完善农村低保家庭经济状况核查机制的思路和对策

完善农村低保家庭经济状况核查机制的思路和对策近年来，各地执行农村低保量化补助政策，在申请家庭经济状况核查环节进行了大量有效的探索，普遍建立了以多层级参与和多次公示为主要内容的审核审批程序和办法，取得的成效值得充分肯定。由于农村低保家庭经济状况核查工作本身的复杂性，各地做法往往差别性大、标准化低、法定效力不高，迫切需要进一步完善经济状况核查机制，提高低保量化补差制度执行的准确性。一、农村低保基本状况从上世纪90年代初开始，我国农村低保坚持低标准起步、简单化管理、渐进式推进，逐步完成了制度框架的构建。时至今日已将5315.7

万农村困难人口纳入救助范围，他们的基本生活获得了稳定长效的制度性保障。然而，农村低保制度的执行仍相对粗放。虽然各地持续加大对低保工作的检查整顿力度，不少地方仍然存在“搭车保”、“拆户保”、“人情保”、“关系保”等问题，个别地方的农村低保甚至异化成为基层政府或村干部约束村民、管理村社事务的工具和手段。这些现象虽不具普遍性，但反映出来的问题不容忽视。问题的产生，既与对现行政策的执行不充分、不到位有关，也与现阶段农村低保规范性制度缺失有很大关系，尤其是目前国家层面缺乏统一、规范的农村低保申请家庭经济状况核查指导办法，基层（乡镇、街道）在开展农村低保经济状况核查工作时，缺乏明确、量化和可操作的制度文本，造成政策依据不足、模糊地带过多、自由量裁权过大，加之工作经费不足、经办力量薄弱，当面对复杂多样的农村实际时，政策执行中出现“走形”和“变异”是不可避免的。二、实践中存在的突出问题虽然各地出台的有关农村低保政策文件和实施办法对农村低保申请家庭收入财产核查和认定做了规定，然而，在成本约束和信息不对称条件下，家庭经济状况核查工作面临诸多困难。（一）家庭收入难以量化核算收入核算是任何选择性救助制度面临的共性难题，在农村低保家庭收入核查中这个问题更为突出。由于农村村民收入不同于城市居民收入那样来源结构相对单一，农民家庭收入来源多样，全面准确核算经济状况的困难较多。一是收入类别多样，难核实。随着农村外出务工人员的增多，农村居民收入来源更趋多元化，既有传统经营性收入，也有工资性收入、转移性收入、财产性收入等，收入的多样化更容易产生隐瞒收入的问题，从而很难保证将各类收入无一遗漏地纳入核算范围。二是收入难以货币化衡量。农村经营性纯收入的计算，需要根据各类农产品的价格和成本投入进行核算，而一方面价格易受市场波动等多种复杂因素影响，另一方面，不同家庭在农业经营中的投入成本也不尽一致；同时不同质量、级差的土地、不同的经营者会有不同的产量，更增加了农业纯收入核算的难度；其次，实物收入尤其是对自产自用农产品、畜牧养殖产品同样因投入成本、价格等因素而无法准确确定和折算。三是转移性收入的认定面临两难。目前新农保、高龄津贴、残疾人补贴等相关政策的推开，提高了部分低保申请家庭获得转移性收入的规模，在全国农村低保标准偏低的条件下，若考虑核算转移性收入则使部分低保（申请）家庭的人均纯收入可能超过保障标准，若不予核算转移性收入，则各项政策造成的收入叠加效应又会使部分低保家庭的实际福利水平高于非低保困难家庭，造成不公平问题。（二）农业经营性收入的核算缺乏科学统一标准由于农业经营收入的特殊性，各地对农业经营性收入的核定所采取的方法不尽一致，总体上缺乏统一标准。一些地区采用上年度农产品平均市场价格乘以平均产量进行折算，此方法的优点是有直接参考依据，但上年度价格不一定反映本年度实际，产量也因人因土地的质量不同而差异较大；一些地方采取以上年度当地人均纯收入乘以劳动力系数的方法推算低保家庭收入状况。人均纯收入直接来自统计部门公布的数据，劳动力系数则根据居民年龄、健康状况制定。但是，人均纯收入不一定反映困难家庭的实际，劳动力系数也不见得科学。