开发社会稳定风险评估的民主功能

开发社会稳定风险评估的民主功能开发社会稳定风险评估的民主功能当前我国社会矛盾呈现出触点多、燃点低、处理难的特点。社会不稳定已成为影响中国现代化建立的全局性问题，也是国家脆弱性的一种表现。处理好改革、开展与稳定的关系不仅需要战略思维，而且更需要有效的制度安排。社会稳定风险评估与社会矛盾预防作为一项社会管理创新的制度安排，是在维护社会稳定本钱日益上升、地方政府力图摆脱越维护、越不稳定困境的背景下，所采取的一种创举。一、社会稳定风险评估与公共决策过程的民主化2022年四川遂宁市推行重点建立工程工程的社会稳定风险评估，开场试验新的维护社会稳定的方式。随后全国许多地方政府进展了试点，如2022年江苏淮安市、浙江平阳县等地进展的尝试。2022年12月在全国政法工作电视会议上，中央政法委指导提出作决策上工程，不仅要进展经济效益评估，看要不要干，而且还要进展社会稳定风险评估，看能不能干。根据中央部署，许多省份开场推广社会稳定风险评估。2022年国务院?关于加强法治政府建立的意见?中明确提出：完善行政决策风险评估机制。2022年四川省人民政府以政府令的形式对社会稳定风险评估作出规定。2022年国务院公布的?国有土地房屋征收与补偿条例?规定市县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进展社会稳定风险评估，对社会稳定风险评估作出明确的制度规定。2022年公布的?我国国民经济和社会开展十二五规划纲要?明确提出建立重大工程工程建立和重大政策制定的社会稳定风险评估机制，完善重大事项决策机制，建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序。社会稳定风险评估是指有关经济社会开展和涉及群众切身利益的重要规划、重大工程建立、重大政策制定、重大改革等，决策前需要对可能存在的社会稳定风险，开展合法性、合理性、可行性、可控性、平安性、国际性评估，评估风险的程度和可控范围，为科学决策提供根据。评估的内容包括群体性事件、极端恶性事件、影响公共平安因素等社会矛盾发生的概率、源头治理与预防措施。在理论中，社会稳定风险评估面临着多维度的开展：方向之一是作为政府内部的一种决策机制，在行政决策过程中增加一项决策程序；方向之二是作为类似环境影响评价之类的法律法规，倡导行业化的开展方向，通过有资质的中介机构来逐步形成一种社会稳定风险评估的行业。方向之三是作为公共决策机制的变革，通过增加具有否决功能的约束机制来促进公共决策过程向透明、开放、多元、包容性方向开展。上述三个方向涉及社会稳定风险的制度安排在公共决策过程中的不同功能。方向一是科学决策的功能，保证公共决策在经济效益、环境影响和社会稳定影响三个方面的平衡，落实科学开展。方向二是专业咨询职能，类似于专门机构进展经济效益评价和环境影响评价一样。方向三是决策程序和决策机制的变革和创新，与公共决策的社会公示制度、公众听证制度和专家咨询论证制度，扩大公众参与程度结合起来。换言之，社会稳定风险评估的制度安排具有民主建立的功能。社会稳定风险评估如何保持旺盛生命力，而不仅仅是走过场或流于形式，关键之处就在于其具有哪些潜在的功能，这些潜在的功能对于中国的开展能发挥出哪些作用，能否作为系统性变革的触发机制。现有的操作者和学者没有关注这个问题。一个潜在的功能就是通过社会稳定风险评估推进中国公共决策过程民主化，从而为维稳与维权寻找到一个有机统一的根底，并能充分发挥社会稳定风险评估的社会矛盾源头治理、关口前移、缓解社会矛盾激化程度等直接功能。朱德米的?政策过程的民主化?