、吉林等较高）。储备清单共有3012个，投资金额3.42万亿元。全国PPP项目情况截至2019年9月底，纳入财政部PPP库项832023/1/892号文件确立的规范PPP项目管理库的标准不适宜采用PPP模式实施前期准备工作不到位未建立按效付费机制未按规定开展“两个论证”不宜继续采用PPP模式实施不符合规范运作要求构成违法违规举债担保未按规定进行信息公开新入库3标准清库标准5+22023/1/892号文件确立的规范PPP项目管理库的标准不842023/1/8前期工作到位情况321新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续。未通过物有所值评价和财政承受能力论证。涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续。2023/1/8前期工作到位情况321新建、改扩建项目未按规85前期工作到位情况

难题在建工程如何转为PPP？按照“新建”PPP项目“包装”在建工程国有资产审批和评估如何操作？部分项目不想让原施工方停工、只想引入投资人前期工作到位情况难题在建工程如何转为PPP？按照“新建”862023/1/8绩效考核机制—存在着绩效评价流于形式；—部分项目通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式；—将少部分可用性付费与运营绩效挂钩，提前锁定政府大部分支出责任；—存在着政府对项目承担无条件支付的义务。存在的问题2023/1/8绩效考核机制—存在着绩效评价流于形式；存在的87绩效考核机制92号文政策要求：通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的PPP项目不得入库。1解读：部分项目对产出较为模糊、没有完善的绩效考核体系，无法有效考核；有绩效考核体系、但考核指标与项目实际产出不符，存在“对空考核”情形。新入库PPP项目时需要有明确的项目产出及合理的绩效考核体系。绩效考核机制92号文政策要求：通过政府付费或可行性缺口补助方8892号文件政策要求：政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的PPP项目不得入库绩效考核机制2解读：实际存在以下情况：为了多上项目，设定前期较少付费，后期支付大额费用；运营中大额费用支出没有按照全生命周期平滑处理（公路项目特点存在大修？）建设期结束后对建设费用一次性结算支付；上述现象会造成政府财政支付责任在短期内的较大波动，对财政造成较大负担，需要得到严格规范。92号文件政策要求：政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未89绩效考核机制392号文件政策要求：项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的PPP项目不得入库解读：绩效考核与政府付费或可行性缺口补助挂钩比例过低，项目交工验收合格后，意味着社会资本绝大部分费用固化可收回，使得部分社会资本对运营不重视。此要求已经明确作为新入库项目前提，目的是为约束社会资本长期运营责任，不是仅仅做施工。审计提出新要求：比如投资额100亿元项目，挂钩30%即30亿元，那还有70%就是固定回报。绩效考核机制392号文件政策要求：项目建设成本不参与绩效考核90410号文件政策要求：“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。绩效考核机制继2017年92号文件之后，2019年3月发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）社会基本和银行提出新要求：“完全挂钩”已触及社会资本和银行利益。大幅增加社会资本和金融机构参与PPP的顾虑。项目贷款一般最多贷款70%，之前30%挂钩绩效考核，社会资本表现好坏对银行放贷及偿还贷款影响不大。要求100%挂钩绩效考核后，意味着银行提心吊胆到项目运营期结束。目前财政部PPP中心基本要求是绩效考核30%挂钩，但各地理解不一、要求不一。410号文件政策要求：“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机91投入inputs活动activities产出outputs结果outcomes影响impacts过程评估产出评估影响评估系统评估内容评估指标成本结构、流程技术产出结果、满意、影响经济（economy）效率（efficiency）效益（effectiveness）物有所值绩效考核基本逻辑投入活动产出结果outcomes影响过程评估产出评估影响评估92绩效考核机制需考虑的关键因素谁来考核考核谁考核什么怎么考核考核后果考核内容打分制、违约金都是绩效考核 -可用性付费的项目：用绩效考核调整系数对付费（可用性付费、运营维护付费）进行调整 -按量付费的项目（垃圾处理、自来水厂、发电厂等）：核减公共产品的数量或启动违约金机制结果导向，更加注重工程质量和面对用户提供服务的效果，而不是仅仅关注过程子项目分别设计绩效考核标准，不能打包统一设置绩效考核机制需考虑的关键因素谁来考核考核谁考核什么怎么考核考93建设期绩效考核：1.