电子政务公开

电子政务的作用和意义一、 电子政务有助于推动党的执政能力建设电子政务对于提高党和政府工作效率，提高政府工作透明度和民主化，改善公共服务，提高党的执政能力发挥着重要的作用。一是有助于提高党驾驭社会主义市场经济的能力；二是有助于提高党建设社会主义先进文化的能力；三是有助于提高党发展社会主义民主政治的能力；四是有助于不断提高党构建社会主义和谐社会的能力；五是有助于提高党应对国际局势和处理国际事务的能力。二、 电子政务有助于提高政府创新能力随着电子政务建设的不断深化，电子政务对政府创新的作用和重要性正在进一步增强。一是有助于转换政府的运行机制。电子政务改变过去单一的信息传递渠道为全方位、多层次、多形式、多途径跨越时空的传输渠道，使中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层；二是有助于转变政府职能——由管理型向服务型转变。政府通过电子政务宣传政策，扩大服务职能，提高办事效率，更好地服务于社会；三是有助于提高政府的管理绩效。电子政务为政府管理提供了方便、快捷的信息处理工具，有效地驾驭信息，提高政府的管理效率；四是有助于节约行政成本；五是有助于促进民主政治的发展。电子政务为公民行使民主权力和参政议政开辟了一条有效的途径。政府也可通过电子政务直接采纳群众的合理化建议，保障公民的合法权益。三、 电子政务有助于提升区域性竞争力一个地区电子政务能力的强弱，在很大程度上直接决定了这个地区的区域性竞争力和未来发展潜力。信息社会发展到现阶段，随着电子政务建设的逐步深化和成熟，电子政务对于提升国家竞争力的重要影响也愈加明显。通过电子政务将加快政府职能转变，提高行政效率，增强政府监管和服务能力，促进政务公开以及政府决策的科学化、民主化，实现廉洁、高效政府的目标，引领经济社会又好又快地发展，提升地区整体实力和区域性竞争力。四、 电子政务有助于带动全社会信息化发展信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择。我国各级政府的工作范围涉及经济社会发展的各个领域，与企业、居民和社会各界的联系十分密切，电子政务对我国信息化全局具有显著的主导和带动作用。信息资源开发利用是推进信息化的核心。政府是全社会信息资源的最大拥有者。推进电子政务，把政府掌握的信息资源开发利用好，将为国民经济和社会信息化发展创造良好的条件。推行电子政务能够有效地带动国内信息产业发展，增强我国信息化发展的物质技术基础。电子政务的作用和意义一）提高公共行政绩效传统的政府结构特点是部门林立、条块分割、等级森严，行政信息流通渠道不畅，信息处理手段落后，行政效率低下。电子政务的实施，改变了行政信息的传递方式和处理手段，克服了各种物流阻碍和组织障碍，部门协作得到加强，政府运作程序和办事流程得到简化，提高了政府管理能力。政府部门的政务活动，很大程度上是一种信息处理活动，政府信息化水平和信息处理能力的高低既是衡量政府综合实力的指标，也是影响工作效率的重要因素。传统政务信息处理方式依赖于纸质文件作为信息的载体，存在着传递速度慢、储存（归档立卷）困难、信息查询不便、传播范围有限、透明度低、成本高（印刷、打印、耗材和人工成本）等缺点。而计算机和互联网的广泛应用，为政府管理提供了方便、快捷的信息处理工具，降低了信息传输的时间成本和人力成本，节约了原来靠人脑和纸质文件传递信息所消耗的大量时间和精力，将公务人员从常规的事务性工作中解脱出来，政府通过计算机存储介质或网络处理信息，远比以往通过纸质介质处理的信息容量大、速度快、形式灵活。不仅可以打破时间、空间的限制，实现透明、高效、无纸化办公，而且面对纷繁复杂的信息，能够做出快速灵活的反应，从而使政府更加精干高效。网上虚拟政府的建立，则大大简化了行政运作的环节和程序。电子政务改变了政府内部信息传递方式，政府得以在更广泛的范围内收集社会各阶层的意见，获得信息反馈。网上办公、远程会议、虚拟组织的产生，打破了政府工作的时空界限，加强了政府部门之间及政府与公众之间的信息双向互动，公众通过信息网络可以方便地与政府部门直接沟通，反映情况、办理业务、提出各种合理化建议。网络的快速传递，使一些以前无法想象、无法实现的公共服务功能成为现实，政府与公众的双向互动迫使政府回应速度大大加快。这些都为公共行政整体绩效的提高创造了条件。降低公共行政成本行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务、生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。政府在传统管理模式下，社会化任务越重，管理范围越大，相应的管理成本越高，出现政务边际成本递增现象。因为按照西蒙的有限理性说，在工业社会，个人能直接管理的人数，在7到13人之间。超过了就需要分层。管理层这个中间环节，不仅降低效率，也要消耗成本。与传统政务相比，电子政务遵循的是政务边际成本递减的法则，虽然电子政务前期投入较高，但随着社会化任务越重，管理范围越大，相对的管理成本越低。这主要体现在三个方面：一是信息技术降低了一般公务处理的成本。信息的网络化传输，公文的电子化处理，以及办公自动化系统、管理信息系统、决策支持系统等的广泛应用，不仅提高了信息传递的速度和效率，也使得行政运作成本大大降低；二是行政管理的组织结构和工作流程优化重组，减少了中间管理层次，政府组织规模减小，降低了机构和人员的费用开支；三是电子采购与招标、电子化的经费审批与管理，堵塞了传统管理的漏洞，也会促使行政运作成本的减少。一个典型的例子就是美国在克林顿政府时期对福利发放制度的改革。