一文在批判代议制和官僚制相结合使得政策制定形式出现民主赤字的根底上，提出了当代民主政治的一个重要的转折方向就是政策过程的民主化，把协商民主和公民参与相结合的政策制定形式，即协商参与型政策制定形式。新的政策制定形式的本质就是公共决策过程的民主化。公共决策过程民主化对中国民主政治建立的重要意义正在逐渐引起学界的兴趣。景跃进在?关于民主开展的多元维度与民主化序列问题?中论证公民参与政府过程成为解释中国政治开展经历的民主化图式，不仅具有理论意义，而且还具有理论价值。选举〔权利来源〕固然是政府与民众之间建立回应关系的重要环节，但它不是唯一的，在权利行使〔公共政策〕的环节，我们同样可以建立起强固的政府对公众的回应关系。何包钢〔BagangHE〕和马克E.沃伦〔arkE.anen〕在?权威主义协商：中国政治开展的协商转向?中关注当代中国公共决策过程讨论、协商、咨询等所包含的民主意义。他们首先提出了民主化的两个层次：政权层次的民主化〔自由、公正的选举，多党制等〕，治理层次的民主化〔利益相关的公民参与，决策过程的包容性、开放性，协商、咨询和会谈等〕。根据分类，中国的民主发生在治理层次。从沟通形式来分类民主与权威，他们提出了协商权威主义这个核心概念，根据这个概念来解释中国从命令权威主义向咨询权威主义转变，再由咨询权威主义向协商权威主义转变。权威主义协商的关键要素是发挥游说的影响力，由此带来了决策过程从封闭、单一、命令主义向开放、多元、协商方向转变。他们对协商性公共决策做了系统的研究，并讨论了其对政治开展的影响，如合法性、制度化等等。他们的观点与景跃进的观点是一致的，都关注到公共决策形式的转变所具有的学术价值。推进公共决策过程民主化的首要前提是政务信息公开，也就是公共决策的公示制度。在涉及公民详细利益的决策上信息公开是公民参与的前提条件。其次是利益相关的公民在决策过程中可以在场，有着明确的、明晰的制度为公民权利提供保障。类似征求意见、座谈会、听证会、访谈、民意调查等多种形式都确保利益相关的公民在常其本质是把公民的价值、偏好和利益纳入到公共决策过程。更为重要的是公民在公共决策过程中可以发出声音。这既需要才能又需要资源保障。发出声音意味着公民具有会谈、博弈、否决的才能。否决才能意味着民主决策需要公民同意〔nsent〕，当公民不同意时，公共决策不能施行。简要地说，公共决策过程民主化的标准有四个：信息公开、在尝声音、同意。要实现这些，需要决策过程具有开放、多元、包容、透明的特征。二、民主评估的理论成效在重大事项的公共决策过程中引人社会稳定风险评估，成为变革公共决策形式的一个触发机制。社会稳定风险评估的本质是对人群状态的预评价，评价的结论成为是否制定政策或上工程的根据。如何来评估社会不稳定？其涉及的是对不同人群的态度、利益、偏好、价值的一种判断，是对不同人群的集体行动才能和资源发动才能的一种判断。对不同人群的认识和判断需要建立一套分析公民行为的方法。从已有研究成果来看，对公民行为的研究主要集中在两个领域：抗争政治学和公民参与。但是这两个领域的研究成果没有整合在一起。因此，对公民抗争或抗议的研究很难深化到解决问题的本质层面；对公民参与的研究很难解释官员推动参与的根本动力。从整合的角度看，从抗争到参与的公民行为是一个系列光谱〔spetru〕，有着多种形式。本文试图把两者整合到一起，形成新的解释框架。公民行为的系列光谱有：有组织暴力、无组织暴力、依法抗争、社会运动、公民与政府单向交流、双向交流、会谈、协商与合作、公民主导。公民进展行为选择的主要考量因素就是政府的行动和反响。解决社会稳定的根本之道在本文由论文联盟.Ll.搜集整理于政府与公民关系的调整。政府在维稳、公民不信任和政权合法性危机的压力下，需要把社会不稳定潜在的因素纳入到公共决策过程。社会稳定风险评估成为决策形式和制度变革的途径选择之一。