摊贩与城管冲突原因调查及对策研究

摊贩与城管冲突原因调查及对策研究作者：公管管理学院人力资源管理专业人力一组摘要:城市管理是把城市作为管理对象，对城市的运行、城市功能的发挥和城市的发展进行的“管”和“理”的双重行为。然而，小摊贩与城管的暴力冲突却时有发生，舆论与政府一直在提出解决的方法，可问题依然存在。本文试图通过对冲突的原因进行深入探究，并就城市管理这一行为在国内外做以横向对比，力图梳理出解决矛盾的对策。关键字：城市管理，摊贩，冲突原因，解决对策社会背景：城市和谐发展是社会和谐的基础,在构建社会主义和谐社会中,城管执法部门肩负着城市管理的重要职责,但同时也面临着严峻挑战。日前，摊贩与城管执法人员的冲突愈演愈烈，暴力执法和暴力抗法的事件时时见诸报端。这两大群体的利益之争，已经俨然成为了必须解决的社会问题。论文目的：针对现在社会上产生的城管和小商贩的矛盾与冲突，本小组希望通过实地的采访调查，在网上查找大量相关资料，试图找出这一冲突的具体以及根本原因。找出冲突矛盾的原因之后，以此为解决问题的立足点，再加之小组的讨论分析，同时就处理摊贩与城市管理这一问题在国内外做以横向对比之后，力求寻求出相应的解决方案与对策，最大程度的降低矛盾，解决冲突。城管肩负着城市管理的重要职责，旨在为人们创造一个更好的城市环境；小摊贩给人们提供品尝各类特色小吃的便利，还解决一部分就业问题；但城管与小摊贩的冲突在不断的升级，究竟谁对谁错，该如何解决却一直没有好的答案。因此，探析小摊贩与城管的根本矛盾冲突所在，可能是解决这个问题最有效，最直接的方式。1产生矛盾冲突的原因1.1观念冲突城管全称是城市管理监察部门，他是利用自然科学、社会科学、人文科学等多种知识对市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的综合管理者；是城市规划、城市建设、城市运行全过程的管理者；是城市管理中位于决策、执行、监督逻辑流程的末端环节。从这一概念来看，城市管理应该是构建是社会主义和谐社会的重要组成部分和手段，然而，在社会的发展中，在城市管理方面出现诸多弊端，如暴力执法，随意收取费用与罚款，非法扣压没收摊贩物品等。这些都是城管执法人员对这城市管理这一概念与职责的不明确造成的。城管产生于上世纪八十年代，原来是隶属于各市城市建设部门，当时它的这个主管部门叫“城市建设委员会”，也就是现在的建设局。城管组建之初的名称叫：城市建设管理监察大队。当时主要任务是处理违章搭建。后来，国家开放土地出让权，它主要被地方政府用来强制拆迁。由于地方政府用起来顺手，于是从“监察大队”升级到了“执法局”。这个执法局与公安局最大的不同在于，他听命于各级政府。这就意味着，治理街头摊贩，虽然是城管的职责之一，但城管并没有行使扣压物品，罚款的权力，因为他并没有一个明确的法律规定作为支撑。然而在执法人员的观念中，城管完全具有处罚人的权力，并且随意性极大，在他们的观念中，这些暴力执法行为和“非法处罚”一点关联都没有。甚至，有些政府为解决地方财政没有了经费来路的窘态，以收费为基调的城管局应运而生，把对不法行为的收费和罚款作为地方政府的部分经费来源。从摊贩方面分析，通过对摊贩的采访，我们发现，他们因为大多没有其他专业技能，只能靠在外摆摊来维持生计，因此对城管的执法行为没有一个清晰明确的认识，虽然小部分也表示对执法行为表示理解，但大多数的摊贩还是对城管执法采取一种敌对仇视的态度，这是由于城管的暴力执法以及摊贩本身的生活窘迫造成的。在他们的观念中，城管执法并不是对市容环境卫生，城市容貌的规划与管理，而是针对他们，收取他们的费用，不让他们生存的。从的来说，长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，导致了执法部门与执法对象处于直接对立的境地。1.2利益冲突小贩的存在及具有扩大的趋势主要是为了给自己谋求一些生存的经济来源，因为在这样一个生活节奏相对较快的都市中生活是需要跟上步伐的，虽然生活可以不选择媲美可以不选择效仿但生活不可以选择逃避这是现实，虽然小贩随时随地地都要小心被城管的遏制但迫于“生活的压力”他们没有其他选择。城管执法的利益也显而易见。城管执法人员是代表政府的，他们在一定程度上沦为政府增加财政收入的工具，其实城管执法大多时候也是为了应付上级的检查。同时，正是因为他们受政府的控制，他们的执法行为并不遵守法律的控制和规定，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。