美国政府为救助特困人群，长期以来一直采取发放食品券的方法，这种方法不仅成本较高而且还存在很多弊端。从1997年开始，美国政府改变了食品券的发放方式。采用了一套电子福利系统(ElectronicBenefitsTransfer,简称EBT)，它建立在信息和网络技术的基础上。政府不再发放纸印的食品券，取而代之的是一张类似信用卡的EBT卡。与传统的发放方式比较，政府扶助一个对象所花费的成本由3—4美元降到只需1美元。单就食品券一项，EBT卡每年可以为联邦政府节约经费2000万美元。而如果将EBT卡的用途扩展到其他福利项目上，它将节约政府开支2亿500043万美元。这可以说是利用电子手段给降低政府管理成本的范本。据统计，由于实现政府信息化，1992年到1996年，美国政府的员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿元。另外，从成本效益核算看，电子政务具有较高的投入产出比。电子政务需要巨额的资金保障，但同时在一些特殊领域其收益也十分明显。例如电子政务在实现的市场监管这方面，中国最成功的，最有效益的，一个是金关、一个是金税。1998年，国家外汇流失仅北京就达到几十个亿。当年中国进口顺差大概为430亿元，外汇储备才增加40多个亿。“电子口岸”开通后，1999年中国进口顺差300多亿，95％都入了帐。对比非常明显。还有一个例子就是金税工程，这是财政部部长亲自抓的项目，自从1997以来，中国每年的净增税收，头年是800亿，后来是1000亿，两三年以后达到了1500亿。其中三分之一以上是靠信息系统收进来的。促进政府职能转变中国新时期政府职能转变主要是十六个字：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府职能转变本身就是全球化和信息化的客观要求，在信息社会，决定国家和地区国际竞争力的主要因素，不再是城市的基础设施、政府的优惠政策等，而是集中到政府的管理职能和管理效率上来。电子政务的实施则为政府职能转变提供了天然的平台，它与政府职能转变之间相互影响，相互促进。首先，电子政务的开展将重新确定政府、企业、社会组织三者的边界，促进政府从包揽一切的做法向管理与服务并重的方向转变。其次，电子政务的开展提高了政府处理信息的能力，高效的信息采集系统、完备的数据库、模型分析和数据挖掘等手段的应用，为政府实现经济调节提供了信息保障和决策支持；第三，依托互联网建立市场监管体系，提高了政府的监管理能力，也更加规范透明、公平公正；第四，政府门户网站以及各种基础信息库的建立，为政府提供了利用网络与信息技术完善自身服务职能的契机。传统管理中由于强调分工造成的部门分割和官僚主义将得以根治，信息的分配和流动渐趋合理，并使信息资源得到深刻合理有效的利用，从而优化社会资源配置，提高国民经济运行的质量和效益。政府可以通过网络为社会提供了平等公平的信息资源和快捷、周到的服务，如政府信息的查询、企业登记、养老金发放等，都可通过电子文件来完成，公民不需直接面对那些摆官架子的官员们，而只需用鼠标点击政府网站来完成，享受政府更具体、更个性化的服务。政府机构将逐渐成为办事高效、运转协调、行为规范的行政主体。四）提高公共决策质量电子政务的建立和发展，为政府决策科学化提供了有力的工具。在传统行政体制下，由于只有处于组强高层的人才能掌握足够的信息，公众既无了解信息的便利，也无参与决策的权力，决策权一定程度上成为了特权。而且按照西蒙的有限理性学说，信息的有限性直接影响到决策的质量，传统行政体制下由于靠经验决策和决策信息不全导致的决策失误非常普遍，整体的决策质量不高。随着信息技术的运用，决策信息不全、决策参与范围小和决策周期长等弊端将得到有效的改善。信息的网络化传递、决策支持系统、专家辅助系统以及专业化的数据信息库的建立，支持和强化了决策过程，使决策所需要的信息来源更广，信息质量更高，从而大大改善了行政决策者的有限理性，提高了公共决策的科学化水平；政府通过电子民意调查，电子公民投票，电子选举，电子投诉系统等多种方式，促进公众参政的兴趣，增加了决策的透明度和民主化程度；电子政务下新的流程设计将支持并强化决策过程，使决策程序化、规范化，缩短决策时间，提高决策的时效性，公众也可以通过网络及时了解政府相关决策的情况，参与、监督决策过程。行政决策可分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为基础的信息技术对完成程序化决策的作用效果最为明显。例如，人口普查数字的统计分析，美国10年一次的人口普查，在过去要在结束4年以后数据才处理完毕，而采用电子化手段，这种工作最多需要几个月就可以完成。五）增加公共管理透明度政府不仅掌握着大量的公共信息，而且还是法律、法规、规章和制度的制定者。相对公众而言，它处于信息强势地位。传统公共管理的一大弊端就是“暗箱操作”。所谓“暗箱操作”，是指在传统行政体制下，政府制定公共政策，提供公共产品和公共服务的过程不是公开的，只有政府甚至个别的行政长官有权参与，制度运作受到少数人的操纵，行政相对人只是被动地服从政府的决定，其合法权益无法得到保障。用美国司法部长克拉克的话说“没有任何东西比秘密更能损害民主，公众不能了解情况，所谓自治，即公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”在农业社会和工业社会，由于信息传递手段的局限性，公众与政府处于信息不对称地位，政府信息常常为少数人或某些利益集团所掌握，制度的制定完全是暗箱操作，公众对涉及自身利益的信息知之甚少，因而无力维护自己的合法权益，社会公平和参政议政无法得到保证。