从公民行为选择的角度看，社会稳定风险评估的本质是力图把公民从对立转变到中立或支持立场上，或者降低对抗的剧烈程度。一方面是在评估的过程中征求民意，通过问卷调查、座谈会、访谈等多种形式来确保公民在场，而且还要推进利益相关方发出声音、参与博弈；另一方面是评估出来的风险点、风险值等通过政府、利益相关方采取积极行动来降低风险程度。当利益相关的公民不同意时，对公共决策具有否决功能。上述是从理论上来分析的，在理论中社会稳定风险评估能否起到或发挥民主建立的功能？我们选择两个案例来进展分析。需要进展社会稳定风险评估的一般是重大事项，集中表达在重大建立工程和重大政策的制定。案例1L小区工程第7期建立工程的社会稳定风险评估L小区是商品住宅小区，从2022年开场开发，共分为十期开发。到2022年已完成了六期，2022年进入了第七期开发。与前六期开发一样，该小区开发立项手续完备，用地规划手续完成，用地手续完备，征地补偿安置合法，拆迁补偿安置手续完备，拆迁补偿安置程序合法。上述几个方面都有不同层级政府或相关行政机构的书面文件、通知、决定。简要地说，L小区第七期建立工程审批手续完备，征地拆迁补偿安置程序合法。显然，不同层级政府或相关行政机构在审批过程中都缺少社会稳定风险评估的实体和程序上的要求。对于作为社会矛盾焦点的征地拆迁方面的决策，假如只停留在目前的合法性审批上的话，那么由于缺少利益相关群体的参与将可能导致社会不稳定。L小区2022年7月启动第七期拆迁工作，进展比拟顺利。到了10月，共有136户签约，安置结算工作陆续开展，局部拆迁户已开场搬迁。2022年11月开场局部村民以拆迁补充标准偏低、安置地点过远等为由，向街道、区政府和区、市等相关部门信访。其中有85户拆迁户准备提起法律诉讼。村民与施工方发生多起群体性冲突事件，从而使整个拆迁工作处于停滞状态。2022年至2022年3月，仅签约了26户。鉴于该建立工程已经引起了社会不稳定，当地政府于2022年5月启动社会稳定风险评估。主要是开展对第七期和以后的几期建立工程的社会稳定风险评估。评估的组织形式有走访群众、召开座谈会、答疑会，并向被拆迁群众和周边居民进展问卷调查。对征地的z村314户居民抽样发放了144份问卷。从信息公开角度看，该建立工程在工程块征地是否办理合法手续方面占88.19%比例的人不知道；在工程建立是否具备合法手续及资质方面有87.5%比例的人不知道。这说明了在工程决策过程信息告知的缺乏。支持该工程建立的村民占65.28%，但是不满意和很不满意的占77.08%〔见表1〕，反映了工程审批过程中缺乏民意表达。鉴于314户拆迁户中目前仅有164户签约，其中有85户坚决抵抗拆迁。该村的党群、干群关系紧张，只要开发商开工，立即激化矛盾，导致冲突。社会稳定风险评估专家评审的意见是L小区第七期工程施行建立缺乏可行性和平安性，建议该建立工程暂缓施行。该区的社会稳定风险评估指导小组同意专家评审意见。公民同意或不同意成为了决策的根据。案例2P区调整和完善被征地人员落实社会保障政策的社会稳定风险评估P区是由S市的两个相邻区，即原P区和N区合并而成。尽管原来两个区比邻，但经济社会开展程度差距较大。社会保障实行的是区级统筹。两个区对被征地人员落实社会保障的程度差异比拟大。原P区实行的1+X的形式，即在缴纳15年镇保的根底上，增加补充养老局部，并建立高额医疗补助基金，2022年度人均安置本钱为16.6万元。原N区实行的l的形式，即缴纳15年镇保，无补充养老，2022年度人均安置本钱为10.7万元。两区合并以后，需要P区来弥补被征地人员社会保障政策的缝隙，统一政策待遇。制定新的社会保障政策面临着许多不确定的社会稳定风险。P区启动了社会稳定风险评估。