倪嗣冲与民初安徽吏治建设

倪嗣冲与民国安徽吏治建设阜阳师范学院刘雪梅课题项目编号：SHFZXY091摘要：倪嗣冲，字丹忱，安徽阜阳人，是晚清和民国前期的一位重要历史人物，也是北洋军阀的重要将领。对于倪嗣冲的研究，近年来也取得了相当的成果。1913年7月27日，倪嗣冲被袁世凯任命为安徽都督兼民政长。8月27日，倪嗣冲率部进驻安庆，正式接印视事，开始了其督皖八年的的时期。以1916年6月6日袁世凯去世为界，他的督皖政治生涯可大致分为两个阶段：1913-1916年，是其在安徽吏治治理中频繁活动期，这期间分别进行了第二届、第三届知事考核，柏文蔚任命的知事大部分被撤换，倪嗣冲也培养了一批心腹人才；1916年袁世凯去世，是其政策转变对外时期。政界的瞬息万变，以及倪嗣冲本身的身体原因，其在安徽治理中，转向自保，并为自己铺好了后路。本文主要研究倪嗣冲在其任期内对安徽吏治治理所采取的政策，从其所产生的影响来阐述其对安徽吏治的影响。关键词：倪嗣冲知事任用吏治建设一、民初安徽吏治现状中国的吏治一直处于比较尴尬的境地，古往今来一直如此。提到吏治，人们很容易想到《窦娥冤》，这便是由于贪官受贿使之蒙受不白之冤。而近代的中国，吏治依旧是大问题。清代的吏治较之前朝，并不如何，从“三年清知府，十万雪花银”可略见一二。而二十世纪初，中国处于巨大变革的浪潮中，一方面外国资本主义国家的掠夺的侵略进入到新的阶段，1901年《辛丑条约》的签订，一方面，清政府的统治面临着岌岌可危的境地。中国主权的进一步丧失，打碎了对清政府仅存的最后一点幻想。革命的浪潮已势不可挡。另一方面，反清团体和组织的活跃，爱国人士的奔走，清政府实行新政过程中培养的新军——北洋军阀的前身。这一切加速了这个没落王朝的灭亡。辛亥革命爆发，中国清朝最终步入绝地，寿终正寝。此时，共和解放思想空前传播，中国形势看上去一片大好。然而通过资产阶级革命建立起来的中华民国，不仅胜利果实被窃取，复辟闹剧几次上演。地方上，官员贪污贿赂成风，官官相卫，百姓的生活依旧水深火热。而民初的安徽，亦是如此。“晥省自改革以来，吏治不修，仕途冗杂。”（1）183函“虚荣念重，责任念轻，故出一缺空一职，群起钻营，百计以求侥幸,甚或已居通显，又思兼摄数事，以逐其争权扰利之私，奢愿既偿，空疏无具，因循敷衍，冀倖苟全，相习成风，牢不可破，其有一二负责任者，又不容于悠悠之口，群起而破坏之，此庶政所以隳败于冥漠之中，而永无振刷之日也。”①倪嗣冲上任之前，政治上，革命党人的活动一直没有停歇，旧有地方的顽固势力鱼肉百姓，地方暴动时有发生。财政上，库房空虚，欠款累累，而中央无暇顾及。经济发展落后，人们生活困苦。地方上，匪患严重，禁烟禁毒迫在眉睫。因此，吏治整顿也被提到了政治议程上来。二、人事变动——县知事任用和管理1913年，内务部颁布《知事任用暂行条例》、《知事任用暂行条例实行细则》、《知事试验暂行条例及施行细则》。在《知事任用暂行条例》中，明确规定“各县知事非依知事试验暂行条例试验及格或经保荐由部注册者各该地方民政长官不得荐请任命”。②以及共十八条规定中，明确提出，知事任用的方法有通过知事考核，并划分了甲等、乙等、丙等知事等级，并分配到各省或者各地方行政长官按照标准推荐。提出了知事任用要有年龄、身体健康、为官经验、考试、笔试等多方面来综合考虑。另规定“曾受褫夺公权处分尚未复职或受褫职未满两年者；品行不端受绅民控诉查明属实者；亏欠公款者；侵触公款者；年力衰弱不堪任事者”③不具有参加知事考核的资格。根据内务部文件指导思想。1913年8月30日，安庆绅学两界在师范学校召开欢迎倪嗣冲的大会。