由于人们获取信息的渠道不畅，获得信息的成本昂贵，使得人们对“暗箱操作”的现象无能为力。随着信息社会的到来，信息技术的广泛应用使得信息交流与传递的成本大大降低，人们获取信息的渠道增加了，政府想要保持对信息的垄断变得越来越困难，正如美国未来学家尼古拉•尼葛洛庞帝在其著名的《数字化生存》一书中所言：“一个个信息包各自独立，其中包含了大量的信息，每个信息包都可以经由不同的传输路径，从甲地传送到乙地。„„正是这种分散式体系结构令互联网络能像今天这样三头六臂。无论是通过法律还是炸弹，政客都没有办法控制这个网络。信息还是传送出去了，不是经由这条路，就是走另外一条路出去。”政府失去了拒绝公开行政的合法理由，公共管理的公开化、透明化成为一种必然的趋势。事实上，电子政务的实施打破了政府对信息的垄断，从根本上破坏了暗箱行政的技术基础，为公众平等参与公共事务创造了条件。电子政务最基本的功能就是为社会提供信息发布平台政府信息上网，为政务公开提供方便、有效、快捷的载体。政府通过在网上发布公告，公布政府的政策、法规，特别是重大问题做出决定前在网上公布，让公众广泛参与讨论，公民获取、处理信息的能力加强，公民参与与表达利益的费用降低公民参与的可能性无限扩大。将政府行政置于每一个社会成员和组织的共同监督之下，可以大大限制暗箱操作的空间，减少权力滥用的可能性。政府运作成为阳光作业，从而在最大程度上保证了政府管理的公开性、公平性，维护了公众的利益。政务公开一纸空言电子政务实施难【编者按】从“政府上网”到我们耳熟能详的“电子政务”，4年的建设似乎成绩斐然。然而，通过记者对数十家政府及其智能机构网站的调查，却让我们发现更深层次的问题...1999年，中国政府艰难地迈开了“政府上网工程”的第一步。4年后，“政府上网”发展为人们心中的“电子政务”。经过几年的努力，“政府上网工程”建成政府各类公开门户网站达2500多个。表面看，这似乎是成绩斐然。然而，2002年9月，一份《中国城市政府网站评估报告》，却尖锐地指出政府网站建设更新迟缓，几近“死站”！一年后的今天，当“政府上网”的概念已经被“电子政务”替代而深入人心之时，本刊记者对数十家政府以及其职能机构网站做的最新调查分析后发现：表面上，基本层面的更新问题似乎已经解决，然而，更深层次的问题却开始出现。更新就是“首页秀”记者抽查的政府网站中，90%以上首页皆已显示当天新闻信息（只有极少数二级城市网站更新缓慢，如柳州市政府网目前主页信息还是2003年3月份的信息），内容更新似乎已不再是问题。然而，再向里走，深入政府网站内部时，记者发现大多数据和信息皆陈旧不堪，甚至几年未有过更新。在“武汉热线”的“政府上网”频道，记者发现其中一些窗口（如洪山区政府）所显示的新闻是一个月之前的信息，而更多职能机构的页面皆为打不开的空白页面，甚至包括市信息化领导小组办公室。负责“武汉热线”建设的是湖北省电信公司武汉市分公司数据通信局，其技术人员告诉记者，这些链接以前都是存在的，但可能是因为部分网站后来停掉了，有的链接就失效了。对这些“失踪”的网站，技术人员言之凿凿：“以前放上去的时候这些网站都是存在的。”而当记者问最早存在是什么时候，技术人员回答：“最早是1999年。”于是，记者紧接着致电武汉市信息化办公室，其工作人员对记者称：“我们现在是一块招牌，两个机构。”原来，该市信息化办公室以前是抽调各单位人员临时成立的一个机构，后来这些人员又都返回原单位，于是，“信息办”就挂在了信息产业局下，而当时建设的网站则由于无人维护，最后无奈取消。当记者问及市信息办的网站是否还会重建时，得到的回答是“应该会吧”；而记者问到什么时候网站能恢复建设时，得到的回答却是“这个我就不清楚了”。要了解一个城市的相应政府机构直至一个单位的动向，访问相应的网页，不仅是快捷可靠的途径，而且是一种经济的途径。而一旦其网站都已不复存在，那留给人们的恐怕不仅仅是可怕的空白，而是一种失望。“武汉热线”并不是个例。打开浙江省人民政府网站，似乎万象已更新，其政务公开也面面俱到。再打开其下的科教文卫网，其资料也似乎一应俱全，然而，让记者惊异的是，这些数据资料向人们展现的却赫然是2001年的统计数据，无论是工业农业，还是科教文卫。当记者致电采访承办其网站建设的浙江省行政首脑机关信息中心时，一位不愿透露姓名的职员对记者称：“我们今年上半年刚刚更新过一次。”另一位姓卞的职员则对记者称，“这种数据都是由我们统计部门来进行操作的。目前资料都有了，只是因为我们目前准备作一个整体更新，所以可能要等过一段时间就会更新。”当记者问具体什么时候时，其回答是“今年。”然而，当记者随后采访其统计部门时，其统计部职员的回答却让记者匪夷所思：“这些资料我们还没收集到，要等收集到之后才能进行全面更新。”从其各部门人员之间矛盾和模糊的话语中，透露出的实则是目前政府职能机构网站建设上的深层管理弊端。在他们那里，内容只是表面文章，深层的内容服务并没有引起重视。于是，首页的更新变成了政府网站花瓶式的摆设。对此，时代财富科技公司总裁张静君对记者讲了她的看法：“电子政务的根本意义不在于表现形式上，更重要的在于为公众提供实用的信息和服务，这些思想是需要从每一条信息、每一个网页、每一项功能中体现出来的。如果忽视这些基本原则，网站表面建得如何也不过是个网站，跟政府门户有着本质差别，跟电子政务更是离题万里了。脚踏实地，做一个就成功地用一个，这才既能保证将有限的投资用到刀刃上，又能让大家切身感受到电子政务的进步，感受到发展中的希望。”政务公开一纸空言有人说，现代文明建立在3大基础资源之上，它们是信息、水和空气。现代经济学有一个著名的理论就是信息公开和政府管制是相互替代的关系。信息公开执行得好，政府管制就不需要投入太多的人力和物力。