新疆农地流转法律制度的完善分析研究 法学专业

题目：新疆农地流转法律制度的完善摘要：随着城市化进程与新型农村社区建设进程地不断推进，农村土地流转市场面临的问题也日益凸显，对新疆农地流转提出了新的挑战。新疆土地流转的现状是随着新疆农民收入水平的增加，各级政府贯彻落实中央及自治区的有关政策，积极推动土地规模有序流转，农地流转的规模逐年增加，存在的问题是农地流转法律法规不健全；农村社会保障制度缺失；农地流转市场化程度低。新疆土地流转制可借鉴域外的经验，主要是加大政府的积极作为和多项优惠政策的支持。要完善新疆土地流转制度，必须促进促进政府对农地流转管理的制度化建设、明确政府职权，加强农地流转相关服务组织的建设、健全农村社会保障制度等。关键词:新疆；农地流转；政府角色；农地主体ResearchontheruralendowmentinsurancesysteminHotanCityAbstract:Withthedevelopmentofurbanizationandtheprocessofnewruralcommunityconstruction,theproblemofrurallandtransfermarketisbecomingmoreandmoreprominent,whichbringsanewchallengetothecirculationofrurallandinXinjiang.ThestatusquoofXinjianglandcirculationisincreasedwiththeincreaseofXinjiangpeasants'incomelevel,governmentsatalllevelstoimplementtherelevantpoliciesofthecentralandautonomousregions,andactivelypromotetheorderlytransferoflandscale,landcirculationscaleincreasedyearbyyear,thereistheproblemofrurallandtransferlawsandregulationsnotperfect;lackofruralsocialsecuritysystem;rurallandtransfermarketlowdegree.Xinjianglandtransfersystemcanlearnfromtheexperienceofforeigncountries,mainlytoincreasethegovernment'spositiveandanumberofpreferentialpoliciestosupport.ToimprovethelandtransfersysteminXinjiang,thegovernmentmustpromoteinstitutionalconstructionofrurallandcirculationmanagement,cleargovernmentauthority,perfectingtheconstructionandstrengtheningofagriculturallandtransferserviceorganizationofruralsocialsecuritysystemetc..transferserviceorganizationofruralsocialsecuritysystemetc..Keywords:Xinjiang;farmlandtransfer;governmentrole

目录TOC\o"1-3"\h\u19200摘要 II210801绪论 16471.1研究背景 1305371.2研究意义 1167072.新疆农地流转法律制度现状 15182.1农地流转法律制度取得的成果 1238952.2新疆农地流转现状 2178033新疆农地流转法律制度存在问题分析 3260233.1农地流转法律法规不健全 3260103.2农村社会保障制度缺失 4178183.3农地流转市场化程度低 4174134域外农地流转法律制度的经验借鉴 5296164.1法国的农地流转法律制度 544414.2英国的农地流转法律制度 6271514.3总结分析 6255465完善新疆农地流转法律制度措施 7246295.1促进政府对农地流转管理的制度化建设 737265.2明确政府职权，加强农地流转相关服务组织的建设 7141875.3健全农村社会保障制度,促进农地流转 812916结论 922453参考文献 101绪论1.1研究背景农业的规模经营已成为推进新疆经济进一步发展的强大动力。