倪嗣冲在会上发言时提出解决皖省财政困难的方法是通过采取裁减机关和冗员，减少浪费等办法克服这一困难，并明确提出柏文蔚任命的县知事多数要撤换。②1913年8月30日，倪嗣冲任命朱家珂为水上警察厅厅长。9月10日，其任命李国均为财政司、内务司兼国税厅厅长。1914年1月7日，设立探访局，任命王志刚为局长，加紧缉拿革命党人。1914年3月18日，接内务部电，定于本年4月28日进行第二届县知事考核，1914年6月，接内务电，第三届知事考核于9月1日举行。“窃嗣冲前以胡思义、袁世献、祝从恩、宁文祺四员才堪大用，请以财政厅长、道尹交政事堂分别存记一案，八月二十日奉批令胡思义等四员均著先行送觐”⑤211函1914年08月20日，报告内务部安徽免试的县知事名单，免试的知事考察从“团防是否认真，清乡是否得力，验契如何进行，丁漕如何整顿，以及教育实业如何振兴，一一责成各委员秉公确查报告，并就各县所具公牍留心钩稽，以证其行实。”⑥184函“嗣冲所保现任知事免试各员均系经验宏富，治术优长，到任以来勤求治理，卓有政声，实为同省知事中不可多得之选。⑥函184.1914年11月10日，呈内务部，保荐金宝杰，陆士奎等人为知事。“本巡按使兹□□课长金宝杰口□□广德知事陆士奎两名，业经详加考察，确系政治素有学识□□与免试知事条例相符合。”④212函“嗣冲防属谘为拔十得五之计，查有刘启文、宋灿、陈文杰、李铭楚等在清朝时历任县实缺，经验颇深，治行亦著，不惜卑词优礼招之使来，及分别委属繁要各缺。”1914年11月16日，接大总统令，准其所请，任命刘启元为桐城县知事，宋杰为当涂县知事，李铭楚为泗县知事，陈文杰为庐江县知事。216函另在“为知事员缺紧要，续请拣员试署，恭呈仰祈军鉴事”上午情况下。1914年11月16日，接大总统令，准其所请，将考试合格的安徽知事钱显会试署为无为县知事。1914年11月20日，袁世凯批准倪嗣冲推荐的陈居纶、张宗分别代理泾县、颍上县知事。由以上资料记载可以看出，倪嗣冲在知事任用上，以政治才干、吏治政绩、政治声望等方面综合考察。另外不拘于形势，破格任用选拔前朝有识之士。在知事选拔任用上严格按照内务部的文件，对知事任用人员备录在案。倪嗣冲在针对知事治理中，有一套相对比较完备的大政方针。一：功过各记，赏罚分明。“1914年4月，给予缉拿乱党有功的泗县知事李铭楚记大功一次；蒙城县知事汪萀缉拿匪首孟兆贵有功，记大功一次。全椒县知事拿获要犯有功，记大功一次。滁县、当涂县知事周炳文、王锡所防匪疏忽，各记大过一次。”①075年1914年6月，英山县知事郭成均拿获土匪，记大功一次。1913年9月16日，将利用以修建安正铁路为名，贪污挥霍几十万元集资款的洪忠凯诱捕。47年1913年11月，东流县知事因禁烟不力，被撤职。1914年3月30日，下令撤职因办理验契不利的歙县知事；撤职办事昏庸的太平县知事黄乃汉。1914年4月2日，同意定远县知事因定远县城遭洗劫，引咎辞职。后令该知事将功补过，戴罪立功，稳定地方。1915年1月，将因滥施刑罚的灵璧县知事刘沛撤职，后将其开释留任，戴罪立功抓获举匪。二、训令各知事必须深入到社会底层，“照得知事为亲民之官，勤政爱民本其素职。然欲举勤政爱民之实，必以周知地方情势，轸念民生疾苦为先图。”65年。规定县知事每月至少要下乡一次，每次下乡都要有详备记录，以备检查。1913年3月，另含山县知事呈送巡乡日记。1914年10月18日，在铜陵县知事呈报的出巡日记上写下批语：办事缜密，但日记中夹叙闲文过多，今后应多列入调查事实。①三、实行精兵简政，重惩贪污。