因此，无论从什么方面来讲，“信息公开”都应该作为政府实施信息化建设工程的一个首要任务。所以，目前已经起草完毕的《政府信息公开条例》郑重规定：政府信息公开以公开为原则，不公开为例外。但问题就在于大多数的政府网站却是以“不公开为原则，公开为例外”。在大连市政府网，其“政务公开”栏目里除了少数几个职能机构可以正常显示外，其他如信息产业局、财政局皆没有任何链接内容。其负责电子政务建设的张主任告诉记者，因为目前这些单位还没有向政府提供资料，所以政府网也无法将其政务信息公开。当记者问及什么时候可以完全开通时，张回答：“可能在今年9月吧。”当记者问是否能确定时，张又补充道，“但必须要各单位向我们提供信息之后我们才能开通。”事实上，实现政务公开和公共信息透明，是现代社会治理的基本准则。衡量一个地区的投资环境，判断一个部门的工作效率，政务公开和公共信息透明是一个很重要的指标。而在我国目前，即使如深圳、上海等政府网站建设已经比较规范的城市，也同样存在信息公开不够的问题。比如深圳政府网，在其政府公布的机构设置中，法制局、档案局、国有资产管理办公室等职能机构的信息仍然是一片空白。负责网站建设的深圳市信息化办公室网络中心一名姓张的技术人员告诉记者，“我们是有苦衷的，我们只是一个承办网站建设的事业单位，有些单位我们根本号召不起来，比如法制局，今年我们就去找过他们两次，一次是找办公室，一次是行政执法处，但他们皆以种种理由推脱，最终到现在也没有向我们提供资料。”职能部门不提供资料，仅负责技术的网络中心当然没有办法把政务公开做起来。之后，记者随即访问深圳市法制局，其法规处工作人员告诉记者：“此事只由办公室负责，我们不受理。”于是，记者只好又致电其办公室曾主任，问“法制局何时能将政务公开的资料传去”。曾先对记者声称“政务职能大家都知道，有必要上网吗？”，之后又向记者补充声明，不知政府网上有政务公开栏目，并需要法制局提供资料之事。于是，一个怪圈出现了，信息发布者称职能部门不给信息，职能部门却称没有人索要信息。推诿中，不知谁对谁错，反正，那个页面就一直空在那里。不过这好像也无所谓，除了记者，没有哪一级的领导会关注这件事。对此，互联网实验室首席分析家方兴东谈到：“中国电子政务的建设必须有一张直观、明晰的战略地图，一根轴是时间，要清晰地标明不同时间所要实现的目标，还有一根轴是应用层次，从最基础的政府门户到最高级的政府管理与服务，都要理性、科学地标出不同层次的不同发展历程。否则，将没有哪一级的领导会真正关注电子政务的发展。这是中国推进电子政务的基本条件，没有这张图，这场运动很可能因为盲目和混乱而遭遇巨大挫折，其损失和后果可能将难以估量。”网上办公形同虚设政府上网，政务是根本，应用是方向，实效是关键。其主要功能应该体现在网上办公。目前政府网站的网上办公却很难让人满意。山西省政府公众信息网的“网上办公”功能，不要说实现网上办公，即使是办公指南一栏中，竟然也有医疗保健、房产地产等近1/3的栏目无法打开。其网站维护人员告诉记者，这些项目目前还没有开设，主要原因有两个方面，一个是技术上的难度，因为网上办公涉及到后台维护，而现在后台维护还不具备此功能。另一方面，则是和各单位各厅局之间的沟通，因为要开设网上办公，必须和厅局之间沟通，而这种沟通“有一定难度”。当记者再细问，他说：“具体原因我也不太清楚。”于是，记者又询问其信息中心主任刘云涛，刘的回答是“这些栏目目前还没有开设，是因为和各局之间的沟通上有难度。”而当记者追问有什么难度、难度有多大时，刘也只是一再表示“有一定难度！”。这种难度无疑让人难以理解，不用说网上办公，仅仅是一个简单的办公指南，就已经似乎难堪重负。如果说建设的政府网站连如此基本的功能都不能实现，那政府网站存在的意义究竟在哪里呢？在太原市政府网站中，除了一个简单的办事指南外，网上办公栏目里全是空的。其信息中心姚主任认为，要真正把网上办公做起来，现在条件还不成熟，因为事项太多，要做也只能一个机构来做，因为这中间涉及到很多与各单位沟通协调的问题，工程大，包括其他省市的政府网站，目前也只能做到如此。姚向记者强调：“这是一项强大的工程，需要时间慢慢来操作。”让人实在难以相信的是，被我国政府视信息化中要先行一步的电子政务，竟然连最基本的信息公布都难以保证。据时代财富科技公司发布的《中国电子政务研究报告》表明，中国目前的电子政务实现度仅为22.6%。本刊一系列的调查情况也说明，我国的电子政务无论信息的实用性、完整性，还是实质性的电子政务功能都还离公众的期望有很大差距。如果与一些发达国家相比，我们的差距则更大。以伦敦政府网站为例，其公开的信息非常之多，包括政府年报、财政预算、计划、政府的出版物、政府新闻等等。当然，与市民相关的教育、交通、住房、环境、文化、健康及犯罪等热点也都有详细信息。而在纽约网站上，我们也可以看到详尽的办事指南，使公众与企业能高效地获得政府服务，其指南涉及儿童免疫、法律、住房、交通、水电等几乎所有公共服务，十分专业，水准很高。国家信息化测评中心常务副主任姜奇平认为：“效益是电子政务建设的关键。而要让电子政务效益最大化，就一定要消除一个误区：电子政务聚焦在改进手段本身上，而没有聚焦在目的与手段的校准上。可想而知，如果手段本身背离了目的，一切努力只能使手段更偏离目的。”一万亿给我带来了什么？2002年12月25日，由当时的朱镕基总理任组长，胡锦涛副主席、李岚清副总理任副组长的国务院信息化工作领导小组召开会议，确定了政府先行、加快电子政务的建设、推动政府通过网络为人民服务的信息化发展规划。显然，中央政府已经看到了电子政务在整个信息化工作中的重要性。然而，从我们的调查来看，电子政务无疑是整个信息化战略中最艰难的一步。