周仕雅-浙江财政改革经验

浙江财政改革与发展经验

主讲:

1简要提纲“省管县”财政体制对城市化道路选择的启示

浙江“省管县”体制为何能坚持半个世纪？

浙江“省管县”体制对城市化的作用有多大？

如何看待浙江省“省管县”财政体制的经验？

浙江经验对其他省区有哪些启示价值？

浙江经验有哪些理论价值？

21.1浙江省“省管县”财政体制的

制度变迁

第一阶段（1949—1950年），中央集中体制。浙江全省各项收入，全部归中央财政收入，各项经费开支，逐级向上一级财政机关报销。第二阶段（1951—1953年），“省管县”体制初步形成。1951年，省级财政建立。1953年，浙江省普遍建立市、县一级财政，省规定市、县的收支范围和年终结余的处理办法。

31.1浙江省“省管县”财政体制的

制度变迁第三阶段（1954—1970年），“省管县”体制下的调整。包括“以收定支，一年一定”、“划分收支，以收定支”、“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”等内容。第四阶段（1971—1979年），“省管县”体制受到挑战。1971年，建立地（专署）一级财政，省不再与县发生直接的财政结算关系。

41.1浙江省“省管县”财政体制的

制度变迁第五阶段（1980—1992年），“包干制”下的“省管县”财政体制。省与市（地）、县（市）实行两级包干。形成了“省管市、县”的财政体制，确立了县（市）与市（地）在财政上同等结算地位，即“省管县”财政体制。第六阶段（1993年至今），“分税制”下的“省管县”财政体制。

51.2浙江省“省管县”财政体制的

基本特征一是省与市（地）、县（市）直接结算。尽管市（地）对县（市）在一定范围内还有部分结算关系，但在与省的结算上都处于同等地位。二是确保省级财政拥有必要的调控能力。浙江省财政从1994年起，对市、县财力增量集中了“两个20%”，即地方财政增收额的20%和税收返还增加额的20%，但对少数贫困县和海岛县给予适当照顾。此后，财政体制作了进一步完善，但集中这两个20%没有变。61.2浙江省“省管县”财政体制的

基本特征三是实行市、县财政、地税合署办公的组织机构安排。1994年实行分税制财政管理体制，实行一个党组、两套班子（财政、税务）、三块牌子（财政、国税、地税）的管理体制。到1997年，国税机构单独分设并实行垂直领导，而财政与地税仍保留一个党组、两套班子、两块牌子，各市、县财政局局长仍兼任地税局局长直到现在。从实践来看，这样的组织机构精简高效，并有利于坚持省管县财政体制。71.3“省管县”财政体制

能在浙江坚持下来的原因分析

坚持实行“省管县”财政体制与浙江的省情相适应。浙江省是全国国土面积最小的省份之一。从省会到各市、县及市到县的距离较近。“省管县”财政体制与浙江经济体制特殊性的相适应。浙江是资源小省，在计划经济体制下又不是全国工业重地，省、市资源支配权较少。企业和民众的自主意识和自治传统是“省管县”财政体制的思想基础。8简要结论浙江省坚持“省管县”财政体制同省情密切相关，它是基于“利益斗争”与”动态平衡“的结果。虽然该体制的内涵与外延几经变迁，但基本内容保持不变，如省里保持一定的财力调控、发达与欠发达地区区别对待、适当照顾中心城市发展等。92浙江“省管县”财政体制

对城市化的作用有多大？▲2.1浙江省的城市化进程第一阶段（1949—1957年），正常上升阶段；由1949年的11.8%上升到1957年的14.3%。2、第二阶段（1958—1965年），剧烈波动阶段；骤升到1960年的22.4%后又回到14.3%。3、第三阶段（1966—1977年），徘徊停滞阶段；在12年中大多徘徊在14%上下。4、第四阶段（1978年至今），快速发展阶段；1998年35%，2003-2009年51-57.9%，目前60%。102.2浙江省城市化的主要特点

