彭水水电站移民补偿费用概算调整程序及方法

彭水水电站移民补偿费用概算调整程序及方法冯秋生;庞一芳;沈灿【摘要】彭水水电站移民工作实施后不久，由于国家移民补偿政策的变化，需要重新调整移民安置补偿费用.概算调整工作涉及实物指标复核、移民规划方案调整、复建工程设计变更、编制概算调整成果等环节，并且各环节均要通过相应的认定或审查程序.结合彭水水电站移民调概实践，对完善调概的程序和方法进行了系统总结和分析，以期更好地做好规划设计工作，并为今后有关水电工程建设征地移民安置补偿费用调概工作提供参考.【期刊名称】《人民长江》【年(卷)，期】2013(044)002【总页数】5页(P42-45,53)【关键词】移民安置;政策变化;补偿费用;概算调整;彭水水电站【作者】冯秋生;庞一芳;沈灿【作者单位】长江勘测规划设计研究院库区处，湖北武汉430010【正文语种】中文【中图分类】D632.4彭水水电站可行性研究阶段建设征地移民安置规划于2005年9月通过国家发展改革委核准，实施规划分别于2006年2月和2006年9月通过贵州省人民政府和重庆市人民政府的审批。实施工作开展不久，由于国务院第471号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》取代国务院第74号令于2006年9月1日实施，移民补偿政策发生了变化，彭水水电站移民安置补偿费用需要调整。概算调整工作于2006年12月启动，2012年12月基本完成。1工程概况彭水水电站是乌江干流梯级开发方案中的第10级，坝址位于重庆市彭水苗族土家族自治县县城上游11km,在梯级开发中是规模仅次于构皮滩水电站的大型骨干工程。其主要任务是发电，其次为航运，并兼顾防洪及其他综合利用。电站装机容量1750MW(5x350MW)，多年平均发电量63.51亿kW・h。2005年9月电站正式开工，2007年12月水库通过蓄水验收，2008年2月2台机组投产发电，5,9,12月各投产1台，2011年7月升船机通过验收。建设征地移民安置涉及重庆市彭水苗族土家族自治县、酉阳土家族苗族自治县和贵州省铜仁市沿河土家族自治县。建设征地涉及人口2.6万人，房屋117.1万m2，土地3600hm2。可研阶段国家核准移民安置补偿费用22.72亿元，实施规划阶段贵州、重庆两省市人民政府批复费用24.56亿元。目前农村移民已基本安置到位，农村集中安置居民点、新集镇、沿河县城移民安置小区、防护工程、专业项目等复建工程基本完工。2概算调整的必要性及依据必要性。自彭水水电站开工建设以来，重庆市、贵州省人民政府高度重视移民安置工作，省级移民主管部门和有关各级地方人民政府克服各种困难，开展了移民安置实施工作，保证了电站的顺利建设，维护了库区社会稳定。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)自2006年9月1日起施行，正值彭水水电站工程移民安置工作进入实施阶段，两省(市)人民政府先后出台了一系列有关水电工程移民安置补偿的法规政策。同时，在移民安置实施过程中，库区和移民安置区经济社会也发生了较大的变化，出现了农产品、主要建筑材料价格和人工费上涨，另外，部分规划项目需要调整、设计需要变更，实物指标也有错漏情况，原审定的移民安置补偿费用概算已不能满足移民安置实施工作的需要，需进行概算调整。（2）主要依据。法律法规类依据主要有《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第471号令，2006年7月）等;技术标准类主要有《水电工程设计概算编制办法及计算标准》（2002年版）、《水电工程设计概算编制规定》（2007年版）、《水电工程设计概算费用标准》（2007年版）;主要文件有贵州省人民政府办公厅印发的《关于调整全省在建大中型水电工程移民补偿投资概算有关问题的通知》（黔府办发〔2006〕125号）及《乌江彭水水电站移民安置规划补偿政策有关问题会议纪要》（重庆市移民局，2007年第1期）;两省市出台的有关文件及前期各阶段的规划成果及移民单项工程设计成果等。3概算调整程序与方法概算调整程序分为主程序和子程序。主程序包括4个环节，即前期基本资料收集、规划调整与设计变更、实施规划修编和概算调整。子程序主要是指规划调整与设计变更程序下的规划调整、设计变更、变更设计3个程序。主要工作流程及内容见图1。图1概算调整程序3.1前期资料收集主要包括由地方及移民综合监理提供的实物指标复核成果、移民工程进展情况、移民资金拔付情况、规划设计变更项目的梳理清单及影响概算调整的政策文件、材料价格资料等。