这主要表现在，政府上网容易，电子政务困难。把政府推上网，是资金的问题；但电子政务的目标却是利用网络在政府与民众之间建立互动的信息沟通方式，是一种全新的信息主体间的交流关系，对政府方来讲，就是要通过信息传播方式的改变来转变服务观念、提升工作效率。为此，政府显然有点不惜血本了。2002年2月CCID的报告称此项投资将在300亿左右，到了5月后，有人预计，这个数字开始向1000亿靠拢，而在“2002中国电子政务技术与应用大会”之后，又有数字称，未来5年中国在电子政务建设领域的投入将超过1万亿元！1万亿元，相当于2002年中国国民生产总值的十分之一！然而，我们的调查发现，源源不断投入的巨资，不仅没有转变服务观念提升工作效率，甚至连简单的信息发布都无法做到透明、及时。如果政府上网没有给老百姓带来任何的方便，那么，巨资投入的回报就是零！“浪费大于效益。”国家行政学院教授杜钢建对目前中国电子政务建设状况如此评价，“成本和效益不成比例，且重复性建设太多，在很多地方，电子政务工程只是被当成了政绩工程和形象工程。”一个最形象的例子是，本来一直用奔腾机干得好好的票据打印系统，一律“及时”地升级成了近万元的奔腾4，尽管来办事的老百姓挤满了笑脸，公务人员却爱搭不理地翻着纸牌！极端一点说，亿万纳税人辛辛苦苦的血汗钱，将会这样被上网工程糟蹋了！谁在阻止电子政务？是什么造成了这种浪费？要回答这个问题好像并不难，调查的结果显示，类似信息中心、信息化办公室之类的机构无法与各职能机构进行有效的沟通。职能部门对电子政务的认识不够，信息化协调机构权力太少！为此，许多人建议给它们赋予更多的权力。然而，这种认识却是只看到了表面，没有涉及本质。我们看个例子：联想不惜血本地花1.5亿上了ERP,花1个亿上SCM，结果实现了全程精细化管理的策略，大大提高了管理效率，产品库存周转期、应收/应付账周转期等经营数据明显缩短，仅2000年，就节约了3.6亿的成本。同样是信息化，为什么企业却陆续取得成功，而电子政务却成了“浪费大于效益”的代名词？而企业上网与政府上网并没有什么本质上的不同。仔细分析一下就会发现，同样是管理与技术的结合，电子政务和企业信息化的利益主体是截然不同的。可以说，正是不同的利益驱动造就了两者的差异。对于联想来讲，它必须要信息化，必须考虑节约成本以应对戴尔们的进攻，否则，它就无法生存。生存的压力下，当管理与技术之间难以接轨时，管理不得不进行自身的改革以适应信息化的需求。管理改革是信息化的前提，这已经被企业界广泛认可了。而政府的情况就比较复杂了。虽然中央政府决心很大，但积年形成的体制问题与管理弊端却很难一下子改变过来。电子政务的核心是管理的信息化，信息化是流程化、标准化，从根本上看是变管理为服务、提高工作效率、杜绝暗箱操作与权力寻租的有效途径。也即，要想搞好电子政务，必然要求对现有管理模式进行巨大的变革。然而，管理的改革必然要危及政府中既得利益层的利益。从利益主体看，各级政府与企业迥然不同，企业是一个经济利益体，而政府，则是种种不同利益体（经济、政治等）的集合。中央政府的政令，经过各级政府有意无意的过滤与筛选，有时执行起来会变得面目全非。这两年的费改税以及更早一些的机构精简，都说明了改革的艰难。因而，既得利益层，不仅不会有联想信息化那样的决心，相反还会消极地去抵触。电子政务中暴露出的种种问题，比如说认识问题、协调问题、沟通问题等等，无一不与利益千丝万缕地绞织在一起。比如电子政务中最基本的信息透明，其实做起来就非常不容易。长期以来，地方政府机构的部分人员，往往利用信息的不透明，据公共信息为己有，人为地设置信息孤岛，以求利用信息垄断谋取私利。江西省上饶县农民甘让春将各级政府减轻农民负担的文件和规定汇编成册，供乡亲们查阅。当地政府有关部门知道后予以收缴，怕的就是农民一旦知道了相关的规定，就不再任由他们随意收缴各种本不应收取的税费。“这种情况如果得不到根本改变，就必然出现封闭网络、阻碍互联互通的偏差。这种偏差如果得不到纠正，那种只对行政上级负责而不对群众负责的习以为常的做法就会依然存在，进而使电子政务建设很容易变成又一轮劳民伤财的'形象工程'。”著名经济学家吴敬琏教授指出。电子政务攻坚战政府网站的问题，只是电子政务的表面现象，背后暴露出来的是管理体制的改革。然而，管理体制的改革并不是一蹴而就的，甚至，它还会经历相当长的时间，面临着许多不可知的风险。但这不是说电子政务没有希望了。相反，电子政务是大势所趋，尽管它走得还十分艰难。而且，电子政务，哪怕是迈出极小的一步，也会对管理体制的改革起到推动作用。当政府提出政府先行的信息化目标时，电子政务已经取代了政府上网成为人们的共识。一些发达地区的政府机构，也开始了艰难的电子政务尝试，比如说北京市政府曾就许多关系到千家万户的问题在网上征求意见——前不久，它还就包括18条公交线路提速的公交规划在网上征求民众意见。从认识上来看，目前社会上也普遍扭转了政府上网是技术问题的观念。尽管许多地方政府上网仍然由类似“信息化办公室”之类的机构负责，但一种新观念正在悄然而生。比如说电子政务的主体不是技术人员，而是职能部门，只有负责人和职能部门的认识提高了，电子政务才有可能真正发展起来。目前在企业，许多“信息中心”的职能已经由主管技术向主管信息规划过渡，信息化的主导权正由技术部门向业务部门移交。与此同时，政府机构与管理体制的改革近年来也在艰难地迈步前行，目前国务院的机构调整和深圳的政府职能变革尝试，都在昭示着，政府正像古希腊神话中的西西弗斯，艰难地推着那块大石爬坡。另外，换个角度看，尽管目前政府网站的情况不容乐观，但总体而言，从无到有，由弱至强，毕竟是在进步中。至少，资金与技术层面的问题已经解决。