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文档简介

浙江财政改革与发展经验

主讲:

1简要提纲“省管县”财政体制对城市化道路选择的启示

浙江“省管县”体制为何能坚持半个世纪?

浙江“省管县”体制对城市化的作用有多大?

如何看待浙江省“省管县”财政体制的经验?

浙江经验对其他省区有哪些启示价值?

浙江经验有哪些理论价值?

21.1浙江省“省管县”财政体制的

制度变迁

第一阶段(1949—1950年),中央集中体制。浙江全省各项收入,全部归中央财政收入,各项经费开支,逐级向上一级财政机关报销。第二阶段(1951—1953年),“省管县”体制初步形成。1951年,省级财政建立。1953年,浙江省普遍建立市、县一级财政,省规定市、县的收支范围和年终结余的处理办法。

31.1浙江省“省管县”财政体制的

制度变迁第三阶段(1954—1970年),“省管县”体制下的调整。包括“以收定支,一年一定”、“划分收支,以收定支”、“收支下放,计划包干,地区调剂,总额分成,一年一变”等内容。第四阶段(1971—1979年),“省管县”体制受到挑战。1971年,建立地(专署)一级财政,省不再与县发生直接的财政结算关系。

41.1浙江省“省管县”财政体制的

制度变迁第五阶段(1980—1992年),“包干制”下的“省管县”财政体制。省与市(地)、县(市)实行两级包干。形成了“省管市、县”的财政体制,确立了县(市)与市(地)在财政上同等结算地位,即“省管县”财政体制。第六阶段(1993年至今),“分税制”下的“省管县”财政体制。

51.2浙江省“省管县”财政体制的

基本特征一是省与市(地)、县(市)直接结算。尽管市(地)对县(市)在一定范围内还有部分结算关系,但在与省的结算上都处于同等地位。二是确保省级财政拥有必要的调控能力。浙江省财政从1994年起,对市、县财力增量集中了“两个20%”,即地方财政增收额的20%和税收返还增加额的20%,但对少数贫困县和海岛县给予适当照顾。此后,财政体制作了进一步完善,但集中这两个20%没有变。61.2浙江省“省管县”财政体制的

基本特征三是实行市、县财政、地税合署办公的组织机构安排。1994年实行分税制财政管理体制,实行一个党组、两套班子(财政、税务)、三块牌子(财政、国税、地税)的管理体制。到1997年,国税机构单独分设并实行垂直领导,而财政与地税仍保留一个党组、两套班子、两块牌子,各市、县财政局局长仍兼任地税局局长直到现在。从实践来看,这样的组织机构精简高效,并有利于坚持省管县财政体制。71.3“省管县”财政体制

能在浙江坚持下来的原因分析

坚持实行“省管县”财政体制与浙江的省情相适应。浙江省是全国国土面积最小的省份之一。从省会到各市、县及市到县的距离较近。“省管县”财政体制与浙江经济体制特殊性的相适应。浙江是资源小省,在计划经济体制下又不是全国工业重地,省、市资源支配权较少。企业和民众的自主意识和自治传统是“省管县”财政体制的思想基础。8简要结论浙江省坚持“省管县”财政体制同省情密切相关,它是基于“利益斗争”与”动态平衡“的结果。虽然该体制的内涵与外延几经变迁,但基本内容保持不变,如省里保持一定的财力调控、发达与欠发达地区区别对待、适当照顾中心城市发展等。92浙江“省管县”财政体制

对城市化的作用有多大?▲2.1浙江省的城市化进程第一阶段(1949—1957年),正常上升阶段;由1949年的11.8%上升到1957年的14.3%。2、第二阶段(1958—1965年),剧烈波动阶段;骤升到1960年的22.4%后又回到14.3%。3、第三阶段(1966—1977年),徘徊停滞阶段;在12年中大多徘徊在14%上下。4、第四阶段(1978年至今),快速发展阶段;1998年35%,2003-2009年51-57.9%,目前60%。102.2浙江省城市化的主要特点

