草原法市公开课金奖市赛课一等奖课件

草原法讲解人：李晓第1页目录/10/102第一部分：草原概念、作用和现实状况第二部分：《草原法》产生和发展及新《草原法》颁布实施第三部分：《草原法》主要内容及处理问题第四部分：草原保护建设和实施草原法中存在主要问题第2页

第一部分

草原概念、作用和现实状况

/10/103第3页谈起草原，常使人想起“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”感人景象。不过从科学上到底什么是草原呢？/10/104第4页/10/105第5页1.草原概念/10/106《草原法》所称草原是指天然草原和人工草地。天然草原包含草地、草山和草坡；人工草地包含改良草地和退耕还草地，不包含城镇草地。”第6页/10/107我国是草原资源大国，天然草原近4亿公顷（60亿亩，约为耕地3倍），占国土总面积41.7%。主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川和宁夏等省、自治区，草原总面积仅次澳大利亚，居世界第二位；但人均占有草原面积只有0.33公顷，为世界平均水平二分之一。第7页/10/108草原不但仅是畜牧业主要生产资料，又是主要自然资源，是我国最大绿色生态屏障，抵抗沙漠前哨阵地和主要水源涵养地，黄河、长江等大江大河及其主要支流都发源于草原区，上中游都流经草原区。我国西部地域草原面积占绿色植被总面积79%，西北地域已到达85%，青海、西藏等省区都在90%以上。据科学研究表明，草原一旦被破坏，水土流失将大量增加。所以，加强西部生态建设主体任务就是加强草原保护和建设。同时，西部大部分地域降水量都比较少，中科院联合全国相关教授共同编写《中国西部大开发生态环境建设对策提议书》中明确提出，在年降水量350毫米以下地域只宜种草。所以，在西部干旱和半干旱地域开展退耕还林还草工作时，退耕还草是科学和有效恢复植被办法。草原作用第8页/10/10此处添加企业信息9我国草原大都分布在边疆和少数民族地域，草原畜牧业是广大牧民基本生产方式和主要生活内容。草原生态保护和建设工作，不但关系到这些地域少数民族人民生产生活水平改进和经济发展，更直接关系到这些地域民族团结和社会稳定。第9页