但是，事实上，城市管理这一行为对执法人员本身并没有太多利益可图，他们只是按上级规定办事，我们甚至可以说，暴力执法这些行为并不是他们本身愿意的，只是他们也是迫于地方政府的压力与利益，不得不履行这所谓的“城管的职责”。究其根本原因，摊贩为了维持自己的生计而城管为了服从上级管理，应付上级检查，二者的利益相冲，没有找出相互权衡的支撑点，彼此又迫于或者生活压力或者政府压力从而无法做出退让，再加上城管没有经过程序化的训练，以及摊贩的敌视心理等其他因素，造成了现在城管暴力执法下的冲突与矛盾。1.3城管的暴力执法在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法对象确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以二者的矛盾较难调和。但基于现在社会上城管与摊贩的现状，我们小组经过采用问卷调查，上街采访，组内讨论等方式，发现现在城市管理的执法现状多数是摊贩处于不利地位，相对的就是城管的暴力执法行为，对此，我们做了一下分析。由于城管涉及的领域广泛,执法对象涉及的范围较广，背景较为复杂。一般来说，执法对象的层次处于社会下层,经济收入比较低,文明素养偏低。执法人员素质也普遍较低，同时也没有系统的执法程序规范其暴力行为。因此，传统单一的强制手段进行管理不能适应城管管理对象的复杂广泛性的特征，这种适应主要由一下两个方面表现出。其一，在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，这使得执法对象的人权和财产权经常遭受城管的侵害,得不到应有的保障，同时也严重损害了城管队伍的社会形象。其二，在采访过程中，我们发现有些名义上的城管其实和实质上的“保护者”没什么区别，小贩告诉我们说只要你给人家一点钱（人们熟知的贿赂或小费见面礼等等），他们就可以很理解你的通融你在摆摊了。当然我们可以略加的思虑一下就可以知道这些钱不会报公的，只会成为自己的囊中之物，或叫做自己的收入经济来源。这种以追求经济利益为目的，单纯收缴罚款,执法对象在被罚款后依旧可以从事其违规的商业活动的行为完全扭曲了城管真正的职责，执法人员把政府赋予的权利转化为谋取暴利的手段，也从侧面反映出“权利大于法，甚至大于天”的事实。由此看出，城管的暴力执法只是城管与摊贩矛盾激化的一个表面原因，可以说仅仅是一个导火索，而在他的下面隐藏的是现在社会存在这种矛盾冲突最根本的原因，即，没有建立一个完善的关于城市管理执法的法律体系，执法人员没有法律条例的限制，自然会出现暴力执法，滥用权力的现象。1.4中国法律体制的不健全据统计，涉及城市管理综合行政执法的中央一级立法的依据包括：6部单行法律、6部行政法规、4部部委规章。但直至今天，也没有一本全国性质的《城管法律》出台，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。规定指出，城管有权对违规当事人进行教育或罚款，对违规物品在出具暂扣证明后进行暂扣，当事人可凭暂扣证明去前往接受教育或罚款后，保证以后不会再犯后可以领回被扣物品，但就从规定的本身来看，理论上城管没有没收物品的权力。因此，我们可以说，城管所行使的并不是法律所赋予的职责，而是政府所给与的权利，这是不是就是一种变相的“官大于法”的体现呢？城管和小贩之间的纠葛我想也从侧面反映出了不少的中国现实问题，我国是一个贫富差距很大的国家，这种差距的存在影响了一个人的或是一个群体，从而演变成不同阶层之间的矛盾冲突。这个时候，法律的作用就在于使国家和市场制度化，使政治和经济脱离生活世界的结构而独立。比如，经验告诉我们，法律规定了国家权力的分立与制衡，规定了经济行为的违约与侵权。总之，正是法律使得政治与经济体系独立化。与其相对的，就是现在存在于我国城管发展进程中最大的一个缺陷，就是一部相关法规条例的缺失。也正是由于相关法律保障机制的不健全，才使得城管执法的扭曲，但是值得我们注意的是，制定一个法律体系很简单，但要让这个法律体系在摊贩这样一个执法对象广泛环境复杂的特殊群体中得以实践确是很困难，但这也是我们最终要做到的。如果国家政府建立的有关规范不能适应现在的社会或者相关法律中规定的执法方式不能在现实生活中得到实践，那么这种法律只能是一纸空文，也许这种法律的强制力能够治理一时的城市容貌，使得城管与摊贩的冲突得到暂时的缓解，但由于这种强制的法律法规得不到公众的普遍认同，最终还是会把城市管理推向一种单一的强制管理方式，不仅损害了国家有关机构的立法权威性，还增加了城管暴力执法的发生的几率，从而更加激化了城管与摊贩之间的矛盾冲突。