从城市化的动力机制看,个体私营中小企业和专业市场的推进作用非常明显;从城镇规模结构上剖析,小城镇发展快、数量多,大中城市数量基本稳定;从城镇的空间布局看,沿海平原和内陆山地的城镇密度反差强烈。112.3浙江省城市化的主要成因

总体上分析:一是改革开放大大加速了浙江的工业化进程;二是得益于相关政策的调整。设市建镇标准的放宽,城镇数目急剧增加;各类开发区的竞相建设更是带动了原有城市建设。正常发展态势分析:一是农村工业化发展达到一定的规模;一是经济的市场化到达到一定的程度;二是农民的收入提高到一定水平;四是土地、户籍等制度约束放宽到一定界限。国外经验:城市化是经济发展到一定阶段和区域经济发展到一定程度的结果。122.4“省管县”财政体制对城市化的贡献

▲对小城镇发展有较大的贡献。据统计,浙江小城镇比例为全国平均水平的2倍多。

直接作用表现在,县域范围内重点扶持发展中心小城镇的积极性比较高,也能从省里直接争取到相应的财力支持;

间接作用表现在,小城镇的发展能够给县一级地方政府带来更多的财政收入,从而能够办更多的事,并给县一级地方领导带来更大的“政绩”,也就有更多的升迁机会。132.4“省管县”财政体制对城市化的贡献▲对大中城市发展贡献不大。从浙江省情况看,区域中心城市对现行的“省管县”财政体制意见较多,认为这制约了区域中心城市的发展,建议加快改革步伐(无非是实行“市管县”财政体制)。建制镇则对县(市)乡(镇)之间的税收分成有具体建议,即要求适当提高乡镇的税收返还比例,否则发展小城镇,特别是中心城镇和卫星镇的目的就难以达到。14简要结论

“省管县”财政体制在浙江已实行了半个世纪,城市化的飞速发展才是近几年的事。由此可见,“省管县”财政体制只是有助于推进城市化的进程,但并不是基础性条件,其对小城镇发展作用大,对大中城市发展作用有限。153如何看待浙江省“省管县”

财政体制的经验?

从财政本身角度分析,“省管县”财政体制有助于调动县(市)主动理财的积极性、增强省级政府的宏观调控能力、协调区域间的社会经济发展。城市化并非“先城后市”,也可“以市促城”。政府对城市化的推动发挥了重要作用,这也与“省管县”财政体制相关。“省管县”财政体制有助于在县(市)区域范围内形成能吸纳一定农村农业人口的小城镇;大城市的形成,并非仅仅是财政体制的结果。16

简要结论解决中国的“三农问题”,不能走拉美国家的建大都市,富人区与贫民窟并存的道路,而要走大、中、小城市协调发展,城市与农村统筹发展的道路。在此意义上讲,如上所述“省管县”财政体制有助于县(市)区域经济社会发展,形成大中小城市多元化发展的格局,能够从本质上解决相关问题。174浙江经验对其他省区

有哪些启示价值?

4.1实施“省管县”财政体制需充分考虑的因素各地的客观省情。如果区域范围非常广阔,交通不便,就不宜实施该体制,否则行政成本非常高;如果县(市)的数量非常多,也不宜全面推行该体制。工业化程度。工业化未达一定程度,没有产业支撑,人为造城造市,都不可取,否则将沦为劳民伤财的“政绩工程”和“形象工程”。184.1实施“省管县”财政体制

需充分考虑的因素市场化程度。不能再走计划体制下的老路,而要以市场机制为基础。否则将会如上世纪六十年代初的“大起大落”现象。农民收入水平。城市化过程要充分体现“人本思想”,为城市化而城市化终将失败。在提高农民素质、增加农民收入、创造农民就业机会、放宽农民进城条件、建立健全农民社会保障体制的基础上,推进农村城市化。194.2二元城市化道路与