在农地属于集体所有的所有制下，农业规模运作将土地承包经营权的自由流转当做基础，现在新疆地区即便认可农地承包经营权转移，然而农地比较平稳、长期流转会受到一定层面的负面影响，不只有民众心理因素部分的限制，此外也包含政府在农地流转的体制建设以及健全开创等部分没有全面担负应尽责任，没有发挥应有影响的因素。农地合法规模的流转对新疆整体发展具有重要意义，故本篇论文立足于政府责任的视角，阐述了新疆农地流转的现状及面临的困境，并通过借鉴国内外较为成熟的农地流转法律、健全的配套制度及政府的积极作为等，探讨完善新疆农地流转的法律制度的对策，以推动农地稳妥有效的流转，促进农村经济的发展。1.2研究意义鉴于土地流转在促进城乡统筹发展及经济社会转型发展全局中的重要意义，本文选在土地流转作为研究主题试图通过对农村土地流转制度历史演进情况简要回顾，总结提炼国内外土地流转的规律性内容，汲取国外土地政策的成功经验和失败教训，系统分析当前土地流转法律制度存在的问题和风险，从而进一步提出促进土地流转的法律制度。从一方面来看，目前土地流转国内外专家学者研究浩如烟海，如何用马克思主义经济学基本理论及吸收西方经济学理论的合理成分来指导中国的土地流转这是本文具有的理论意义；从另一方面来看，如何正视现阶段土地流转存在的问题和风险，吸取国外土地流转经验教训，采取政策措施进一步完善新疆农地流转，这是本文具有的现实意义。2.新疆农地流转法律制度现状2.1我国农地流转法律制度取得的成果为保护农地，依法有序推进农地流转，新疆在立法方面做出了巨大努力与尝试，出台了一系列法律、法规、部门规章、司法解释和政策性文件，逐步形成了一个较为完善的保护体系。《物权法》第十一章第一百二十四条至第一百三十四条，共十条内容对土地承包经营权的承包期限、承包人的权利及义务等内容进行规定。此处《宪法》第124条，“农村集体经济组织主要贯彻家庭承包经营为前提、统分融合的双层经营制度。农民集体以及国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地和其余用于耕种的土地，根据法律要求实施土地承包运作体制。”此外，第125条也清楚的提出，“土地承包经营权人根据法律要求对其承包运作的耕地、林地、草地等享有占有、使用以及得到效益的权利，可以开展种植业、林业、畜牧业等众多部分的生产。”在2005年3月29日利用的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，全面叙述了由于土地承包经营而出现的问题处理方式。为处理因为土地承包运作问题，加快农村经济进步和社会平稳有显著的积极影响。2014年年底，新鲜出炉了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，农地流转、发展适度规模经营已经成为历史的必然选择，提出了努力构建立体复合型经营体系，逐步实现实现所有权、承包权、经营权相分离，培育新型经营主体的总体要求，坚持四个基本原则，在完善农村土地承包关系、引导农村土地经营权有序流转、加快培育新型农业经营主体、建立健全农业社会化服务体系四个方面进行具体了规定。这是新疆发展现代农业的一大创举。[1]2.2新疆农地流转现状随着新疆农民收入水平的增加，各级政府贯彻落实中央及自治区的有关政策，积极推动土地规模有序流转，农地流转的规模逐年增加。截止到2015年年底，全疆共流转耕地32.70万公顷，占全疆家庭承包耕地面积的15.73%，分别比2014年、2013年增长了4.04%、0.99%；相对于2010年耕地流转面积增加了19.88万公顷，比重增幅9.02%，年均增幅为1.44%；流转出家庭承包耕地农户数16.05万户，占家庭承包经营农户数215.74万户的7.72%。[2]从北疆、南疆两个区域来看，土地流转存在较大差异，北疆地区土地流转规模及占耕地面积的比重远高于南疆地区。2015年北疆地区的10个地州（市）家庭承包经营的耕地流转面积为30.39万公顷，占北疆家庭承包经营面积的26.47%，占全疆总流转面积32.70万公顷的92.94%；相对于2010年耕地流转面积增加了18.63万公顷，占北疆家庭承包经营面积的比重增幅15.26%；流转规模较大的地区有昌吉州、博州、克拉玛依市和石河子市，其流转规模均达到30%以上；近几年流转比较迅速的有博州、昌吉州，年均增幅均在2.5%以上。