辛亥革命之后建立的中华民国，财政体系紊乱，县款不解于省，省款不解于中央的现象非常突出。中央减少对地方的财政支持，使得各地方不得不自寻门路。在这种情境下。1913年9月14日，倪嗣冲宣布实行减政主义，俭省节约，将教育实业两司合并到一司。1913年9月16日，将利用以修建安正铁路为名，贪污挥霍几十万元集资款的洪忠凯诱捕。1913年11月7日，重新组织行政公署，裁减机构。倪嗣冲又实行了适度降低安徽公职人员的薪奉标准。1917年6月13日，倪嗣冲致电省公署及各机关，自本月份起，将职员薪俸核减二成，如满百元以上都则减三成。1914年3月1日，接国务院电，谓中央无款拨发武卫右军的军饷。请晥省自行解决。1914年，安徽省军费经极力缩减，总数为350万元。1918年3月15日，《大公报》载，倪督军重惩贪吏。“皖北工赈督办由倪嗣冲兼任，工赈局即设于蚌埠，计全省应办工赈款目约二百万元，浚河导淮以及散放急赈，悉赖此款。工赈局主任方汝济等以明吞赈款，复有皖北某知事，与方勾结，对于赈款九五扣，并先贿方四千元。”①195年。倪嗣冲得知此事令人杖责方军棍两百棍，收为法办并株连者数人。三、地方机构建设倪嗣冲在主皖期间，其在禁烟、剿匪、镇压叛乱中所表现的阶级性和军阀性特征非常明显。同样在客观上，倪嗣冲在主皖期间，安徽的政治、经济、社会等各方面都有进步。其在地方机构的建设主要从倪嗣冲和省议会的关系及安武军的发展。1908年，清政府宣布“预备立宪”以九年为限，同时清廷决定“庶政公诸舆论”。清末宣统元年（1909年），在地方上成立了咨议局，成为中国现代省议会制度的开端。1913年10月4日，倪嗣冲恢复安徽省司法机关。1913年11月9日，训令各县兼办诉讼机关。在各项工作恢复正常时，倪嗣冲在1913年，下令停办县镇自治，申明县议会权限，县知事负完全责任。1913年10月17日，咨文安徽省议会，称议员王树功、杨象离、丁明礼、张海潮、管鹏等15人参与了安徽反袁活动，因此上述人员不得参加议会。下午命令将省议会副议长王树功等人逮捕。1913年12月13日，提议撤销安徽省议会。他提出“晥省吏治败坏，为世詬病，固有秉政者所用非人，而地方议会干预把持，虽良吏亦无从措手。厉阶所自，实以临时议会章程为其最大原因。查省议会本无立法之权，徽省临时省议会议决之县会章程，其疵謬不一而足”。并认为“此弊不除，吏治终无改良之日”②056年。袁世凯为给复辟铺路，于1914年2月28日，下令解散各省议会，所有行政事宜，由各省行政长官负完全责任。倪嗣冲积极响应中央号召，于本月咨复省议会，奉大总统令，解散省议会。袁世凯复辟失败后，在反袁势力的压力下，不得不于1916年4月22日，宣布恢复责任内阁制。而倪嗣冲和安徽省议会的冲突随着1916年底的盐价加斤案到达高潮。本年底，倪嗣冲以公民身份向晥省父老提出以盐斤加价之款创办因利银行。他提出晥省“每年销行四十余万引，每引四百斤。如能加征八元，分之，则每斤只摊二十八文，以每人每年食盐七斤计之，则每人每年只担负一百九十六文，为数甚微”。在其计算中，安徽每年可得320万元，以300万元建立因利银行，帮扶实业发展。“期以十年，然后停征。”从理论上似乎很有道理，也是很有前景。但是对此提案，应者寥寥。由于贫者较富者食盐多及出于多种因素的考虑。省议会拒绝了这一提案。倪本人先后以安徽省长、督军的身份参与其中，多方周旋，希望通过。但该案历经两届省议会，最终没有得以实行。通过此案，我们可以看出地方权利的范围之内，军阀的权威也不能不受限制。省议会制度的创立，对于监督和限制军阀势力的扩张和膨胀，稳定地方等各方面都能或多或少的起到一定的作用。