建设期要不要绩效考核？2.除了交工、竣工验收，是否要对过程进行绩效考核？【更偏重过程管理还是更加结果导向】3.绩效评价机制能否与违约金条款结合实施双罚制？（违约金条款就等同于绩效评价?）4.绩效考核能否与行政处罚结合实施双罚制？6.应指明是项目公司或社会资本自身原因导致的才能扣分和处罚（比如资金到位考核因排除政府方原因导致情形）7.可以考虑加分，如全国性、省级或市级的质量奖项、鲁班奖等，但加分不宜加太多。绩效考核机制需考虑的关键因素比如：因社会资本方原因项目资本金、项目融资迟延，才进行扣分。建设期绩效考核：绩效考核机制需考虑的关键因素比如：因社会资本94运营期绩效考核：1.区分经营类项目、运营类项目、维护类项目，分类设计绩效考核体系，侧重点各有不同；2.运营维护内容要写清楚，工作边界要界定清晰，不能含混不清；3.运营维护标准也要写清楚，提供相应的运营维护服务最终要达到何种效果要明确；4.运营期绩效考核越明确约好，含混不清不利于打分；5.注意：社会资本投资评估时严格审核绩效评价内容。绩效考核机制需考虑的关键因素运营期绩效考核：绩效考核机制需考虑的关键因素95绩效考核机制案例四川做法是建设期一旦有污点，就把建设期打分做运营期绩效考核基数放进去。如果建设期没干好，就在运营期永久性打折扣。四川的绩效考核是目前看到所有绩效考核里面，地方政府要求最为严格的省份之一。

绩效考核机制案例四川做法是建设期一旦有污点，就把建设期打分做962023/1/8财承论证：10%红线A本级政府每一年全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%。（财金函[2017]85号）每一级算本级支出，多级政府承担支出责任的，需逐级分别论证。已实施项目+拟实施项目+本项目的支出责任加总，加总项目测算财承。考虑时间的平衡和不同领域项目间的平衡。B个别项目支出责任甚至全部从政府性基金预算列支，有以此规避10%限额约束之嫌（没有普遍规则，地方财政自行把握）。报告数据来源不明、计算方法错误，同质化严重，测算准确性存疑。所用一般公共预算支出预测增长率口径不一致。部分地区未根据合同签订和履行情况对项目实际支出数据进行更新。应严格执行的要点容易出现的错误2023/1/8财承论证：10%红线A本级政府每一年全部PP972023/1/8不宜继续采用PPP模式实施入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。2023/1/8不宜继续采用PPP模式实施入库之日起一年内无982023/1/8回报机制财办金[2017]92号构成违法违规举债担保：包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府方社会资本承诺固定回报的。财金[2018]54号政府不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足。不得回购社会资本本金、不得承诺固定收益回报解读：例如，合同约定运营期N年后车流量未达到预测水平的N%，政府方承诺回购社会资本股权，回购价按照......例如，通过可行性缺口补助（运营期补贴、最低交通量需求保障）等方式，给予社会资本N%收益率......上述方式可能就涉嫌回购社会资本本金、承诺固定回报，增加地方政府隐性债务。进一步综合合同各项条款及社会资本承担项目风险情况，充分评估是否给社会资本保底（固定）收益或者社会资本风险过低。2023/1/8回报机制财办金[2017]92号不得回购社会992023/1/8财办金[2017]92号构成违法违规举债担保：政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的。财金[2018]54号政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。政府担保回报机制解读：举例：合同约定项目公司不能获取项目融资或无法在规定期限内全额获得项目其他建设资金时，协调政府出资人和社会资本按其持股比例为项目公司提供担保。涉嫌存在着违法违规担保行为的约定。政府出资人是受政府授权委托在项目公司中履行出资人、政府方股东的权利义务。2023/1/8财办金[2017]92号政府担保回报机制解读1002023/1/8可行性缺口补助不等于保底收益收费公路竞价指标年度社会资本资本金税后收益率、年度最低通行费收入需求水平（预测值N%）、运营补贴额、建设期投资补助额等。合理的回报机制设计政府方在让渡车辆通行费、广告及服务区经营收入权益基础上，给予其招标选定的可行性缺口补助额度，同时将建设成本超支、运营成本超支、融资利率波动、原材料价格波动等风险也一并转移给社会资本。用让渡特许经营权收入和给予可行性缺口补助的方式，对冲平衡了社会资本投入的建设运营支出以及从政府一方承接过来的一系列风险（建设成本超支风险、运营成本超支风险、利率风险、物价波动风险等）。