[3]2015年新疆家庭承包合同份数为209.39万份，占家庭承包农户数的97.06%，北疆地区（94.33%）低于南疆地区（98.70%），主要原因是石河子市和博州的合同签订情况低于其他地区，分别为71.04%和75.34%；颁发土地承包经营权证201.13万份，占农户数的93.23%，而且北疆地区（89.07%）低于南疆地区（95.74%）。签订流转合同保证了耕地的合理利用及双方的权利，减少因流转土地利用等因素导致土地纠纷。《意见》提出引导流转双方签订书面合同，依法保护土地经营权益，妥善解决土地承包经营流转纠纷。2015年新疆签订耕地流转合同份数13.75万份，占转出承包耕地农户数的82.59%，北疆地区（85.69%）高于南疆地区（70.54%），其中克州、喀什地区和和田地区合同签订情况均低于50%。[4]3新疆农地流转法律制度存在问题分析3.1农地流转法律法规不健全由于缺乏必要法律的指引，农地流转不规范甚至违法违规操作的情况，时常发生，不仅导致各种农地流转纠纷的发生，妨碍农地合理有序的流转，而且侵害了农地流转的双方当事人的合法权益。首先，没有专门性法律。虽然新疆现行如《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等法律相应的都涉及到了农地流转的相关内容，也在一定程度上起到规范指导作用，但截至目前新疆还未制定颁布专门系统的法律来调整农地流转，农地流转过程中、流转后权利义务保障和履行都产生了矛盾，流转纠纷层出不穷，呈现了流转不规范、随意等诸多阻力。新疆农地流转的实践中，只有政策、行政性法规、司法解释等对农地流转起到较为有效指导规范作用，但是由于这些规定、政策的法律位阶层次低，强制力和约束力存在不足，不能对全面规范和指导农地流转。农地流转的法律法规的制定远远滞后于农地流转的实践，一方面，新疆相关法律只是概括性的规定了农地的所有权由农村集体共同享有，集体经济组织的内部成员享有农地的使用、收益和部分处置等权利，并没有对权利的基本概念及范畴、相关流转程序及其权利保障的明确规定，也没有清晰地划分镇、乡及组各个经济组织的农地产权比例和范围，由于新疆的集体范围广泛，没有权利的清晰的界限使得农地的使用收益等权利完全落实到农民个体存在较大的困难；另一方面，相关法律没有对于集体经济组织的违法违规的后果责任进行明确规定，降低了享有农地产权的集体经济组织违法违规的成本，纵容集体组织根据自身的意志随意改变农地承包关系，“三年小调，五年大调”等违规操作时有发生，变相进行农地流转，侵害剥夺农民农地合法收益的权利从而失去了法律的预见性和保障性功能，不能有效的规范和调节农地流转，促进农业的发展。其次，现行法律对农地流转的双方主体规定不明确。农户依法对农地享有使用、收益、流转等权利，依法应当成为农地流出方以及符合相关条件的流入方，但由于缺乏完善农地流转法律制度保障农民作为农地流转主体，实践操作中农户该种权利时常遭受侵害，具体表现为：部分的村镇集体组织，为追求经济利益或完成各项政策任务，在没有得到农户委托授权甚至通知的情况下，擅自变更农地的承包关系，侵犯农民权益；有些村镇组织利用农民的法律意识淡薄，市场交易规则、自我保护意识差等弱点，在提出农地流转遭农户反对时，诱导或直接强行农地流转；有村镇组织则借口规模经营，提高产效，采用“反租倒包、暗箱操作”等违规手段，强行大面积、长时间的低价“租用”农地，谋取高额的中间价格差额，侵犯农户的农地合理流转收益权；村镇集体经济组，织作为流转农地主体的收益本应依照法定程序统一管理，统一支配，但是实际中常常被挪为其它用，使得农民最终能享受到得仅仅是微乎其微的利益，甚至是一纸空文；有些村镇集体为降低本地区的经济开发成本，借农地流转之名、“以租代征”等方式，盲目招商引资，未经法定程序，进行“农转非”交易，改变农地用途。[5]3.2农村社会保障制度缺失从目前流转的速度、规模及区域范围来看，新疆农地流转还处在一个较低的水平，表面上，农民的恋土情结是造成这一现状的原因，而深入剖析不难发现社会保障制度的缺失最终约束了农地规模有序的流转。从保障的范围来看主要包括农村整体社会保障、农民工社会保障以及失地农民社会保障等三个方面的不完善甚至缺失。农村整体社会保障的缺失。从社会保障的本质上讲，社会的范围包括新疆全体的公民，不应有城乡的差别待遇。但由于新疆长期存在城乡二元分化的发展格局，政府的政策及各方面都一定程度向城镇倾斜，致使城乡无论在生产方式、生产力，还是生活水平、文化观念上都存在着很大的差距，最终导致了新疆城乡社会保障两级分化的尴尬局面。