第二部分

《草原法》产生和发展及新《草原法》颁布战略意义/10/10此处添加企业信息10第10页（一）《草原法》产生和发展/10/10此处添加企业信息11《草原法》是调整相关草原社会关系法律规范总称，即相关草原法律制度。法律制度主要是和草原全部权相联络。草原全部权是一个土地全部权。在以游牧经济为主奴隶制社会里，草原是部落公有，由部落首领或奴隶主掌握着草原全部权。在以种植农业经济为主奴隶社会和封建社会里，草原成为可供统治者开垦荒地，演变为奴隶主和地主阶级掌握全部权井田、官田和私田。在资本主义社会，草原和其它土地一样都成了商品，资本家经过购置或者租赁，就能够取得草原全部权或使用权，以经营牧场或用于其它用途。第11页/10/10此处添加企业信息12牧场经济生产力水平，当然远远超出了游牧经济，也超出了封建社会种植为主农业经济。这种新生产力要求废除封建社会土地全部权束缚。所以，在资本主义商品经济发展过程中，草原和其它土地一样都变成了商品，能够自由购置或租赁，经过货币这个一切权利中权利，牧场主掌握了草原全部权和使用权，这就是资本主义社会草原全部权法律形式，它确保了草原做为牧场经济需要生产要素重新组合。第12页/10/10此处添加企业信息13草原法律制度，又不限于全部权制度，还相关于开垦草原与保护草原法律要求。翻开中国历史，几乎历朝历代都在垦荒种粮，从商鞅变法时勉励垦荒，“殖谷即农”，到以后“屯田戍边”。明朝和清朝，为了和居住草原民族盟好，曾采取过限制垦荒方法。但到了清朝后期，则专门设制了垦荒机构，开始时小规模招民认垦，以后为了交付庚子赔款，制订了大规模官办垦务方法，滥垦了不少草原。长久居住在草原上少数民族，有着朴素保护草原法律要求。第13页/10/10此处添加企业信息14伴随时代变迁，历史沿革，经济发展，世界各国草原立法，已趋于愈加完备。包含相关草原保护、管理和利用，草地建设和改良，林间草地放牧管理，牧草种子经营管理等方面法律法令。第14页（二）新中国草原法律制度——《草原法》/10/1015新中国诞生前夕十一届三中全1982年-1984年1985年《中华人民共和国草原法》新修订《草原法第15页/10/10此处添加企业信息16在新中国诞生前夕，1947年5月，我国四大牧区之一内蒙古，成立了全国第一个少数民族自治区，在牧区民主改革中废除了封建特权，实施了“自由放牧，增畜保畜”，“保护牧场，禁止开垦”等一系列方针、政策，使自治区草原牧业取得了快速恢复发展。不过，人民公社化使从事草原畜牧业生产经济组织和牧民对作为基本生产资料草原，长久处于责、权、利分离状态，造成了滥垦、滥牧、滥占等吃草原“大锅饭”现象。据1975年资料记载，当初全国草原退化（包含沙化、碱化）面积共计七亿六千多万亩，占可利用草原面积22.89%。因为片面强调以粮为纲，忽略牧区、半农半牧区特点，盲目开垦破坏草原，约有1亿多亩。第16页/10/10此处添加企业信息171978年底，党十一届三中全会决定把全党工作重点转移到经济建设上来，以后在拨乱反正和调整国民经济方面进行了大量工作。首先，在农村进行了改革，实施了农业生产承包责任制，接着在草原牧区也实施了承包责任制，处理吃草原“大锅饭”问题和进行对应改革。我国草原法起草工作从这一年便开始了。第17页/10/10此处添加企业信息181982年我国公布了新宪法，第一次明确了我国草原在自然资源中地位。1984年10月中共中央公布了关于经济体制改革决定，指出了我国经济“是公有制基础上有计划商品经济”。经济体制改革和国民经济发展，使越来越多经济关系和经济活动准则需要使用方法律形式固定下来。第18页/10/1019经过全国草原工作者7年努力工作，1985年经过《中华人民共和国草原法》，就是在上述背景下诞生了。这是我国第一部含有中国特色专门《草原法》。在《草原法》颁布施行前后，全国有十一个省、自治区制订颁布了当地草原管理条例或《草原法》实施细则。农业部也制订了对应规章、方法和要求，从此我国草原工作走上了法制管理轨道。我国第一部《草原法》实施，对依法加强草原保护、建设和管理利用，保护和改进生态环境，发挥了主动作用。不过，因为多年来我国社会经济发生了很大改变，原《草原法》二十三条要求已经显著不能适应和满足我国草原保护、建设和管理需要。第19页/10/10此处添加企业信息20年8月23日—29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议对《草原法》（修订草案）进行了第一次审议和讨论。共有三十位委员对修改草案提出了意见。而后，全国人大组织工作组，又赴相关省、自治区进行调研和征求意见，对《草原法》（修订草案）进行充实和补充，修改后《草原法》，由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议于年12月28日修订经过。江泽民主席公布了第八十二号中华人民共和国主席令，将修订后《中华人民共和国草原法》公布，自203月1日起施行。第20页（三）新修订《草原法》颁布实施主要意义/10/10此处添加企业信息21这次新修订《草原法》，认真总结了来实践经验，深入健全和完善草原规划、保护、建设和管理利用等方面法律制度，尤其是法律承包、基本草原保护和草畜平衡制度建立，适应了新形势下草原生态建设和畜牧业发展需要，更有利于调动农牧民保护和管理利用草原主动性，实现了草原永续利用和畜牧业可连续发展目标。新修订《草原法》是草原管理基本法律，是广大从事草原规划、保护、建设、利用和管理活感人员行为规范，是各级政府及各级草原行政主管部门和草原监理机构进行草原监督管理法律依据，是打击草原违法行为法律武器。新修订《草原法》对草原规划、保护、建设、利用和管理作出了更明确要求，从而为改进草原生态环境，维护生物多样性，发展当代化草原畜牧业提供了可靠法律确保。新《草原法》出台，必将对加紧草原地域经济发展，提升广大农民生活水平，促进草原地域经济繁荣和社会进步含有十分主要战略意义。第21页22