现在，在一些比较发达的地区，比如北京，电子政务已经开始啃管理改革这块硬骨头了。这块骨头虽然难啃，可是一旦啃破，在榜样的带动下，电子政务将迎来一个无比灿烂的明天！（IT时代周刊）杨冰之：当前电子政务主要问题与思考（1）一、对当前电子政务的形势判断从1999年政府上网工程开始，我国电子政务的发展已历经八年，在这八年的发展过程中，我国电子政务从无到有，从少到多，从单点到联网，已经取得了明显的进步并在日臻完善。尤其是办公自动化、业务系统和政府网站取得了显著性发展，有关电子政务的知识、方法和宣传也都深入人心。作为新生事物，电子政务正在被越来越多的公务员所掌握，被越来越多的网民所应用，并给企业带来越来越多的便捷服务。它也正在被越来越的人们所关注、应用、期盼和研究。电子政务在当前已经扮演越来越积极的角色。无论从政府文件、社会舆论、政府管理创新和社会服务中，电子政务都成为了“明星”话题。它正与公务员息息相关，与公众的生活密不可分，与企业服务和监管紧密相连。电子政务作为一种创新的基因，正在植入到政府工作的方方面面，并成为政府工作发展的重要动力，推动政府改革和管理创新，也为建立服务型政府提供创新的动力来源。目前电子政务正在步入深水区，与以往电子政务的发展阶段存在着重大的区别。现在的电子政务发展都越来越牵涉机制和体制，而不单纯依赖于技术。也就是说，现在电子政务发展的推动力已经主要不是靠技术，而是行政管理体制的改革，一方面，行政管理体制的改革需要电子政务来做支撑，另一方面，电子政务的发展也需要改革来推动。当前电子政务的潜力和动力还有非常大的空间可以发挥，电子政务在行政领域的作用和重要性还需要进一步增强。二、发展过程中的七大问题与思考电子政务发展取得很多进展的同时，也暴露了不少问题，这些问题制约了电子政务巨大潜力的释放，降低了电子政务的作用，应该引起电子政务利益相关者的高度重视。一是电子政务的定位问题。如何看待当前电子政务的作用和价值，电子政务在我国整个政治、经济和社会生活中究竟扮演什么角色？首先应该看到，从技术能力来看，电子政务对方便公务员处理和管理文件、提高工作效率提供了极大的便利；从服务对象来看，它对改善公众和企业的服务创造前所未有的机会，特别是通过网站方便公众和企业实现便捷的业务申请和结果获得，促进了服务型政府的建设；从民主政治建设来看，电子政务推动了政民互动和公众意见表达，为民主的实现创建了新形式和新途径；而且我们更应该看到，电子政务对提升国家的治国理政能力、促进政府转型提供了非常有效的手段，电子政务在实现科学决策和民主决策上还有非常多的潜力值得挖掘。有观点普遍认为，目前中国决策失误甚至比腐败造成的损害还要大。而电子政务，特别是决策支持系统的帮助，为提高决策的科学性和民主化创造了非常好的机会。因此，电子政务建设，不仅是提高行政效率，改善服务，更需要提升决策能力，它对决策的前、中、后的保障也提供了非常好的基础。二是电子政务的管理机制、组织化和投资机制问题。电子政务的推进需要人、财、物，更需要有一个架构良好、权责分明、上下互动的组织机制来做保障。总的看来，目前各级政府和各个部门基本上建立了电子政务推进机制和机构，并初步建立了一系列的管理机制，但是就目前的组织名称来看，比较混乱，各个机构的定位、职能、规模等方面差异还非常大。许多地方和部门的电子政务组织在人、财、物等供给方面还比较缺乏。与组织化密切相关的问题，就是电子政务的投资机制，普遍存在多头投资、重复投资和投资不足并存的现象。来自电子政务的投资有政府专项资金、科技资金和其他来源的资金，既有一级财政的统一拨付的资金，也有各个部门的自筹资金，在投资方面，经常存在“建设资金偏多，维护资金少，甚至没有”、“硬件资金多、软件资金少、服务资金少甚至无”等现象；要切实理顺投资机制，保障运维机制和电子政务项目的可持续发展。同时在投资分配上，要高度重视对服务的投入，如今电子政务项目好坏，很大程度已经不取决于软硬件投入的多寡，而在于如何购买关键的服务来改进自己的规划、管理和运行的服务不足了。三是电子政务的绩效评估问题。管理大师彼得•德鲁克曾经说过:无法度量就等于无法管理。强调了评价对管理的意义。电子政务同样也离不开绩效评价。目前中国各级政府和各个部门都对电子政务建设进行或多或少的投资。据有关研究机构的统计，每年的投资额高达数百亿。但是这些项目的建设成果如何，存在哪些问题，以及如何改进等等并没有清晰的答案，重要原因之一就是还未建立科学、规范和实用的电子政务绩效评估体系。一个科学的体系不仅能够指出整个电子政务工作流程的工作重心和关键环节，使资金使用倾向性更加明显，重点更加突出，而且更能为后续的改进和完善工作提供指导和依据。有了完善的评估体系，才能真正确保服务理念的落地实施。因此说，加强对电子政务的绩效评估已经刻不容缓，需要我们从理论、模型、工具等方面进行研究。加强对电子政务的绩效评估，不只是来发现电子政务项目的运行好坏，笔者认为关键是从好坏的评价结果中提出针对性的改进意见，以进一步提高电子政务的绩效，换句话说，绩效评估不仅是结果的显示，也是电子政务战略实施的巡航系统、系统控制的仪表器、电子政务运维的指示器。四是电子政务能力建设。应该清楚看到：电子政务建设，不仅是系统的建设，而且是与系统应用相关的各种要素的有效配合。能力建设，特别是公务员应用电子政务的意识、技能和态度等的培养，关系着政务服务的质量和效率、影响到电子政务的命运、更关乎着电子政务的成败。运用一个浅显的比喻，各种电子政务系统好比是“车”，而应用电子政务的公务员好比是“司机”，理想的模式是一个好司机驾驭一辆好车及时、准确、快捷地提供各种配送服务，而司机的能力好坏在很大程度决定了这个运输系统的绩效。