目前，新疆城镇和农村实行两套平行的社会保障体系，是两个不同的概念，两个保障制度的标准和范围都存在差异，社会保障制度的区域统筹不足，农村社会保障标准明显低于城镇居民，且东部沿海地区的保障水平明显高于中西部内陆地区。[6]3.3农地流转市场化程度低随着农村经济改革的不断推进及完善，农地流转的速率和规模都得到很大的发展。农地流转健康有序地进行，需要将土地作为商品推向市场，促进其优化。农地流转的市场化有利于保护农民合法经济利益，通过市场交易机制自主决定流转，提供农地合理配置的激励机制，形成合理的交易价格，真实反映农地的价值，增加农民的收入并促进使用人合理配置农地资源。建立统一有效的农地流转市场具有重大意义和现实的迫切性，但是新疆目前的农地流转市场发育程度还处在较低的水平，规则体系还不够健全。这主要表现在以下两个方面：第一，农地流转的中介服务机构不仅在数量上不足，而且已存在的中介机构不能为农户流转农地提供全面的服务，充分发挥应有的效用。农地流转的中介机构备有专业知识技能和丰富的信息源泉，能满足农民对土地价值评估、租赁相关服务、产权流转等相关的需求，为农户提供大量的交易信息，降低流转的运行成本，为农户提供专业的合同签订和权能保障，确保农地的顺畅高效流转用。但是新疆目前很多农地的流转依旧通过农民个体私下进行，双方当事人的信息堵塞，单个农户需要花费大量精力和时间去收集农地流转的信息，寻求适格的农地流入方，不仅提高了农地流转的交易成本，也进而限制了农地流转的效率、规模及区域范围，并间接诱发政府部门的寻租行为，造成交易的不公正，侵害农民合法权益。据相关调查显示，新疆除浙江等少数沿海经济发达省份建立农地流转的中介服务机构外，其它省份几乎不存在农地流转中介组织。第二，没有建立规范的农地价格评估机制。农地作为一种特殊的商品，完备的地价评估机制，合理的价格体系是实现农地的公正市场化流转不可或缺的保障。新疆目前农地的流转价格，由于法律没有明确规定农地流转的价格计算标准，实践中一般按当地农地几年内的平均产出扣除成本等因素确定。但是实际的流转价格多数是随意定价，农地流转收益没有较大提高，租金偏低，降低农民流转农地的利益期待值，甚至导致很多亦农亦工的农户，宁愿抛荒也不流转农地的尴尬局面。[7]4域外农地流转法律制度的经验借鉴4.1法国的农地流转法律制度法国土地法律体制就是欧洲非常明显的土地法律体制。法国大革之后，小农经济得到显著的发展效果，导致农地分割明显，限制了流转活动。因此，法国政府从二十世纪早期就逐渐制定相关法律，且修订激励农地流转的方针政策，对小农场进行组合，全面促进了中等规模农场的扩张。其采取的手段有：1、设立股份有限公司——“土地整治与农村安置公司”，国家拥有监督检查权，对公司实施检查事宜，该公司不以盈利为目的，首先买进土地，并进行适当分类、处置，然后再以不变的价格出售给有购买需要的农户，以帮助其形成具有一定规模的家庭农场，进行规模经营；2、政府向中等农场经营者准备财政支持，在资金部分进行帮助，降低税费，下放贷款，准备担保等；3、对农场面积的大小进行约束，制约土地兼并。4、向年迈农民散发具有终身性质的养老金，其目的是劝他们尽早离开土地，不再从事农业生产，将土地让与青壮年耕种，产生更大的土地收益；5、规定农地用途，不允许随意更改农地用途，更是禁止抛荒行为和弃耕行为，如若存在此等行为，会受到严格的处置，如强行征购其土地、取消其财政税收优惠政策，甚至丧失其经营资格[8]。此外，法国政府为保证土地面积的持续增加，要求土地出让需要整块开展，不能分成小块出让；为了使土地交易市场有序进行买卖，国家还设立土地事务所，负责管理土地交易事宜，任何交易行为必须得到授权，否则视为无效，同时，事务所拥有对小块土地的优先购买权。组建土地银行，其把收购的土地转租给农民，签署相应的合约，上述合约时间一般都很长，其目标就是激励农户长期投入，提升积极性。经过法国政府的立法、政策支持，有效促进了法国的农地流转，保证了农地的使用用途、提高了土地的使用价值，推动了中等规模农场的快速发展。[9]4.2英国的农地流转法律制度英国是非常明显的封建领地制国家，土地被国家所有，有相同使用需要的人向国家申报租地，得到国家审查之后得到使用权，变成持有人，因此就可以得到对租地的永久业权，因此英国土地私有化水平非常高，甚至达到百分之九十，农地流转在被国家认可之后发展非常顺利。便于农地规模化的进步，农地集中水平很高，其就是英国变成大农业制度的因素。十六世纪至十七世纪，随着城市的出现与发展，人们对农产品的消耗也随之上升。造成贵族地主开始将关注点放到农产品的生产运作中，因此上述人群需要增加综合面积开展相应的生产，且通过国家公开的《公有地围圈法》，全面占据全新的公有土地，因此很多农民缺少土地，上述以损害大量农民的利益而完成农地流向贵族地主的方式，达到了规模运作的效果。