农业经营性收入除了土地经营收入，还有林业、渔业、畜牧业等收入，品种繁多，受季节、气候、自然灾害以及市场供求等因素影响大，产量不稳定、质量不一，所产生的收入难以用统一标准加以货币量化。再者，家庭经营纯收入也存在难以准确计算的问题。经营纯收入是扣除经营成本之后的收入，但是投入的成本一般各个家庭情况不一，因此，相同数量的家庭经营性纯收入的家庭，并不足以说明具有相同的救助需求。（三）家庭财产核查手段落后且标准缺乏科学性目前相关规范性文件对财产核查的规定，主要是将其列为限定性条款，即对低保家庭所拥有的家庭财产的范围、价值做出限定，超出限定标准者不予审批低保待遇，从而在认定低保对象时财产成为是否享受低保的重要条件。但由于目前农村地区房产、车辆、税务等信息化发展相对落后，多数农村地区尚不具备开展跨部门家庭经济状况信息比对工作的条件，家庭财产核查无法开展比对，仅靠简单地直观考察和登记财产信息很难做到全面准确核实，充其量仅是财产登记；同时多数地方财产标准与低保标准挂钩的做法主要是基于工作经验，难以保证科学合理。（四）经济状况核查结果未成为量化补差计算依据对低保申请家庭开展经济状况核查的最终目的是量化确定低保补差数量。从各地实践来看，这个指向性目标尚未实现。一些省份主要根据对低保申请家庭成员的年龄、身体状况和生活需求等因素的判断，在收入的核定上，甚至采取推断或假定的方式，来估算此类家庭或其成员的收入和救助需求，进而核定低保补助金的等次和数量；有的则省略了家庭经济收入财产的认定和核查工作，乡镇受理此类对象的申请后，经过入户实地察看后直接进入民主评议程序，县区民政部门根据乡镇（村）的评议结果，对拟救助的家庭提出审批意见。在补差水平的量化上，不少地方存在简化差额计算环节，直接按照不同的救助类别和等次发放相应标准的低保金。这种偏重直观生活形态的观察的方式，一方面不能保证与申请者家庭经济状况相匹配的救助金额，另一方面会引发不同境况者之间不公平的低保待遇，甚至还可能对低保补助按照配额和指标进行发放的做法产生固化效应，从而不利于低保工作向精确化方向发展。（五）基层“民主评困”面临新的问题运用“民主评困”方式瞄准低保对象是基层的重大创新，对于保障生活极度困难者具有较强实用性。但对于一般贫困家庭，尤其是支出型贫困家庭，这种方法不见得有效。随着农村外出务工人口的增加，常年留在村社的农村居民多数是老年人、妇女、儿童，使很多地区农村基层民主评议陷入参与性和代表性不足的困境。同时，在一些相对封闭的农村地区，外来人口少、宗族观念强，家族势力极易影响民主评议的结果，在一些地区还将某些附加性条件植入民主评议程序，加之缺乏严格监督，民主评议的做法不规范、不透明，随之产生的民主评困结果往往面临公正性问题。三、制约因素与构建原则现阶段能否建立精确化的农村低保经济状况量化核查机制，考虑的因素主要有以下几方面：（一）农村的经济状况和低收入家庭的收入来源结构能否满足对收入量化测算的要求对农村低保家庭经济状况进行精确化核算的条件主要包括：收入来源易识别、不同类型收入易于证明或可量化、申请者隐瞒收入的难度足够大。虽然市场化改革和现代化因素对中国农村社会带来了巨大冲击，但是农村社会的经济特点仍具相当大的惯性，可以预料，农村居民家庭收入的来源结构、收入类型、农业经济状况的特点不可能在短时间内发生显著改变。从上述条件看，农村低保申请家庭经济状况核查机制的建设，应当与农村家庭收入来源的特点相适应，收入核查指标应简单易行，收入认定和评估标准不宜过细，更不能盲目地追求量化的收入核算指标，且应当在县（区）范围内推行统一的经济状况核查标准。（二）在低保标准适度提高的条件下，民主评议的农村社会人文环境是否还能支持农村低保对象瞄准的需要在传统乡村观念与市场意识的碰撞冲突中，农村社会中的价值观念、人文环境正在遭受重大冲击。过去绝大多数人接受政府救助会有强烈的羞耻感，而现在可能成为一部分人社会活动能力的证明。