光有好车，司机不好，是无法完成好工作的，而且要保障运输安全和高效，主要是取决于司机的意识和水平。但目前总的来看，公务员的电子政务能力，特别是各级领导主动应用电子政务的意识与技能还有待提高，因为各级各个部门领导人应用电子政务的能力，在很大程度上当前电子政务主要问题与思考一、 对当前电子政务的形势判断从1999年政府上网工程开始，我国电子政务的发展已历经八年，在这八年的发展过程中，我国电子政务从无到有，从少到多，从单点到联网，已经取得了明显的进步并在日臻完善。尤其是办公自动化、业务系统和政府网站取得了显著性发展，有关电子政务的知识、方法和宣传也都深入人心。作为新生事物，电子政务正在被越来越多的公务员所掌握，被越来越多的网民所应用，并给企业带来越来越多的便捷服务。它也正在被越来越的人们所关注、应用、期盼和研究。电子政务在当前已经扮演越来越积极的角色。无论从政府文件、社会舆论、政府管理创新和社会服务中，电子政务都成为了“明星”话题。它正与公务员息息相关，与公众的生活密不可分，与企业服务和监管紧密相连。电子政务作为一种创新的基因，正在植入到政府工作的方方面面，并成为政府工作发展的重要动力，推动政府改革和管理创新，也为建立服务型政府提供创新的动力来源。目前电子政务正在步入深水区，与以往电子政务的发展阶段存在着重大的区别。现在的电子政务发展都越来越牵涉机制和体制，而不单纯依赖于技术。也就是说，现在电子政务发展的推动力已经主要不是靠技术，而是行政管理体制的改革，一方面，行政管理体制的改革需要电子政务来做支撑，另一方面，电子政务的发展也需要改革来推动。当前电子政务的潜力和动力还有非常大的空间可以发挥，电子政务在行政领域的作用和重要性还需要进一步增强。二、 发展过程中的七大问题与思考电子政务发展取得很多进展的同时，也暴露了不少问题，这些问题制约了电子政务巨大潜力的释放，降低了电子政务的作用，应该引起电子政务利益相关者的高度重视。一是电子政务的定位问题。如何看待当前电子政务的作用和价值，电子政务在我国整个政治、经济和社会生活中究竟扮演什么角色？首先应该看到，从技术能力来看，电子政务对方便公务员处理和管理文件、提高工作效率提供了极大的便利；从服务对象来看，它对改善公众和企业的服务创造前所未有的机会，特别是通过网站方便公众和企业实现便捷的业务申请和结果获得，促进了服务型政府的建设；从民主政治建设来看，电子政务推动了政民互动和公众意见表达，为民主的实现创建了新形式和新途径；而且我们更应该看到，电子政务对提升国家的治国理政能力、促进政府转型提供了非常有效的手段，电子政务在实现科学决策和民主决策上还有非常多的潜力值得挖掘。有观点普遍认为，目前中国决策失误甚至比腐败造成的损害还要大。而电子政务，特别是决策支持系统的帮助，为提高决策的科学性和民主化创造了非常好的机会。因此，电子政务建设，不仅是提高行政效率，改善服务，更需要提升决策能力，它对决策的前、中、后的保障也提供了非常好的基础。二是电子政务的管理机制、组织化和投资机制问题。电子政务的推进需要人、财、物，更需要有一个架构良好、权责分明、上下互动的组织机制来做保障。总的看来，目前各级政府和各个部门基本上建立了电子政务推进机制和机构，并初步建立了一系列的管理机制，但是就目前的组织名称来看，比较混乱，各个机构的定位、职能、规模等方面差异还非常大。许多地方和部门的电子政务组织在人、财、物等供给方面还比较缺乏。与组织化密切相关的问题，就是电子政务的投资机制，普遍存在多头投资、重复投资和投资不足并存的现象。来自电子政务的投资有政府专项资金、科技资金和其他来源的资金，既有一级财政的统一拨付的资金，也有各个部门的自筹资金，在投资方面，经常存在“建设资金偏多，维护资金少，甚至没有”、“硬件资金多、软件资金少、服务资金少甚至无”等现象；要切实理顺投资机制，保障运维机制和电子政务项目的可持续发展。同时在投资分配上，要高度重视对服务的投入，如今电子政务项目好坏，很大程度已经不取决于软硬件投入的多寡，而在于如何购买关键的服务来改进自己的规划、管理和运行的服务不足了。三是电子政务的绩效评估问题。管理大师彼得•德鲁克曾经说过:无法度量就等于无法管理。强调了评价对管理的意义。电子政务同样也离不开绩效评价。目前中国各级政府和各个部门都对电子政务建设进行或多或少的投资。据有关研究机构的统计，每年的投资额高达数百亿。但是这些项目的建设成果如何，存在哪些问题，以及如何改进等等并没有清晰的答案，重要原因之一就是还未建立科学、规范和实用的电子政务绩效评估体系。一个科学的体系不仅能够指出整个电子政务工作流程的工作重心和关键环节，使资金使用倾向性更加明显，重点更加突出，而且更能为后续的改进和完善工作提供指导和依据。有了完善的评估体系，才能真正确保服务理念的落地实施。因此说，加强对电子政务的绩效评估已经刻不容缓，需要我们从理论、模型、工具等方面进行研究。加强对电子政务的绩效评估，不只是来发现电子政务项目的运行好坏，笔者认为关键是从好坏的评价结果中提出针对性的改进意见，以进一步提高电子政务的绩效，换句话说，绩效评估不仅是结果的显示，也是电子政务战略实施的巡航系统、系统控制的仪表器、电子政务运维的指示器。四是电子政务能力建设。应该清楚看到：电子政务建设，不仅是系统的建设，而且是与系统应用相关的各种要素的有效配合。能力建设，特别是公务员应用电子政务的意识、技能和态度等的培养，关系着政务服务的质量和效率、影响到电子政务的命运、更关乎着电子政务的成败。运用一个浅显的比喻，各种电子政务系统好比是“车”，而应用电子政务的公务员好比是“司机”，理想的模式是一个好司机驾驭一辆好车及时、准确、快捷地提供各种配送服务，而司机的能力好坏在很大程度决定了这个运输系统的绩效。