从城市化的动力机制看，个体私营中小企业和专业市场的推进作用非常明显；从城镇规模结构上剖析，小城镇发展快、数量多，大中城市数量基本稳定；从城镇的空间布局看，沿海平原和内陆山地的城镇密度反差强烈。112.3浙江省城市化的主要成因

总体上分析：一是改革开放大大加速了浙江的工业化进程；二是得益于相关政策的调整。设市建镇标准的放宽，城镇数目急剧增加；各类开发区的竞相建设更是带动了原有城市建设。正常发展态势分析：一是农村工业化发展达到一定的规模；一是经济的市场化到达到一定的程度；二是农民的收入提高到一定水平；四是土地、户籍等制度约束放宽到一定界限。国外经验：城市化是经济发展到一定阶段和区域经济发展到一定程度的结果。122.4“省管县”财政体制对城市化的贡献

▲对小城镇发展有较大的贡献。据统计，浙江小城镇比例为全国平均水平的2倍多。

直接作用表现在，县域范围内重点扶持发展中心小城镇的积极性比较高，也能从省里直接争取到相应的财力支持；

间接作用表现在，小城镇的发展能够给县一级地方政府带来更多的财政收入，从而能够办更多的事，并给县一级地方领导带来更大的“政绩”，也就有更多的升迁机会。132.4“省管县”财政体制对城市化的贡献▲对大中城市发展贡献不大。从浙江省情况看，区域中心城市对现行的“省管县”财政体制意见较多，认为这制约了区域中心城市的发展，建议加快改革步伐（无非是实行“市管县”财政体制）。建制镇则对县（市）乡（镇）之间的税收分成有具体建议，即要求适当提高乡镇的税收返还比例，否则发展小城镇，特别是中心城镇和卫星镇的目的就难以达到。14简要结论

“省管县”财政体制在浙江已实行了半个世纪，城市化的飞速发展才是近几年的事。由此可见，“省管县”财政体制只是有助于推进城市化的进程，但并不是基础性条件，其对小城镇发展作用大，对大中城市发展作用有限。153如何看待浙江省“省管县”

财政体制的经验？

从财政本身角度分析，“省管县”财政体制有助于调动县（市）主动理财的积极性、增强省级政府的宏观调控能力、协调区域间的社会经济发展。城市化并非“先城后市”，也可“以市促城”。政府对城市化的推动发挥了重要作用，这也与“省管县”财政体制相关。“省管县”财政体制有助于在县（市）区域范围内形成能吸纳一定农村农业人口的小城镇；大城市的形成，并非仅仅是财政体制的结果。16

简要结论解决中国的“三农问题”，不能走拉美国家的建大都市，富人区与贫民窟并存的道路，而要走大、中、小城市协调发展，城市与农村统筹发展的道路。在此意义上讲，如上所述“省管县”财政体制有助于县（市）区域经济社会发展，形成大中小城市多元化发展的格局，能够从本质上解决相关问题。174浙江经验对其他省区

有哪些启示价值？

4.1实施“省管县”财政体制需充分考虑的因素各地的客观省情。如果区域范围非常广阔，交通不便，就不宜实施该体制，否则行政成本非常高；如果县（市）的数量非常多，也不宜全面推行该体制。工业化程度。工业化未达一定程度，没有产业支撑，人为造城造市，都不可取，否则将沦为劳民伤财的“政绩工程”和“形象工程”。184.1实施“省管县”财政体制

需充分考虑的因素市场化程度。不能再走计划体制下的老路，而要以市场机制为基础。否则将会如上世纪六十年代初的“大起大落”现象。农民收入水平。城市化过程要充分体现“人本思想”，为城市化而城市化终将失败。在提高农民素质、增加农民收入、创造农民就业机会、放宽农民进城条件、建立健全农民社会保障体制的基础上，推进农村城市化。194.2二元城市化道路与