在农村低保标准逐步提高，农村其他社会救助制度仍与低保“捆绑”的条件下，农村低保的含金量显著增加，在这样的社会背景下，民主评议低保对象的方式面临公平性不足的问题，虽然仍不失为成本较低的现实选择，但是从长远计，绝不能过于依赖此种方式，更不能单纯以此“评定”低保对象，而更应当将其作为一种“评议”机制，通过这一机制发动群众广泛参与，确保救助程序公开、救助结果公平、群众监督到位。（三）执行精确化测算所需要的执行成本能否列入基层政府财政预算执行成本是决定制度能否有效落实的关键。长期以来，农村低保经济状况核查的成本不仅得不到财政预算保证，而且往往向基层转嫁，从而在基层缺乏机构、编制和工作经费的限制下，导致农村低保经济状况精确化核查难以落到实处。对低保申请家庭进行精确量化测算，势必产生巨大的执行成本，需要做好成本测算，并将其纳入不同层级财政预算，各级财政在安排事业费的同时同步按比例安排专项工作经费，保证精确化核查的规范性制度得到有效执行。如果工作经费不能有效保障，必然使低保经济状况核算的精确化程度受到限制。中国农村情况千差万别，加之农村收入财产信息化记录制度相对滞后，对申请者家庭经济状况作全面精确核查面临的问题十分复杂，必须在基本原则上形成清晰的思路。现阶段农村低保家庭经济状况核查机制的建立，主要应坚持以下原则：宜粗不宜细原则。在收入难以全面精确量化的条件下，推行农村低保量化补差政策，应当优先考量申请者主要收入来源和易于认定的收入项目，并简化核算方式，优化指标体系，建立基层易量化操作、群众能接受认可的收入核算办法，增强可操作性。公平最大化原则。社会救助制度的公平性体现在：一是程序上，所有应当救助的对象都应当获得政府救助；二是在结果上，同等条件的申请者应当获得同等水平的救助。确保农村低保公平，首先应扩大民主评议的参与对象、增加量化评议内容，提高经济状况核查统计和认定结果的公开化程度，增强收入测算的可信性；二是应当以自然村为基本单元。农村经济社会的现状决定了低保经济状况核查所得到的结果，只有以自然村或共同居住的社区为基本的单元，才能最大限度地保证不同对象之间的公平性。通过将公平优先理念融入农村低保家庭收入核算全过程，力求实现公平的最大化。成本与收益相匹配原则。作为社会救助审核手段的收入评估审核机制既要追求效益，也要体现效率，实现效益与效率的最佳结合。在具体家庭收入评估核定制度设计上，应当在制定统一、规范的经济状况评估测算方法基础上，为基层政府和基层自治组织充分发挥作用安排适度工作经费，尤其是村居一级，以提高收入评估核定工作的效率。群众有效参与原则。组织基层群众对低保家庭经济状况进行评议，在本质上体现了公民选择、参与和评价政府的权利，也能增强公众对政府的信任和支持。应当坚持扩大群众参与的原则，使基层群众在低保申请家庭经济状况核查评议中从“部分参与”到“全程参与”的转变，使基层群众由被动的“信息接受者”向“决策的参与者和监督者”转变，提高低保对象认定过程中群众的发言权和影响力。四、农村低保家庭经济状况核查的重点内容及相应措施（一）建立低保申请家庭收入认定测算指标体系。1.评估核查的重点项目。根据农村经济特点，应当将农村收入核算指标化繁为简，选择农村家庭普遍涉及、具有共性、基本反映家庭收入水平的关键收入项目作为核算内容。根据这一原则，应当将土地经营（含林业）收入、畜牧水产养殖等收入、土地转租（流转）收入、工资性收入、转移性收入项目纳入重点核查评估内容。2.明确收入评估和测算的方法。只需在某一辖区采用相同的收入量化测算方法，就可以保证不同申请者获得同等的救助机会以及低保补差的公平性。农业生产收入核算，可以有两种简化的方法。一是以县（区）农业生产一般收入水平为核算基数，通过劳动力系数折算量化申请家庭的实际纯收入水平。农业生产一般收入水平可根据统计年鉴公布的农村上年家庭经营人均纯收入确定。