社会资本（项目公司）是否能够从PPP项目中盈利，取决于建设管理、运营管理、风险控制等能力。社会资本（项目公司）具有良好实践能力，就可以从项目中有收益。社会资本（项目公司）运营管理不善，可获得收益回报就会下降，甚至出现亏损。2023/1/8可行性缺口补助不等于保底收益收费公路竞价指标1012023/1/8项目资本金2023/1/8财金23号国有金融企业向参与地方建设的国有企业或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规。财金54号不得以债务性资金充当项目资本金。原因分析：有违资本金制度立法原意。资本金也通过借款获得，导致项目公司负债比例过高、增加项目运作风险。虽有借款期限较长、不收利息情况，但仍不能排除资本金被抽回的可能。2023/1/8项目资本金2023/1/8财金23号国有金融102编制PPP实施方案需进一步调查研究，且是物有所值评价和财政承受能力论证的基础。因此物有所值评价的专家评审时间、审核通过时间、财政承受能力论证的审核通过时间、实施方案被本级政府审核通过时间就不应该与可研报告批复时间间隔很短，更不可能是同一天，绝不可能早于可研报告批复时间。财政部最新审核要点一我国普遍实践，先有项目立项（可研得到批复、一些交通项目的申请报告得到核准），再确定是否采用PPP模式。编制PPP实施方案需进一步调查研究，且是物有所值评价和财政承103实施方案的不少关键内容源于可研报告，对于可行性缺口补助类和使用者付费类PPP项目，其中一项关键内容就是使用者付费、第三方付费等市场收入应来源于可研报告。比如，高速公路广告和服务区营业收入，实施方案按照年度通行费收入取费或者每年取固定值，但可研报告中尚无此测算，此类做法需调整，实施方案取值要源于可研报告。实施方案里的市场收入经合理、科学测算，可以与可研报告中的市场收入值有所不同。财政部最新审核要点二实施方案的不少关键内容源于可研报告，对于可行性缺口补助类和使104在完成“两评”相关程序后，及时在线申请进入项目管理库，并利用申请进入管理库期间的时间，根据“两评”完善实施方案后，将实施方案报本级人民政府审核通过，以及可以同步准备采购社会资本相关材料。“两评”经审核通过，项目就可入管理库，不需要等到本级政府审核通过实施方案才申请入库。纳入财政部管理库时间点在完成“两评”相关程序后，及时在线申请进入项目管理库，并利用105PPP项目与政府投资条例的关系政府投资项目使用了政府投资资金的项目使用了政府投资资金的项目是否属于政府投资存疑国企自有资金出资？PPP项目与政府投资条例的关系政府投资项目使用了政府投资资金106观点1：项目公司中政府方资本金出资必须为财政资金，否则就触及增加政府隐性债务风险。观点2：如果只让地方平台公司做一个资金通道，不再项目公司中牟利，起不到替政府监管项目的作用。目前实践中大量项目为地方平台公司用自有资金出项目公司政府方部分，今后分红等都归地方平台公司所有，由此地方平台公司才有积极性参与PPP项目。针对这种做法，目前财政部等文件尚未明确指出禁止。地方国有企业替政府出资本金观点1：项目公司中政府方资本金出资必须为财政资金，否则就触及107条例对PPP影响之一政府投资项目严禁垫资施工《条例》第22条规定：“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。”但目前对于垫资施工并无明确的法律定义，严格意义上，只有项目单位提供预付款并按照进度预付，才是真正的“非垫资施工”。项目单位采取“0预付款+按进度后付费”是否属于垫资施工尚不明确。条例对PPP影响之一政府投资项目严禁垫资施工《条例》第22条108《条例》第12条规定：经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。条例对PPP影响之二强化投资概算的约束力《条例》第23条规定：政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。《条例》第12条规定：经投资主管部门或者其他有关部门核定的109严格政府投资项目的监管条例对PPP影响之三《条例》还规定了政府投资项目的开工、工期管理、工程变更、竣工、结算程序。对项目公司而言，一旦所执行的项目落入“政府投资项目”的范畴，那么上述行为将导致严重的法律后果。而目前，PPP项目公司在资本金或融资不到位的情况下，违规开工、由施工企业垫资施工的现象比较常见，今后或成为重大法律隐患。严格政府投资项目的监管条例对PPP影响之三《条例》还规定了政110财政部10号文件解读财政部10号文件解读111今年全国“两会”期间，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）。该文件为正处于较为迷茫的PPP市场指明了下步规范发展方向，同时也提出了一些新要求。