3.2规划调整及设计变更在概算调整过程中，彭水水电站移民安置按规定程序进行了补充、完善，修改了大量的移民复建单项工程设计，有的还编制了单项工程规划设计变更报告，并分别通过了相关专业部门组织的审查。在此基础上，汇总编制了两省市的规划设计变更报告。两省市移民主管部门组织审核并发文同意设计变更报告作为本次移民安置补偿费用概算调整编制的依据。总体规划调整及设计变更引起的概算变化比重较大，而且相对于政策变化和价格变化等引起概算调整的其他原因来说，涉及相关方最多、程序最复杂。总体规划调整与设计变更分为总体规划调整、设计变更和变更设计。3.2.1总体规划调整总体规划调整是指移民实施过程中，由于地质等工程建设条件出现未预料到的重大变化，政策性调整等原因引起的工程建设标准、建设规模、选址、工程总体布局、移民安置去向、安置方式、补偿标准等同批准的移民安置实施规划比较发生变化需要进行的调整。总体规划调整分为一般性实施规划变更、重大实施规划变更。—般性实施规划变更是指涉及该项目局部调整，费用变化不大的实施规划变更。一般性实施规划变更的程序为:乡（镇）人民政府或工程建设单位提出实施规划变更申请一县级移民主管部门初审-综合监理、主体设计单位（彭水水电站未设移民综合设代，下同）审核一以上各方会同电站业主以会议纪要形式达成共识一省（地）市级移民主管部门审批。重大实施规划变更是指项目选址、建设规模、建设标准、移民补偿标准、总体淹没处理方案等方面的变更。重大实施规划变更的程序为:乡（镇）人民政府或工程建设单位提出实施规划变更申请一县级移民主管部门初审-综合监理、主体设计审核-以上各方会同电站业主、省（地）市级移民主管部门以会议纪要形式达成共识一省市级审批。对于特别重大的实施规划方案变更，还需报请省市人民政府审批后按原程序核准。3.2.2设计变更设计变更是指在移民单项工程实施中因设计条件或施工条件变化，对批准的单项工程施工图设计的变更。设计变更分为一般性设计变更、重大设计变更。（1）一般性设计变更是指不改变单项工程的技术标准和重要结构型式、不增加养护费用和使用成本、不降低使用功能、不影响相关工程质量、不会因此变更而引起其他变更，且投资变化不超出批准的单项工程概算的设计变更。一般性设计变更程序为:项目法人或施工单位提出变更申请一单项工程监理单位、设计单位审查论证-县级移民主管部门会商电站业主、主体设计单位、综合监理审核-设计单位出具设计变更文件-省（地）市移民主管部门审批-监理机构下发工程变更令。（2）重大设计变更指变更单项工程除一般性设计变更以外的或引起的投资变化超出已批准的单项工程概算的设计变更。重大设计变更程序为项目法人或施工单位提出变更申请-单项工程监理单位、设计单位审查论证-县级移民主管部门会同电站业主、主体设计单位、综合监理审查后提出变更初步意见-省（地）市级移民部门会商电站业主、主体设计单位、综合监理审核-设计单位出具设计变更文件-省（地）市移民主管部门审批-监理机构下发工程变更令。3.2.3变更设计变更设计是指由单项施工单位、监理单位、业主单位及项目评审专家组提出的为方便施工或适应施工条件变化、加赶工期、施工手段优化等方面的意见，由原设计单位进行的设计修改或优化设计。其程序为:一般由建设方、监理方或施工方提出申请-县级移民主管部门组织审查提出初步意见-省（地）市级移民主管部门组织审核-设计单位出具设计变更文件-省（地）市移民主管部门审批-监理机构下发工程变更令。3.3实施规划修编彭水水电站移民安置前期可研、实施规划均已分别通过国家发展改革委核准和两省市人民政府的审批，但其后的实施过程中各项目均有不同程度的变化，包括实物指标复核变化，总体规划调整及设计变更，移民补偿补助政策变化，实施过程中价格上涨超过预期等。这些变化导致原实施规划成果已不能符合实际情况，需要修编。实施规划修编成果重新由省市移民主管部门审查并报省市人民政府批准。3.4概算调整概算调整实际上是实施规划修编概算的编制，分为3部分。（1）补偿补助费用。调整的主要原因是政策变化。国务院第471号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》取代国务院第74号令，征收耕地的补偿补助倍数提高至16倍;适当扩大了对移民财产的补偿补助范围，增加了对远迁移民线上财产的补偿。3县统一了耕（园）地、房屋等补偿单价，并参照相关水库的补偿增加了农村移民建房困难补助等费用。（2）工程建设费用。根据经审定的单项工程规划设计变更工程量及相应的价格水平、取费项目及标准重新编制了单项移民工程概算，有关部门组织进行了复核协调，并提交省（地）市审查认可。（3）独立费用及基本预备费。