第三部分

《草原法》主要内容及处理问题第22页/10/10此处添加企业信息23“草原属于国家全部，由法律要求属于集体全部除外。国家全部草原由国务院代表国家行使全部权。任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其它形式（包含抵押、抵债、倒卖等）非法转让草原。假如违反此要求，买卖或者以其它形式非法转让草原，组成犯罪依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期更正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。”“国家全部草原，能够依法确定给全民全部制单位、集体经济组织等使用。使用草原单位，应该推行保护、建设和合理利用草原义务。”（一）关于草原权属第23页/10/10此处添加企业信息24（二）关于草原承包经营与承包经营权转让我国80年代实施草原承包以来实践证实，实施草原家庭承包经营，将人、畜、草基本生产要素统一于家庭经营之中，有利于调动广大牧民保护和建设草原主动性。新《草原法》对草原承包主体、承包经营期内进行调整标准和条件、承包协议主要内容、承包双方权力和义务等内容作出了明确要求。同时，为了规范对草原承包经营权流转管理，新《草原法》还明确要求了草原承包经营权转让标准、转让条件等内容。第24页年12月5日，乾安县让字镇让字村村民委员会与李佰军签署了一份草原承包协议，村委会将其管理使用位于该村东2.5公里前乾公路南北两侧草原承包给李佰军，约定了草原边界，承包期为30年，即年11月30日至2035年11月30日止，承包费计人民币6万元，另协议第七条约定:“在承包期内，发生征用占用草原土地，草原土地赔偿费、安置赔偿费、其它应得赔偿，均由李佰军取得，让字村民委员会在承包期内无权干涉”。该协议由乾安县司法局宇宙法律服务所见证。协议签署后，李佰军对该草原进行了平整、种草和围栏。20末村委会以与李佰军签署草原协议中程序严重违法，同时李佰军存在欺诈行为和该协议损害集体利益为由请求确认该协议无效，返回草原使用权。草原承包协议原件在原村委会组员村长陈宪波处保管，村委会组员均在协议上签字，附有一页村民代表名单。25案例讨论第25页材料补充李国海、刘德军、纪学林、李子民、孙宪军和安金龙不是本人按指纹。乾安县人民政府文件乾政发【1994】42号文件，该文件要求集体草原应该办理草原权属证实乾安县人民政府和牧业管理局出具草原权属证实“……该草原应为国有草原，让字村不含有该草原全部权和使用权经营权，故其发包行为属非法发包，违反草原法律要求。”年村委会向让字镇草原管理站交纳草原管理费2000元。年11月2日让字村委会统计附村民签字，村委会统计是“一致不一样意把草原发包给李佰军”/10/10此处添加企业信息26第26页/10/10此处添加企业信息27？问题·协议效力怎样·草原使用权应归谁全部第27页法律要求第九条：草原属于国家全部，由法律要求属于集体全部除外。第十条：国家全部草原，能够依法确定给全民全部制单位、集体经济组织等使用。