2解决办法本小组通过实践调查后找出了导致摊贩与城管不断产生矛盾冲突的几个主要原因，为了寻求出解决这一问题的策略，本小组还就解决城管这一问题上查找了国外的方式方法，并与国内的现状做以横向对比，力求找出化解这一矛盾的相关对策。2.1不同国家的相关对策2.1.1韩国：小摊已经形成一种“道路文化”在韩国，路边卖小吃的摊子叫“包装马车”。很多“包装马车”还装有动力，有的直接从小卡车改造而来。韩国的小摊种类繁多，而这些店又大多是装饰得很有个性的移动商店。韩国MBC电视台甚至将小摊称之为一种“道路文化”。韩国政府对路边小摊的管理总体上采用区域管理的办法，即政府将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方摆摊设点，但对营业时间和经营范围也有限制。2.1.2法国：依法管理与服务是市政管理的核心法国没有城管这个部门，城市管理由警察和宪警依照法律进行。法国有关市政和市场的法律条款很多，在具体的执法管理上，法国警察基本上是采取比较灵活的办法。对于无照又无身份证的外国偷渡客乱摆摊就比较严格；一般情况是将人带走，不没收财物。而更多的时候，只要商贩在规定的地点摆摊，又不影响交通，他们也就采取教育、劝阻，告诫“下不为例”，甚至睁只眼闭只眼。在法国警方看来，许多人的确是因生活所迫，对于城市来说，社会安全与稳定更重要，只要这些人数量不多，总体上不扰乱社会秩序、不影响交通也就放行了。而如果该市场的秩序在整体上造成扰民、阻塞交通，有关部门就会修改相关的摆摊地点和时间。2.1.3泰国：弱势群体生存权更重要从最繁华的商业街，到偏僻的居民区，马路边的人行道以及过街天桥等处，都有流动小贩。在外人看来，曼谷对路边摊的管理近乎空白。经过记者了解得知，市政当局并不是撒手不管，而是有专门的部门负责登记、管理。按规定，只能在指定的街区摆摊。整个曼谷市指定的设摊街道有268条，合法登记的小摊有1万多个。2.1.4美国：只有警察才能开罚单纽约目前有1.2万多名有执照的街头小贩，外国游客来到纽约，并不觉得街头小贩有碍市容。街头小贩主要集中在百老汇、唐人街、炮台公园等地，他们大多守法经营，为纽约的繁荣和税收做了不少贡献。美国也没有城管人员，只有警察才有权开罚单。对各类街头小贩管理非常严格，从2008年9月开始，纽约环境管理委员会将街头小贩的罚款最高额由原来的250美元一下子提高到1000美元。由以上几个比较典型的国家对于摊贩的管理可以看出，他们并没有所谓的“城管”，而是由政府或者警方直接管理，这样既可以避免权利下分的滥用，还让摊贩的管理变成一种规范化程序化的治理。但结合我国的现状之后，我国暂不可能取消城管这一执法部门，因此只能在城管执法的管理方式、建立适应普遍大众的法律条例以及划分城市区域上解决这一矛盾冲突。2.2城管执法理念转变与素质提高2.2.1城管人性化执法随着我国社会主义的不断发展，以人为本以渐渐作为一种社会思潮和价值观念。坚持以人为本,就要牢记党的根本宗旨,始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,始终把最广大人民的根本利益作为我们一切工作的最高标准。城市管理人员首先就应该明确他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。

其次，城管的人性化执法就是要树立以人为本的理念,意味着城管执法要以人为中心,关注人的尊严、尊重人的价值、保障人的自由平等权利。一切制度安排和政策措施要体现人性,要考虑人情,要尊重人权,不能忽视人的需要。把人当成一切制度安排和政策措施等等规范价值得以产生的价值源泉,不能只照搬法律法规的规定,不能片面强调“依法执法”和法律上赋予的职能,。我们知道城管执法的目的是为了实现城市的整洁和文明,但严格执法不意味着只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律条文背后更多的应是以人为本的价值取向,法治社会更需要人性化的执法方式。现实中,一些执法部门往往更多地注重结果,而不太注意过程和细节;往往过于强调法律的刚性和威慑力,而相对忽略法律本身应有的人文关怀。这种威严有余、人情味不足的执法手段,既不符现代文明的要求,也与现代法制的原则和基本法理相悖。2.2.2城管素质的提高由于城管未经过程序化的培训，并且在把执法对象当成是“惩罚者”这样一个错误的观念下，再加上手上有一些上级分配的实权，城市管理的执法人员的素质普遍都不高，并且经常出现歪曲城市管理真正职责的情况出现，如随意罚款，变相的为自己与地方政府增加经济收入等等。