在倪嗣冲主皖期间，在地方建设上不得不提的就是安武军。安武军是倪嗣冲在民国初年一手创立的军队。袁世凯复出后立即保举了倪嗣冲等人，并任命倪嗣冲为武卫右军左翼行营翼长。1912年，武昌起义的战火蔓延至安徽，于是倪嗣冲决定出兵安徽。1913年8月28日，倪嗣冲率部进驻安庆，完成了武力统一晥省。可以说安武军在倪嗣冲的政途上立下了汗马功劳。而学术界对于安武军评价不一。倪嗣冲本人“素有武健严酷之名”，外号“倪大炮”。旗下的安武军，在多次作战中，被曝鱼肉百姓，多次扰民。且安武军多次发生哗变。1917年9月2日，驻安庆安武军第八路三、五营夜间发生哗变抢掠，导致商号被劫，人心惶恐；1919年4月15日，驻安庆城郊的安武军第八路军第一营士兵于深夜哗变，在安庆西城纵火抢劫，城外商民受焚烧抢劫之惨，实不堪言。其中对安武军影响最大的就是引起国内声讨声一片的“安庆蚕桑女校事件”。针对这一案件，学术界众说纷纭。1919年12月5日，《字林西报》报道安庆安武军围歼安徽蚕桑女校学生，此案经过上海各报转载，引起国人极大愤慨。12月7日，全国学生联合会召开理事会，讨论应付此案的看法。与此同时，上海各报纷纷跟进，对此事都是群情激奋。而安徽当局包括安徽省各团体对此却保持缄默。《神州日报》记者愤恨说道：“此事发生以来，已将二月云云。呜呼!吾不知晥省，除此辈禽兽以外，犹有人在否也？”在风口浪尖上，首先回复各界的是安庆蚕桑女校的一则通电。“各报馆各省团体公鉴：连日报载安武军蹂躏女校事，实无影响。事关军学名誉，谨先电曰，余续报。安庆女子蚕桑讲习所寒。”①谣言。安庆蚕桑女校校长的辟谣声明并没有止住大家的关心和对事件结果的追逐。从整个蚕桑女校事件来看，我们起码可以看出以下几点。首先，对军阀政府的信任危机。社会舆论的指责从最初的为女校师生讨个说法演变为一场声势浩大的倒倪运动。“拥兵干政、纵匪殃民”，“人神之所共愤，天地之所不容”，务恳“立将倪嗣冲撤任，依法惩办以清乱源”。③郭从杰。其次，学生民主意识的不断觉醒，学生团体和学生组织趋于联合与完善，并逐渐在历史舞台上发挥其独特的作用。“祸皖”“祸湘”等口号成为学界攻击政界的口号。再次，安武军蹂躏女校之事件成为对安武军的历史记忆。随着安武军一起离开人们的视线。三研究问题与反思从倪嗣冲督皖开始，到袁世凯去世，直皖战争爆发，辞职，病故。可以说，倪嗣冲是一个彻底的军阀主义者。作为一个地方长官，他与他同时代的人做的事情并没有不同。1913年，进驻安庆，主掌安徽，他做的第一件事便是整顿吏治。当然，从内务部的文件可以看出中央对地方知事任用的重视。说白点，就是培植自己的势力。因此，新官上任三把火，打着为国为民的旗号，其究竟有多少不为人知的背后故事，是不得而知。1916年8月13日，倪嗣冲电京辞职，保准泗淮道尹黄家杰继任省长。1918年11月14日，黄家杰并未继任，而是因病去世。12月27日，倪嗣冲电召马联甲回皖，并且报载，皖省长一席，倪嗣冲已保荐淮泗道尹李维源、警务处长刘道章等五人，请择一继任。而这五人，大多是倪嗣冲一手提携的，其之心，可谓昭然。“惟有伏恳大总统，总理，择一识见通明，肯负责任者，任为晥省省长，庶几力挽颓风，整饬吏治，俾实行军民分治，树各省之风声，嗣冲亦得一意治兵，藉轻担负矣。”①然而，关于晥省省长一事，并未如倪所愿。而是任命了吕调元为新任晥省省长。1920年3月5日，病转剧，保马联甲继任。从倪嗣冲种种行为可以看出，他在为自己铺路，这也是中国古往今来的惯例，毕竟，人走茶凉。倪嗣冲同时难免任人唯亲和护短之嫌。1914年的倪毓芬部署杨武扰民案。而针对此案，倪称“查的该