基于“省管县”的“市管区”财政制度安排根据区域经济发展要求，选择若干区位条件优越、经济相对发达的城市或城市群，采取一系列有利于强化城市功能的政策措施，集中力量促进其加快发展，形成规模，培育成为有较强带动力的区域性中心城市。在广大农村地区，要充分发挥已经形成的农村城市化的动力机制的作用，主要依靠乡镇企业和农民自己的力量，通过政策引导，把工业化和城市化紧密结合起来。要加强规划管理，合理安排和节约使用土地，提高小城镇的品位。204.2二元城市化道路与

基于“省管县”的“市管区”财政制度安排▲与上述二元化城市化道路相适应，并已具备上述需考虑的因此，财政制度可作如下安排：基本实行“省管县”财政体制。即在一省（或自治区）范围内，对条件具备的区域实施“省管县”财政体制，条件不具备的区域则不实施，仍实行“市管县”财政体制。充分发挥“省管县”财政体制的优势，大力发展小城镇和卫星城镇，提高农村工业化和城镇化的水平。214.2二元城市化道路与

基于“省管县”的“市管区”财政制度安排在拓展市域的基础上，撤县变区或割县扩区，实行“市管区”财政体制。从浙江省目前的情况看，县具有独立的“一级财政”，区则只有半独立的“半级财政”，因此可称之为“市管区”财政体制；在市域范围内，地税、国税都垂直管理，但市财政与地税合署办公，区一级财政机构单独设置。224.3浙江城市化道路之争论▲对于浙江城市化道路的选择，曾经有两种代表性的观点：一种认为浙江的国土资源条件与日本、韩国相似，主张学习日、韩模式，即走大城市主导型的城市化道路；另一种主张走以中小城市主导型的德国模式。

23简要结论在“省管县”基础上的“市管区”财政体制，能够兼顾大城市和中小城市统筹发展，各地可结合当地的实际情况逐步推进。245浙江经验有哪些理论价值？政府层级和财政层级的优化：省以下财政体制改革首先需要解决的问题。▲如何界定财政层级？▲一个相对独立的财政层级需要具备哪些条件？▲财政层级是否一定要与政府层级一一对应？▲财政层级的划分是否有客观的标准？▲将中国的财政层级划分为三级（或实三级加两个半级）是否就是最优的呢？255.1财政体制与财政层级制度财政体制：财政层级制度、财政支出划分制度、财政收入划分制度、财政转移支付制度等一系列制度组成，其中财政层级制度是财政体制的基础。财政层级制度：财政层级的划分及其相互关系的制度安排，具体包括财政层级划分模式、财政层级地位格局、财政层级管理方式、财政层级制衡机制。

265.2政府层级与财政层级传统观点：一级政府一级财政。对联邦制国家而言：权力的形成自下而上，自然形成相应的政府层级和财政层级，财政层级与政府层级基本一致；对单一制国家而言：权力自上而下分解，政府层级的形成受制于上级政府，而且较不稳定，财政层级有可能少于政府层级。275.3中国政府层级与财政层级的变迁古代：尽管政府层级一般为三级或四级，有时多达五级，但财政层级基本上是中央单一层级；民国时期：产生了现代意义的财政层级制度；改革开放前：经历了中央单一层级制，中央、大区、省三级制，中央、省、县三级制，中央、大区、省三级集中制等不同的阶段，与当时的政府层级也不完全对应；改革开放后：逐步形成了目前的财政层级制度。285.4财政层级制度的创新财政层级地位格局的创新方面：确立新设财政层级的地位，如设立经济技术开发区后，确定其相应的财政层级地位；财政层级地位的提升，如强县扩权后，县的财政层级地位可提升到市一级水平；财政层级地位的降低，如撤县设区，县的财政层级地位降到市辖区一级水平。295.4财政层级制度的创新财政层级管理方式的创新方面：如中央与省、计划单列市财政层级管理方式的调整，以及省