发文背景今年全国“两会”期间，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作112要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”，对于“社会资本实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的”，限期整改。对建立“绩效考核、按效付费”机制提出新要求“完全”是否要被理解为项目融资建设运营全部成本要与产出绩效100%挂钩？小幅度考核不达标扣费是否会被理解为“降低考核标准”？又如，该要求是按照“新老划断”还是“一刀切”。如果“一刀切”，存量项目就可能出现项目融资断裂、停工等困难。要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考113要求社会资本有资金实力！“10号文件”鼓励拓宽项目资本金来源，同时再次强调“项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”、“不得以债务性资金充当项目资本金”。如果出现“以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的”，要求限期整改甚至清退出库。项目资本金要求按时足额到位，不得“空心化”项目公司股东资本金是否还要落实“资本金穿透审查”？财政部23号文件出台以来，关于项目资本金如何穿透审查对投资者和金融机构有较大困扰。我国基础设施领域长期缺乏真股权投资者。行业内外较多的观点是，只要项目公司资本金按时足额到位，项目公司股东的资本金来源不属于直接债务资金，就应该认定为合规，但最终还需要相关部门给予明确。要求社会资本有资金实力！“10号文件”鼓励拓宽项目资本金来源114财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本；严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计；对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。新上无收益来源的政府付费PPP项目受限制该文件对交通运输领域国省干线投资已经带来影响，今年国省干线投资额下滑明显。财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；新上无115条款分析：PPP项目财承评估是基于对未来当地经济增长和一般公共财政支出能力的预测，而实际经济增长情况和财力水平往往存在一定不确定性，为避免这个不确定性对政府履约和项目实际运营造成影响，有必要对新上政府付费项目的条件加以合理的限定。加之，近年来税费减免政策的实施，地方政府实际付费能力进一步削弱，控制新增政府付费项目节奏对各方防范风险非常必要。这项规定有助于引导地方政府更多通过设计创新、商业模式创新，激发各方发挥专业优势，积极挖掘项目自身经济潜力，提高项目整体收益能力。项目投资和建设运营成本控制是PPP项目全生命周期管理的重要核心内容之一，也是PPP项目物有所值理念的重要体现。此次10号文件对项目投资和成本要求跟踪审计，也为今后PPP参与各方开展此项工作提供了依据。新上无收益来源的政府付费PPP项目受限制条款分析：PPP项目财承评估是基于对未来当地经济增长和一般公116“10号文件”进一步强调“本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”。对于新上项目，明确“不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。要求地方建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。强化财承空间的使用和管控“10号文件”进一步强调“本级全部PPP项目从一般公共预算列117“10号文件”明确禁止，“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的”。强化财承空间的使用和管控“10号文件”明确禁止，“本级政府所属的各类融资平台公司、融118“10号文件”明确不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。长期以来，我国金融机构多以主体信用投放项目贷款，缺乏足够的项目信用评估能力。财政部PPP管理库“背书”功能的消除，也会导致金融机构对存量项目风险担忧。投资人充分做好项目风险评估工作！进一步明确财政部PPP管理库功能和定位“10号文件”明确不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商119普通公路等无收益来源项目按照政府付费模式以及打捆其他经营资源少量收入的可行性缺口模式实施空间很小，投融资难题较为突出。分析：过去四年来，PPP模式是破解这类无收益来源的交通基础设施项目重要方式。根据笔者对有关统计数据的整理分析，得出政府付费PPP项目投资规模约占全国PPP市场三成，其中交通基础设施采用政府付费PPP模式投资规模约占全部交通基础设施PPP市场的两成，但数量上占比约占50%左右。