社会稳定风险评估过程采取了主管部门和专家相结合，成立评估小组的方式来推进。2022年3月初到年底，评估小组采取了对决策预先调研的方式，召开了10场由不同利益相关的公民参与的专题座谈会，发放100多份调研问卷，梳理出不同利益群体的主要利益诉求。为了弥补不同部门政策之间的缝隙，还进展了多部门意见征询，包括开展和改革委员会、建立与交通委员会、国土与规划局、农业委员会、民政局、财政局，以及P区人民代表大会财经工作委员会、P区政协社会和法制委员会等，梳理出政策统筹、弥补不同部门的政策差异、对工程进展清理的思路。通过调研，梳理出9类不同利益相关人群的新老政策待遇的主要差异：征地劳动力，人数大约210000人，新政策安置人员将比原安置人员多3万元补充养老保险。征地养老人员，人数大约70000人，新政策安置人员将比原安置人员多5万元补充养老保险〔P区目前是每月200元〕。征地劳动力，已参加城保且原工龄加缴费年限已符合城保退休条件的人员，人数大约2500，新政策安置人员将比原安置人员多3万元补充养老保险。征地养老人员已享受城保退休待遇，人数约2500人，原N区无经济补偿，新政策按S市平均工资给予补偿4.3万。征地养老人员已符合城保退休条件，人数约2500人，新政策安置人员将比原安置人员多5万元补充养老保险。精减回乡退职老职工，人数约400人，2022年7月1日前后人员政策本来就有差异，新政策中精减回乡老职工征地后的经济补偿标准为7.9万元，差距较大。完全丧劳人员，人数约800人，原N区为15年镇保根本保险，另按月享受征地当时的最低生活保障线标准的生活补贴费。新政策按征地当时的最低生活保障线标准150%享受生活补贴费，15年镇保根本保险另加5万元补充养老保险。大局部丧劳人员，人数约900人，原N区享受15年镇保根本保险，另增发48个月的生活费。新政策规定其可以选择，选择按照完全丧劳人员享受待遇，或按照征地劳动力其生活补贴费增加50%享受待遇。16岁以上的在校生，人数约1800人，原N区在校生与一般劳动力纳入镇保享受同等待遇，新政策中因为考虑到原P区历史上在校生均只享受15年镇保根本保险，因此本次新政策调整在校生与劳动力相比少补充养老保险3万元及生活费。通过对利益相关人群在新老政策更换过程中的利益诉求的分析，为公共决策提供了科学根据。在制定新P区政策之前，对可能出现的社会稳定风险点采取了应对措施。2022年1月6日P区人民政府发布了?关于进一步贯彻落实S市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理方法的意见?〔公布30日后正式施行〕。到2022年7月，新政策施行过程中，被征地农民对施行征地新政策普遍欢送。老征地人员总体反响平稳。上述两个案例共同的地方是把公民利益纳入到决策过程中，表达公共决策的公共性。案例l中的建立工程属于商业开发，最后因社会稳定的风险值高而被否决。案例2由于科学细致的政策分析减少了社会风险爆发的概率，有利于政策的推进。在这两个案例里，公共决策过程出现了不同方式以及不同程度的公民参与，进而改变了决策形式，促使其向透明、开放、多元、包容的方向开展。三、在民主建立维度上推进社会稳定风险评估接着讨论的问题是为什么要进展制度创新？其内在动力有哪些？这是社会稳定风险评估能否持续推进下去而不流于形式的关键之处。其根本动力是在社会不稳定高压态势已经严重影响到政权合法性和政治生存〔plitialsurvival〕的情势下，在自上而下的一票否决的责任考核制度推进过程中，地方政府官员积极寻求治理之道的变革。四川的遂宁、江苏的淮安、浙江的平阳等地在公共决策过程中尝试了不同形式的社会稳定风险评估。尽管形式迥异，但其本质都是力图在公共决策之前或决策过程中可以推动公民积极参与，从而减少公民集体抗议行动的数量和对抗的剧烈程度。