光有好车，司机不好，是无法完成好工作的，而且要保障运输安全和高效，主要是取决于司机的意识和水平。但目前总的来看，公务员的电子政务能力，特别是各级领导主动应用电子政务的意识与技能还有待提高，因为各级各个部门领导人应用电子政务的能力，在很大程度上影响整个公务员队伍的电子政务能力和态度。有报道说，我国中央领导经常通过网络来了解公众的意见，这是非常可喜的现象，但是也必须看待，仍有不少地方和部门的主要负责人还很少使用网络进行业务处理，广大的政务工作者则有待通过培训来提高其应用和服务的水平。五是用户培养问题。过去我们对用户的关注比较少，因为主要在“打基础、上项目”阶段，这一阶段我们把主要的精力用于对基础设施的建设和对电子政务系统的引进上。随着电子政务建设的步步深入，我国电子政务已经度过了建设期，正在向应用期过渡，换句话说，我们应该向应用要效益。电子政务的用户不仅包括广大的公众、企业组织，也包含政府公务员，这些群体是电子政务的大“市场”。从供需角度来看，公众（和企业）就是政府大“市场”的客户，客户就是上帝，公众就是中心。电子政务工作要把“市场”做大做强，首先要重视对用户使用电子政务意识的培养，即要做好电子政务使用的宣传普及工作——在公务系统内部，鼓励公务人员网上办公，充分利用电子政务的便利条件，开展线上工作，使得电子政务能够在政府内部充分的、活跃的利用起来，使得电子政务有一个源头活水；在外部，对广大企业和民众也要做好宣传工作，让公民认识到电子政务已经在切切实实发挥传统政务甚至比传统政务更好的效用，鼓励公众和企业通过电子政务便捷条件与政府沟通。其次，要重视公民使用电子政务的素质差异消除的问题，随着电子政务的深入发展，有能力的组织和个人将更快更多的从电子政务工作中受益，然而我们应该清醒的认识到我们还存在因为思想文化差异和社会经济落差造成的弱势群体，想办法对这一群体进行有重点的、针对性的、连续的、高质量的培训将是解决这一问题的一个有力途径，这也是缩小数字鸿沟的政府职责。六是均衡发展问题。政府是一个整体，在电子政务建设的初期，电子政务建设在各个部门和地区并未起头并进，而是有先有后，有弱有强，整体发展水平参差不齐，形成了政府内部显著的数字鸿沟。如何在新形势下使得电子政务能够取得深入的全面和可持续发展，均衡是一个无法回避的难题。笔者认为，电子政务是否均衡发展，将在很大程度上决定了我国未来电子政务的整体效益，也影响电子政务中的公正与公平。鉴于此，我们需要从以下几点着手来推动电子政务的均衡：首先是进行网络基础和业务系统的整合。直到现在仍然有很多地方和部门是各自为政，虽然强调统筹建设，但重复建设问题还普遍存在。这已经对我国电子政务的发展造成了一些负面影响，因此，必须按照以政府核心业务为主线，通过减少甚至杜绝部门化情况，切实发挥电子政务的整体效应。其次是对网络服务、培训和咨询服务的整合。前边一点是整个电子政务发展的基础性工作，而电子政务的效益高低，与后期的网络服务有很大关系。而目前，有效整合当地资源、统一提供服务，将是电子政务均衡发展的一个有力抓手。最后是提供整合的、规范的管理和协调服务，使得各部门、地区的电子政务依据一套有效的管理措施和服务机制，有章可循。正如开放标准一样，开放标准大家就能分工整合，大家在这个标准之下就会各自清楚各自的角色和功能。这是电子政务取得均衡发展的机制基础。要特别重视基层电子政务之间的发展不平衡，切实采取财政转移支付等方式，加快发展目前基础较大的基层政府电子政务发展。七是外包、IT产业与信息化带动问题。根据统计，2006年中国市场的运维外包规模达到59.24亿元，同比增长22.3%。在中国，电子政务的深入发展，催生了中国IT运维外包服务市场的崛起和发展。电子政务采用外包的方式，寻求策略性外包，寻求成本与人才的优势，使政府本身可以专注于核心工作，提高工作的附加值和成长弹性。电子政务外包中往往采取公开招标的方式，有利于公平和效率的实现。但总体看来，目前中国电子政务IT运维外包业务市场尚未成熟。根据北京市信息化办公室对电子政务项目外包的研究，目前电子政务外包中存在的主要问题：一是政府部门对电子政务项目外包的认识与管理不到位。电子政务是信息技术和现代管理的有机结合，是推动和实现政府管理创新与政府职能转变的重要途径，而不是电子和政务的简单叠加，因此给政府管理方式带来了较大改变。面对这些改变，政府部门尚未做好充分准备。二是电子政务项目外包市场成熟度不高。电子政务项目规模较大、涉及面广、重要程度高，因此，外包既需要服务商具备强大的技术资金实力、丰富的从业经验和良好的企业信誉，又需要明确、可行、有效的运作机制。但我国IT企业的发展不过十几年，外包服务更是近五、六年才兴起，关键要素还不成熟。三是电子政务项目外包运作不规范。现行外包合同比较简单，缺乏严谨、规范的合同要素规定与合同文本，有时甚至依靠个人间协议或口头约定，导致实际工作中难以通过合同的法律效力对外包过程实施有效地保护、监督和制约。此外就是中国的电子政务不能建立在纯粹的国外产品基础上的。如果这样一个大规模的市场不能培养出中国自身的产业和企业的话，那将是一件非常遗憾的事情。通过电子政务的项目实施，带动中国IT产业的发展，保障中国信息安全，决定了我国电子政务项目要高度注重产业化带动。中国的信息化发展问题包括了从具体的国产软件采购到信息化规划战略都与电子政务息息相关。可以说，电子政务对中国信息化的扶持和带动决定了中国信息化发展的走向和命运。以最具体的国产软件采购为例，长期以来，在电子政务建设的实践和软件产业的扶持中，常常会出现一些令人困惑的现象，从政策和法律上明确要求采购本国软件，但后来在执行中却变了样。究竟如何将电子政务、政府采购和扶持本国软件产业三者很好的结