劳动力系数可按照丧失劳动能力的类型和程度合理设置。二是以县（区）农业经营性土地一般产量水平为核算基数，依照去年同等作物的市场价格，再根据土地质量、劳动力系数折算量化申请家庭的实际纯收入水平。上述两种核算方式的优点：一是符合以收入确定保障对象的政策规定，又可通过合理设置劳动力系数体现不同家庭成员的劳动能力。二是以县（区）作为基本单元，与县(区)民政部门的审批权相一致，也符合县级分担财政投入职责的实际。畜牧、水产养殖等收入项目的测算和评估可以直接借鉴上述办法。这里的关键是对申请家庭畜牧、养殖业的产出做出全面准确的统计，再通过上年度的市场平均价格进行折算。同时，应当将家庭用于自我消费以及用于农业生产的畜牧、养殖进行合理的区分和折算。家庭副业经营收入项目的收入指的是打工、做小生意等非固定从业收入，对这部分收入的核算应当首先对低保申请家庭是否存在此类收入进行事实认定，能够提供收入证明的由就业单位或其本人出具收入证明，不能提供收入证明的，应当以所在地区相同行业平均收入水平为基础，再通过劳动力系数进行折算。家庭成员的转移性收入，主要可以通过调查养老金、失业保险金、社会救济金、住房公积金的领取、取得赠与、补偿、赔偿情况获得。对于赡养费、抚养费的计算，义务人具有稳定收入的，有调解书、判决书或者协议书的，按文书确定的金额认定；无文书约定的，可按义务人家庭人均收入减去当地低保标准后余额的一定比例计算，所设定的比例应根据义务人的实际收入能力合理设定。（二）明确家庭财产核查的范围和目的。农村家庭财产很少能直接带来收入，绝大多数则仅是基本生活生产条件。核查低保申请家庭的财产，应做到既全面核查，又要重点核查能带来收入或证明申请家庭有一定收入能力的财产。财产核查的目的在于推断申请者生活状况，因此一方面应当允许申请者拥有一定数量的维持日常生活和生产经营的财产，另一方面，不能仅凭财产核查的结果来认定低保对象，而应当综合考虑申请者维持日常生活的刚性支出情况。（三）完善低保申请家庭经济状况核查方式。在实际工作中，对家庭收入评估核定的基本方法可以采取以下方式：1.申报家庭经济状况。按照“谁申请，谁提供收入和财产状况信息”的原则，加大经济状况申报环节在低保审批中的分量，凡不提供财产状况者不予受理；同时，按照“谁出具证明、谁承担责任”的原则，建立责任追究机制，对提供虚假信息、出具虚假证明的单位或申请者，根据情节轻重制定相应的处罚措施，提高申报家庭经济状况的真实性。2.入户调查。乡镇政府要会同村居干部、群众代表核查申请家庭的经济状况。对已经纳入保障范围的低保对象，要根据对象的年龄、身体状况，可设置相对较长的核查周期（如每年集中核查一次），同时，建立村社低保自然减员信息报告制度；对一般保障对象（如家中有劳动力人口）采取频次较高的核查周期（如每季度集中核查一次），使入户调查真正成为完善低保对象退出机制的基本手段。3.调查走访。除了入户调查之外，调查走访也应当成为经济状况核查的重要辅助手段。乡镇审核和县市区级民政部门应当通过走访村组干部、其他村民的方式，了解核实申请对象家庭收入和实际生活情况，提高入户调查信息的准确性。4.信函求证。对不便走访的单位或人员，应当通过发信函的方式取得有关证明材料。但应探索这种方式的有效性，通过正式公文或规范化的方式，确保信函求证有着落有回音。5.民主评议。在低保民主评议过程中，应当确保参与人员的代表性、运作模式公开有效，避免暗箱操作；组织民主评议应由定性评议低保申请家庭困难程度向定量评估其家庭收入情况转变，逐步提高民主评议的量化程度。6.信息比对。有条件的地区，要建立信息比对平台，民政部门与人力资源和社会保障、工商、税务、金融、证券等部门建立联系，通过计算机联网，及时了解掌握申请对象的家庭收入和实际生活水平的变化情况。（四）规范家庭经济状况核查流程。根据目前各地开展情况，县以下应当明确的核查责任、方式和流程如下：1.