公共决策形式的创新能否被整个政治体系接纳、成认、推广并标准化，最后演变成具有刚性约束机制的法律法规，这取决于社会稳定风险评估的功能开发和良好绩效。在理论中，假如社会稳定风险评估操作不当的话，那么既增加了行政本钱，浪费了人力物力，又没有对缓解社会稳定压力发挥作用。最后可能就不了了之。反之，那么可能引发公共决策形式的系统创新。开发社会稳定风险评估的民主功能需要在两个层面上来推进：一是在学术层面回应维稳与维权能否统一，强有力的政府能否推进新的维稳形式，公共决策过程中如何把公民参与、协商纳入到民主化理论范畴。二是在理论层面上，如何来标准公民参与，构建专业分析与公民协商相结合的决策新形式。上述两个案例，从理论层面答复了维稳与维权可以统一。在理论层面上，我们可以把维稳分为两种类型：事后强力型和事前预防型。事后强力型维稳是指因决策不当、执法不当、政策执行不当引发了群体性事件，采取威胁或经济手段，有时候甚至动用国家政权机器来维护社会稳定。根据公民行为理论，从集体性暴力到公民参与是系列光谱，公民采取何种行为取决于政府与公民之间的关系构造。事前预防型维稳力图通过信息公开、公民在尝表达声音和同意来改变公民的立场和行为，使其从暴力抗争转变到积极参与。事前预防型维稳强调的是源头治理、关口前移。社会稳定风险评估是事前预防型维稳的一种类型。强有力的政府〔strngstate〕是在严密与完好的党政组织体系指导下，拥有集中和调动政治、经济、社会、文化等多种资源实现政策目的的才能的政府。强有力的政府是中国特色社会主义的最鲜明特征之一，而且还是其克制困难和战胜危机的强有力保障。一般而言，强有力的政府往往与事后强力型维稳形式是联络在一起的。它能否为事前预防型的维稳提供保证呢？上述两个案例都说明了强有力的政府表达在具有强有力的执行机制，强有力政府可以成为事前预防型维稳的保障。转变的关键是对维稳的目的、考核与责任、鼓励等进展制度重新设计。如同中国从方案经济体制向市场经济体制成功转型的关键是强有力政府作为保障条件一样，政府才能强恰恰是社会稳定风险评估可以推进的前提条件之一。强有力政府是国家回应性的表达。公共决策过程中的公民参与、协商能否纳入到民主化理论和范畴体系？何包钢〔BagangHE〕和马克E.沃伦〔arkE.arren〕把民主化分为政权与治理两个层次，明晰地提醒了治理层次民主化对当代中国政治开展的意义。社会稳定风险评估的民主功能表达在治理层次的民主化上。协商民主与民主化理论之间发生了关联。换言之，当代中国通过对公共决策过程民主化的探究〔当然其前提是保证民主化进程在可控、有序范围内进展〕，对民主化理论进展了丰富和完善。在理论层次上，是否所有的公共决策都需要进展社会稳定风险评估？政府每天都需要作出无数个公共决策和行政决定，不可能全部推行社会稳定风险评估。在推进过程中，许多地方政府规定了重大事项〔重大政策和重大工程〕进展社会稳定风险评估。有的地方政府采取列举法，明确规定了评估的对象。如浙江省要求以企业改制、征地拆迁、环境保护、教育医疗、社会保障等领域为重点。重大政策包括城乡建立和土地利用规划、土地征收和房屋拆迁、公用事业价风格整、事业单位改革、社会保障制度改革等；重大工程包括政府投资工程、重大公共设施建立以及其他重大工程建立工程等。尽管采取了列举法，但是理论中还是比拟难以确定评估的事项，也就很难全面推进公共决策的民主化了。因此，首要的问题是对公共决策进展分类，确立类型化的决策领域。对决策类型的分类有三个维度：专业性、社会性、矛盾性。专业性是指公共决策的技术方面的要求，专业性低那么所要求的专业知识比拟少，反之亦然。社会性是指公共决策涉及的人群数量多少，社会性低那么涉及的人群数量