基于这样一个情况，本小组认为有必要高度重视这样一个政府下设的“执法局”的队伍建设，提高行政执法人员的素质。其具体可以表现在如下几点：一、严格用人管理，严格筛选执法人员，特别是城管应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质。二、在城管执法人员上岗之前不仅对其进行一个系统的培训，让其明确自己的职责；同时还要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质。三、加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。2.3建立完备的法制由于从城市管理的产生发展到现在也没有一本全国性质的《城管法律》出台，导致城管执法没有法律依据，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，从而引发一系列问题，因此，要解决摊贩与城管的冲突问题，从根本上来说，就是要建立一个完备的有关城管的法律体系，使其变得规范化程序化，有根据可遵循，并且在现实生活中得到实践，使城管执法部门能够得到执法对象与普通公众的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。2.5区域管理根据国外几个典型国家的成功城市管理经验，我们可以采用一种适应我国街区环境的区域划分管理的方式。简单地说就是，将市区划分为几个不同的类别：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方摆摊设点，但对营业时间和经营范围也有限制。设立好规定允许摆摊的指定区域以后，政府并不是撒手不管，而是有专门的部门负责登记、管理。而在具体的执法管理上，我国的城管执法人员可以采取比较灵活的办法。具体的方法可见2.2。结束语：通过这次的社会实践调查，本小组深刻了解了摊贩与城管产生矛盾冲突的原因，并通过分析，做出几点解决问题的方案建议，希望本小组提出的对策能在一定程度上缓解摊贩与城管之间暴力执法以及暴力抗法的尴尬局面。参考文献：《中华人民共和国行政处罚法》《论中国城管柔性执法》，贾霄燕顾敏敏陶红茹附录：问卷调查结果摊贩篇题号ABCDEF15536157242221703403135141015331564160064637343817171323113城管篇题号ABCDEF11638253284020031440172344126414742056012606503254385737434936364矛盾与解决篇题号ABCDEF81221421194561031810472386511681473571282404082针对第十题的D选项（其他）：1、小商贩没有相关疏导，管理机制，根本经济发展不健全2、舆论突出了商贩的弱势使商贩变嚣张，同时对城管约束有限针对第十一题的E选项（其他）：1、法制不健全2、小摊不对，城管暴力3、都是受“上层”剥削的可怜人4、城管只是公事公办而已5、具具体情况具体分析2.实地采访结果：首先这次采访给我的启示很大，我们采访的主要对象是小贩，共采访了八个人因为从这个几个人的采访中我们发现即是再采访十多个其答案都是一致的或可想而知的，当然这不是说他们事先已经商量好要回答的问题，而是我认为这样的一个群体有着自己的相同之处，这种相同是由他们这个范畴的一些决定性因素决定的，下面我就将采访的相关内容写下采访记录：经过向东门外多个商贩咨询调查，他们中少数是本地人，而大部分是外来人口，靠在东门摆摊卖小吃为生，收入从每天五六百到一千左右不等，除此以外没有其它收入，但基本可以维持生计，他们因为店面每年十几万的租金太高而不愿意选择租门面房，但一些小贩也有自己的固定摊位，但要根据所占面积不同而像店主缴纳相应的摊位费，大多是每月五百左右，所有的店面租金以及商贩们的摊位费最终都是缴纳给同一个人，据说是一位书记，在这里还有很多住宅楼。对于城管，有些商贩表示理解政府政策，但他们也是为生活所迫，除此以外也为大家带来很大方便，调查期间，我们刚巧遇见城管正在管制，态度极其恶劣，据商贩说，城管大多态度恶劣，张口就骂人，他们允许摆摊，但白天只限于在极其隐蔽的小叉道里摆，晚上9点以后可以在东门的正路中央摆，除此以外，如果遇到不服管教的小贩，他们会没收车以及摊位，小贩交一定数量的钱才可以领回他们的东西。讲到他们希望如何改善这种矛