根据《国家能源局关于委托审查乌江彭水水电站建设征地和移民安置补偿投资概算调整的函》（国能新能〔2011〕365号）关于本次调概与国务院第471号令相衔接的要求，参照《水电工程设计概算编制办法及计算标准》（2002年版）、《水电工程设计概算编制规定》（2007年版）、《水电工程设计概算费用标准》（2007年版）和相关水电移民规范，考虑到彭水水电站目前大部分移民工程及补偿项目已实施完成的实际情况计列独立费用，统一计列基本预备费。①独立费用中移民技术培训费、移民综合监理费费率不变;工程建设管理费、实施管理费、咨询服务费、项目技术经济评估审查费费率上调;勘察设计费保留原核准的科研勘察设计费，计列综合设计费，费率为1.5%，计费基数为本次调整概算新增建设征地移民安置直接费用;取消水电技术标准编制费;耕地占用税按《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（国务院令第511号）、重庆市和贵州省的有关政策规定计列;耕地开垦费和森林植被恢复费按照国家、重庆市和贵州省现行有关政策和有效协议计列。②基本预备费统一按建设征地移民安置补偿费用与独立费用（扣除其他税费）之和的5%计算，由移民主管部门统筹安排使用。各单项工程不再分项计列。4调概成果调概的成果体系见图2。图2调概成果5问题及建议5.1调概的问题和难点（1）调概时机的选择。彭水水电站移民补偿费用调概整体起步偏早，周期被拉长。为了贯彻落实《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第471号令），妥善解决新老移民政策的衔接过渡问题，切实保障移民合法权益，维护库区社会稳定，促进水电事业持续健康发展，2006年12月28日，贵州省人民政府办公厅发文启动了全省正在实施搬迁的在建大中型水电工程（主要包括构皮滩、思林、彭水、三板溪、大花水、挂治）移民补偿费用调概工作。从目前情况来看，彭水水电站移民调概时机偏早。原因一是贵州省实施规划批复仅10个多月、重庆市更短才3个多月，移民搬迁实施刚刚启动，投资完成额度较少，很多问题尚未充分暴露。随着实施工作的推进，规划方案及单项工程施工中的问题逐渐暴露，导致调概工作比较被动，边改边调，无法完结。二是国务院第471号令颁布实施不久，两省市尚无明确的贯彻实施办法，工作容易混乱。按国家能源局《水电工程概算调整管理办法》（试行）（国能新能〔2011〕92号），规定为投资完成额超过原批准设计概算80%及以上再启动调概才比较合适。（2）管理体制的建立。虽然重庆市、贵州省均制订了移民工作管理有关规定，但有关规划调整与设计变更程序的规定不够具体，3县执行力度欠缺，导致参与调概的各方职责不明确，特别是在实施初期未安排主体设计单位参与审核单项设计，导致后期审核中反复修改，可以说是事倍功半。规划调整与设计变更处理。由于彭水水电站移民涉及大量的城集镇基础设施、防护工程、专项工程，因此规划调整和设计变更也比较多，程序相对复杂，原可研执行《水电工程水库淹没处理规划设计规范》(DL/T5064-1996),工作深度要求较现行规范滞后一个阶段，加之工程本身情况比较复杂，移民意愿发生较大变化，资料相对欠缺等，使得2009年9月省市初审后花费了2年多时间完善程序、理顺问题、处理问题、补齐资料，直至基本结束才符合要求。价格水平年确定。根据有关移民补偿政策和移民工程实施情况，按当期阶段性价格水平计算投资，贵州库区农村、集镇及重庆库区集镇移民房屋补偿执行2008年补偿单价，重庆库区农村执行2006年补偿单价(计列建房补助等)，沿河县城按贵州省移民局2012年文件计列(不计建房补助费)。上述补偿均已通过审批。5.2建议加强移民规划设计和项目动态管理。彭水水电站下游的银盘水电站移民工作已吸取彭水水电站的教训，在可研审查后，核准前，重庆市移民局就组织项目法人、主体设计单位(移民综合设代)、移民综合监理及地方人民政府协商制订了《重庆市移民局关于乌江银盘水电站移民安置实施阶段规划设计管理有关问题的通知》(渝移发〔2008〕231号)，以规范银盘水电站移民安置实施过程中实施规划设计变更程序，明确有关各方在实施规划设计变更工作中的责任和义务，值得借鉴。发挥主体设计单位在移民实施中的作用，分阶段做好综合设代工作。《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(DL/T5064-2007)明确移民安置实施阶段要开展建设征地移民安置综合设计工作。2011年5月，国家能源局印发《关于加强水电建设管理的通知》，2012年2月，国家发展改革委印发