村居级评估。在乡镇主导下，依托村民委员会建立低保申请家庭经济状况评估小组，评估小组一般由驻村干部、村居干部和部分村民代表参加。评估小组按照县级民政部门制定的经济状况核查方法和收入认定测算方法，对申请家庭进行入户调查、统计、测算，并对入户询问、调查的情况进行综合分析，提出评估意见，并将评估认定的方法、责任人以及评估认定结果在村居张榜公布，同时主动接受质询。2.乡镇调查。应当在乡镇层面建立低保家庭经济状况评估委员会，人员由乡镇主要领导、分管领导、民政助理、驻村干部等有关人员组成，委员会的职能是根据村级上报的评估情况，进行综合复评，同时应当组织入户调查，并在当地村居召开民主评议会议，公布申请对象经济状况和收入调查认定的方法、评估认定结果，经民主评议确定低保救助金额，评议结果在村居张榜公布。3.县（市、区）民政局评审。县（市、区）民政局应当通过建立专业评估机构，组织专业人员进行评审，主要根据乡镇上报的复评情况，特别对申请对象和群众反映的问题，专业人员的上门调查、资料比对，严格按相关政策规定进行审核评估，之后做出审批结论，并将审批结果张榜公布。4.反馈应急。农村低保作为一项涉及群众利益、事关政府公信力的制度，形成公平合理的审批和保障结果是一个反馈式服务的过程，对于服务过程中的群众意见、社会监督乃至行政复议需要建立必要的反馈机制。五、政策建议（一）科学配置基层政府职责，增强乡镇（街道）工作力量和工作条件。当务之急是适当扩充县区政府的职责，一方面加强行政系统的政策制定和审批责任；另一方面，应当设立负责经济状况核查和信息比对的专门机构，或者采取服务外包的方式，确保县级层面工作力量的完整性；同时，必须完善乡镇（街道）低保办事机构，在保证乡镇除一名民政助理员外，必须保证配备与工作任务相匹配的专职低保工作人员，或由人社部门配备相应公益性岗位，协助经济状况核对等日常管理服务工作，增强乡镇（街道）工作力量，为政策执行提供必要保障。（二）制订出台农村低保申请家庭经济状况核查规范性文件。在调研论证基础上，细化衔接相关法规政策，从民政部层面制订《农村低保申请家庭经济状况核查实施办法（试行）》，对申请低保经济状况核查的基本原则、主要内容、收入测算依据和公式、家庭财产核算的范围、财产核定标准做出指导性规定，明确省、市、县（区）民政部门、乡镇（街道）的基本职责、工作流程等内容。指导省级民政部门结合各地实际，修订和出台省级层面的农村低保申请家庭经济状况核查实施细则，细化收入测算和财产核定的量化操作办法和具体公式。部级层面的规范性文件应强调农村低保要落实量化补差的制度设计，并侧重对收入和财产的测算、评估的依据、办法和流程以及不同层级责任划分做出原则性规定；省级层面的规范性文件侧重于操作实施，有条件的可以从省级层面制定各项财产、收入的量化测算指标和测算公式。（三）进一步完善家庭经济状况申报制度。农村低保作为一项选择性救助制度，应当在法律上确立“有请才应”、“有求才救”的规范性程序。农村低保经济状况核查机制的有效实施，一方面需要依靠行政机制自上而下强力推行，但更重要的是建立和强化实施经济状况申报制度，凡申请农村低保的家庭，必须以家庭经济状况的公开为条件，如实申报家庭经济状况，主动出具相关收入和家庭财产证明，并自觉接受有关部门的核查。民政部门要通过合理设计报表，进一步完善家庭经济状况申报制度，明确申报收入和财产的内容、类型，各种收入和财产合法证明材料的来源、有效性，明确收入和财产的认定标准，对相关单位出具的证明建立责任追究机制。在低保政策宣传中还应当加大对经济状况申报程序的宣传和引导力度，增强低保申请者对自觉申报经济状况的认同感和配合程度。（四）探索开展第三方评估。由第三方执行，一方面可以减轻基层政府的负担，使基层民政部门专司政策落实、经费安排和对象审核职责；另一方面，由第三方机构承担收入核查工