第十一条：依法确定给全民全部制单位、集体经济组织等使用国家全部草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。未确定使用权国家全部草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。集体全部草原，由县级人民政府登记，核发全部权证，确认草原全部权。依法改变草原权属，应该办理草原权属变更登记手续。第十三条：集体全部草原或者依法确定给集体经济组织使用国家全部草原，能够由本集体经济组织内家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用草原进行调整；个别确需适当调整，必须经本集体经济组织组员村（牧）民会议三分之二以上组员或者三分之二以上村（牧）民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门同意。

/10/10此处添加企业信息28第28页原审法院认为，原、被告在年12月5日签署草原承包协议时经让字村委会召开村民代表会议研究经过，被告承包后进行了投入并经营管理至今，被告提供证据证实与原告签署该草原承包协议并不违反法律要求，认定原、被告签署该草原承包协议正当有效，对于原告诉讼请求，不予支持。二审法院认为，被上诉人是上诉人村民。上诉人即使没有依法取得《国有草原使用权证》，不过上诉人有对国有草原管理权利，同时上诉人实际向让字镇草原管理站交纳草原管理费，上诉人没有依据县政府规范要求办理草原权属证实，不影响其权利行使。但协议第七条约定违反法律强制性要求，损害集体利益，所以双方签署草原承包协议无效，上诉人上诉理由成立。一、撤消乾安县人民法院（）乾民初字第1116号民事判决。二、上诉人乾安县让字镇让字村村民委员会与被上诉人李佰军年12月5日签署草原承包协议无效。三、被上诉人李佰军将草原交付给被上诉人乾安县让字镇让字村村民委员会。/10/1029第29页（三）关于草原建设/10/10此处添加企业信息30长久以来，对草原重利用、轻建设问题比较突出，对草原只求索取，忽略建设现象十分普遍。所以，新《草原法》对草原建设作了四个方面要求：一是要求了县级以上各级人民政府应该增加对草原建设投入，并按照谁建设、谁使用、谁受益标准，勉励单位和个人投资建设草原；二是要求了县级以上地方各级人民政府在支持草原水利设施建设、改进人畜用水条件、加强草种基地建设、做好防火准备工作、安排草原改良、人工种草和草种生产资金等方面职责；三是要求国家勉励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设，县级以上地方各级人民政府支持、勉励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料贮备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施建设；四是要求地方各级人民政府应该对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失草原组织专题治理，并要求大规模草原综合治理列入国家国土整改计划。第30页（四）关于草原利用/10/10此处添加企业信息31为了使草原得到合理利用，新《草原法》要求，草原承包经营者应该合理利用草原，采取办法保持草畜平衡；实施划区轮牧，均衡利用草原；提倡牲畜舍饲圈养，减轻天然草原压力；割草场和野生草种基地实施轮割轮采。为了规范非牧业建设征占用草原和暂时占用草原管理，新《草原法》要求了建设征占用草原、在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务工程设施及暂时占用草原必需经县级以上人民政府草原行政主管部门同意审核和审批程序，未经同意或者采取坑骗伎俩骗取同意，都按非法使用草原论处，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用草原，限期拆除在非法使用草原上新建建筑物和其它设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下罚款。第31页（五）关于草原保护/10/10此处添加企业信息32针对当前我国草原生态环境不停恶化问题，新《草原法》强化了对草原保护，要求了基本草原保护制度、草畜平衡制度、禁止开垦草原制度、禁牧和休牧制度等草原保护制度。尤其是在禁止开垦草原制度中，加大了处罚力度，其第六十六条要求“非法开垦草原，组成犯罪，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停顿违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得，并处五万元以下罚款；给草原全部者或者使用者造成损失，依法负担赔偿责任。”另外，为加强草原防火和草原有害生物防治工作，新《草原法》还明确要求，地方各级人民政府应该切实做好草原火灾防扑工作和草原鼠、虫病害及毒害草防治组织管理工作。第32页（六）关于监督检验和法律责任/10/10此处添加企业信息33原《草原法》对法律责任要求得比较标准，对各种破坏草原违法行为处罚力度不够，缺乏可操作性。针对这一问题，新《草原法》在监督检验和法律责任方面作了较大补充和完善，明确要求县级以上畜牧业行政主管部门应该加强执法队伍建设和监督检验人员培训与考评工作，并对监督检验工作做了规范。同时，对各种应该给予处罚违法行为，作出了明确处罚要求，增加了处罚种类，加大了处罚力度，并注意了与刑法衔接。第33页案情介绍：新干县产甘草，1995年新干县农牧局核准新干县药草企业收购额为鲜甘草5万千克。因为甘草价格不停上涨，新干县药材企业组织农民大量采挖，实际总计收购鲜甘草32万千克。滥挖甘草使大面积草原遭到破坏。1995年12月，新干县农牧局对药材企业超出计划采挖和收购甘草行为做出处罚决定：对药材企业罚款1.5万元。药材企业不服该处罚决定，诉至新干县人民法院，要求法院撤消该处罚决定，理由是超计划完成任务应该受奖而不是处罚。/10/10此处添加企业信息34案例讨论第34页焦点问题