影响分析一普通公路等无收益来源项目按照政府付费模式以及打捆其他经营资源120影响分析二运营补贴支出来源严格限定在本级一般公共预算资金的10%以内，不得从政府性基金预算和国有资本经营预算中安排，对于可行性缺口较大的规模体量大的交通基础设施项目产生较大影响。分析：因交通项目体量大，交通运输部门协调财政部门将项目可行性缺口补助占用10%的难度越来越大。新要求对这类项目可行性缺口补助较大的项目有较大影响。交通综合枢纽等带有商业综合开发体的交通项目特征，只能采取用土地出让收入这一政府性基金作为建设期项目补助；过去其他项目大量可行性缺口支出来源于政府性基金收入做法被切断。影响分析二运营补贴支出来源严格限定在本级一般公共预算资金的1121因强化财承空间使用和管控，地市及以下政府实施交通基础设施PPP项目空间越来越窄。分析：交通基础设施PPP项目主要集中在地市级甚至区县级政府实施，这些地市及以下政府财承不少已在6-7%之间、甚至突破7%，个别地方已超过10%红线。建议：将重大交通基础设施项目实施主体由地市及以下政府逐步上收至省级政府。影响分析三因强化财承空间使用和管控，地市及以下政府实施交通基础设施PP12205地方政府专项债券政策05地方政府专项债券政策123地方政府专项债券政策梳理政策放开前（2019年6月之前）政策放开后（2019年6月之后）专项债券不能作为项目资本金，只能作为项目融资部分。专项债券可作为重大项目资本金且在符合一定条件下可采用“债贷组合”。专项债券作为项目资本金？地方政府专项债券政策梳理政策放开前（2019年6月之前）政策124新《预算法》明确规定地方政府“可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”；2015年3月和5月，财政部先后印发了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（财预〔2015〕32号）和《地方政府专项债券发行管理办法》（财库〔2015〕83号），对2015年专项债券预算管理、发行制度等多个方面进行了初步规范；2016年11月，财政部先后印发了《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）和《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）；2017年5月，财政部和原国土资源局联合印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）；2017年6月，财政部和交通运输部联合印发了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）。地方政府专项债券政策梳理政策放开前（2019年6月之前）新《预算法》明确规定地方政府“可以在国务院确定的限额内，通过125使用专项债券的项目必须是有收益的、项目收入实行“收支两条线”纳入政府性基金预算，项目资本金由各级财政资金出资，专项债券作为项目融资。专项债券不能作为项目资本金，需要项目资本金到位的情况下，通过发行专项债券进行项目融资。一些使用专项债券的政府投资项目通常在使用专项债券资金时已到位部分资本金并开工建设实施；项目实施单位一般无法仅靠一期或当年度专项债券额度满足项目融资需求，需通过数年滚动发行专项债券融资。2019年6月之前专项债券政策使用专项债券的项目必须是有收益的、项目收入实行“收支两条线”126专项债券政策调整背景国内需求下行压力以及中美贸易战带来的外需不确定性，通过基础设施建设补短板拉动经济增长和就业成为重要手段。但受防范债务风险和规范地方融资的一系列制度影响，以及地方财政面临减税降费带来的收入增长乏力、人口老龄化带来支出压力、存量债务还本付息造成财政面临收支平衡压力等，基础设施建设项目政府资本金不足问题越来越突出，稳投资压力大。由于专项债券品种丰富、不受赤字率影响、发行成本低于市场资金成本，因此专项债券作为破局之道，在使用上被不断突破。专项债券政策调整背景国内需求下行压力以及中美贸易战带来的外需1272019年6月之后专项债券政策2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院印发《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》（简称“33号文件”）；2019年9月4日，国务院第63次常务会议确定了加快地方政府专项债券发行使用的措施。2019年6月之后专项债券政策2019年6月10日，中共中央128专项债券最新政策要点明确提前下达部分2020年新增专项债额度。根据十三届全国人大常委会第七次会议决议，提前下达额度最高规模为1.3万亿元。提出扩大专项债券作为项目资本金的领域。由33号文件4个领域进一步扩大为10个领域项目：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城