基于“省管县”的“市管区”财政制度安排根据区域经济发展要求,选择若干区位条件优越、经济相对发达的城市或城市群,采取一系列有利于强化城市功能的政策措施,集中力量促进其加快发展,形成规模,培育成为有较强带动力的区域性中心城市。在广大农村地区,要充分发挥已经形成的农村城市化的动力机制的作用,主要依靠乡镇企业和农民自己的力量,通过政策引导,把工业化和城市化紧密结合起来。要加强规划管理,合理安排和节约使用土地,提高小城镇的品位。204.2二元城市化道路与

基于“省管县”的“市管区”财政制度安排▲与上述二元化城市化道路相适应,并已具备上述需考虑的因此,财政制度可作如下安排:基本实行“省管县”财政体制。即在一省(或自治区)范围内,对条件具备的区域实施“省管县”财政体制,条件不具备的区域则不实施,仍实行“市管县”财政体制。充分发挥“省管县”财政体制的优势,大力发展小城镇和卫星城镇,提高农村工业化和城镇化的水平。214.2二元城市化道路与

基于“省管县”的“市管区”财政制度安排在拓展市域的基础上,撤县变区或割县扩区,实行“市管区”财政体制。从浙江省目前的情况看,县具有独立的“一级财政”,区则只有半独立的“半级财政”,因此可称之为“市管区”财政体制;在市域范围内,地税、国税都垂直管理,但市财政与地税合署办公,区一级财政机构单独设置。224.3浙江城市化道路之争论▲对于浙江城市化道路的选择,曾经有两种代表性的观点:一种认为浙江的国土资源条件与日本、韩国相似,主张学习日、韩模式,即走大城市主导型的城市化道路;另一种主张走以中小城市主导型的德国模式。

23简要结论在“省管县”基础上的“市管区”财政体制,能够兼顾大城市和中小城市统筹发展,各地可结合当地的实际情况逐步推进。245浙江经验有哪些理论价值?政府层级和财政层级的优化:省以下财政体制改革首先需要解决的问题。▲如何界定财政层级?▲一个相对独立的财政层级需要具备哪些条件?▲财政层级是否一定要与政府层级一一对应?▲财政层级的划分是否有客观的标准?▲将中国的财政层级划分为三级(或实三级加两个半级)是否就是最优的呢?255.1财政体制与财政层级制度财政体制:财政层级制度、财政支出划分制度、财政收入划分制度、财政转移支付制度等一系列制度组成,其中财政层级制度是财政体制的基础。财政层级制度:财政层级的划分及其相互关系的制度安排,具体包括财政层级划分模式、财政层级地位格局、财政层级管理方式、财政层级制衡机制。

265.2政府层级与财政层级传统观点:一级政府一级财政。对联邦制国家而言:权力的形成自下而上,自然形成相应的政府层级和财政层级,财政层级与政府层级基本一致;对单一制国家而言:权力自上而下分解,政府层级的形成受制于上级政府,而且较不稳定,财政层级有可能少于政府层级。275.3中国政府层级与财政层级的变迁古代:尽管政府层级一般为三级或四级,有时多达五级,但财政层级基本上是中央单一层级;民国时期:产生了现代意义的财政层级制度;改革开放前:经历了中央单一层级制,中央、大区、省三级制,中央、省、县三级制,中央、大区、省三级集中制等不同的阶段,与当时的政府层级也不完全对应;改革开放后:逐步形成了目前的财政层级制度。285.4财政层级制度的创新财政层级地位格局的创新方面:确立新设财政层级的地位,如设立经济技术开发区后,确定其相应的财政层级地位;财政层级地位的提升,如强县扩权后,县的财政层级地位可提升到市一级水平;财政层级地位的降低,如撤县设区,县的财政层级地位降到市辖区一级水平。295.4财政层级制度的创新财政层级管理方式的创新方面:如中央与省、计划单列市财政层级管理方式的调整,以及省

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