本案责任人是否违反了《草原法》？该行政处罚决定是否正确/10/10此处添加企业信息35第35页1985年《草原法》案例评价：药材企业不服新干县农牧局处罚决定理由不成立。《草原法》第11条要求“在草原上割灌木、挖药材、挖野生植物、刮碱土、拉肥土等，必须经草原使用者同意，报乡级或县级人民政府同意，在指定范围内进行，并做到随挖随填，保留一部分植物母株”。对草原资源利用不能超出它再生能力，必须保持可连续利用。本案中药材企业超出核准额6倍多采挖和收购甘草，造成草原破坏，应该负担对应法律责任。

《草原法》第20条要求“违反本法要求在草原上砍挖固沙植物和其它野生植物或者采土，致使草原植被破坏，乡级或县级人民政府农牧业部门有权阻止，并责令恢复植被，赔偿损失；情节严重，还能够处以罚款。”新干县农牧局对药材企业处罚决定是恰当。/10/10此处添加企业信息36第36页

第四部分

草原保护建设和实施草原法中存在主要问题

及提议/10/10此处添加企业信息37第37页/10/10此处添加企业信息38问题提议草原征用赔偿标准缺乏要求加紧地方草原立法进程，加大执法监督力度草原犯罪与现行刑法对接难主动出击，努力改变草原执法工作中被动局面工业用建设征用草原案件日益突出加大《草原法》等法律法规宣传第38页（一）草原征用赔偿标准缺乏要求/10/10此处添加企业信息39依据《草原法》第三十九条要求，因建设征用、使用草原，应按相关要求对草原全部者或承包经营者给予赔偿，并交纳草原植被恢复费。但因为详细法规和规章一直没有出台，在碰到这类问题时可操作性差。草原赔偿费用偏低，牧民纠纷矛盾越来越多。在办理牧民纠纷案件中，普遍是草原赔偿费用偏低造成。而相对于土地赔偿标准，草原赔偿标准偏低是农牧民频频上访主要原因。第39页（二）草原犯罪与现行刑法对接难/10/10此处添加企业信息40草原法要求了草原监管渎职、截留挪用草原建设资金、非法同意征用使用草原、非法买卖转让草原、非法使用草原、非法开垦草原等草原犯罪，但对这些犯罪都没有要求成罪条件和对应处罚标准，无法依据草原法直接定罪量刑。在刑法中也没有草原犯罪直接要求，因而，对草原犯罪只能间接适用刑法，但因为“套用”中繁琐和勉强，追究刑事责任往往相当困难。最为突出是草原法第六十六条“非法开垦草原罪”，该罪在现有立法要求中都没有适用法律依据，使其刑事责任根本无法追究。第40页（三）工业用建设征用草原案件日益突出/10/10此处添加企业信息41当前，工业用建设征用草原案件百分比增大。从发展地方经济来看，政府到农牧民迫切希