丢失土地的农民必须租种封建贵族的土地，且根据要求上交特定资金的地租，地主—佃农等土地体制进入大众视野，然而因为农民种田自主性并未被全面激发出来，此外国家在立法、方针政策上轻视农业发展，造成英国农业发展缓慢。一直到1945年，国家逐渐对地租制定要求，限制小农场的扩张，加快大农场的扩张。国家修订的《农业法》，从法律层面上激励大农场兼并小农场，国家担负相应的兼并成本，且对自主舍弃土地的人一次性给予最高低于两千英镑的不长等。以后，英国持续促进农业科技的普及，流转活动发展迅速，大农场占据关键的位置，小农场开始消亡。《农业土地所有法》的公开主要是维护土地租用者权益，全面的保留了租赁的关系。以后，农地流转模式一般就是买卖土地，尽量加快土地私有化。可以说英国农地流转的进程与国家法律、政策密切相关。[10]4.3总结分析通过上述对英国和法国这两个典型资本主义国家的农地流转制度和流转实践的分析，不难发现它们规模有序的农地流转和发达的农业离不开政府的积极作为和多项优惠政策的支持，而且农地流转具有相同的目的，不管是英国家庭农场制，还是法国的众多财政优惠政策都是为了扩大农业经营规模，促进农业现代化和提高科技的含量，最终提升国家整体经济水平。最重要的是，法国与新疆具有人多地少的相似基本国情，法国虽然实行土地私有制，但是也以小农户经营为主，它的实践经验给新疆农地流转带来了宝贵的借鉴。法国政府完善立法及其他优惠政策措施为农地合法有序流转提供重要保障，完善的流转法律制度，各种财政等政策上的支持是农地有序流转不可或缺的基础；如果仅仅依靠市场自身的调节，完全不可能让农地合理流转，将会出现市场失灵的状态，因为土地私有制是完全市场调整的农地流转的阻力。[11]5完善新疆农地流转法律制度措施5.1促进政府对农地流转管理的制度化建设要完善农地流转制度化建设，政府必须依法设立统一的农地流转管理机构，制订相应的规章制度及其监督机制。依法设立的农地流转管理机构严格遵守相关规定，依法做好农地流转的审核登记及其纠纷调解等本职工作；按照规范的流转合同文本审核农地流转合同，确保流转合同的效力，以乡、镇等一级政府为单位建立健全农地流转的储备库，建立查询登记等台账本，收集农地流转的相关信息，健全流转信息档案，对农地流转实行实时动态管理。建立农地业主“准入”和培训制度。政府及其有关部门要依照标准严格对农地流转交易方的资格进行实质性审核，颁发相关资格证明，为农业高效适度规模化流转提供保障，具备相应资格的农地业主为降低农地规模经营风险，保护农民合法权益，应当依法向农地管理相关部门交纳一定保障金。政府还应积极收集、掌握农地流转新情况，并对出现的新问题进行合理创新性解决，组织培训农民的流转经营意思，提高农民农地流转的积极性和相关干部的管理操作水平。为了适应经济发展和最大限度满足人们物质文化的需要，必然要求法律作相应调整，比如对土地承包期限的新规定，农地流转多种形式需要进一步明确化具体化等等。同时，新政策的鼓励和扶持以及农村大量富余青壮年劳动力向城市转移的客观现实，必然会带动农地流转市场的繁荣。就目前的现状来看，非常有必要建立一部专门规范农地流转的法律《农地流转法》，明确农地流转的双方当事人、权利义务内容、农地流转条件及程序、法律责任及其及纠纷的解决机制。特别是针对目前农地流转的合同签订率不高、农地流转纠纷层出不穷的现状，规范农地流转程序和条件，为农地流转纠纷提供解决方案的系统的法律是有非常必要的。政府应积极起草相关法律提请权力机关审核通过并积极执行。5.2明确政府职权，加强农地流转相关服务组织的建设政府及其相关负责社保部门应履行组织责任，系统有效的引导农村社保的组织管理工作。目前，管理农村社保的政府职能部门有劳动和社会保障、民政、卫生以及财政等相关部门。结合新疆当前基本国情，现阶段可以将城镇和农村社会保障进行统一，由一套班子领导，将农社纳入现行的社会保障机构中，但是鉴于新疆城乡二元的特殊结构及农村社会保障的特殊性和重要性，可以社会保障主要部门中设立专门负责农村社会保障的保障司，在各级地方则相应设立农社保障办公室，确保农村社会保障工作的有效开展。5.3健全农村社会保障制度,促进农地流转一方面，政府要坚持“多予、少取、放活”的政策方针，为农地合理有效的流转提供更多的财政补助、税收优惠等的优惠；另一方面，由于农业面临自然条件等不确定性因素较多，效益极其不稳定，严重抑制了农地流转受让人的积极性，故政府需要积极履行相关职能，建立健全农业风险的防范机制即要建立农业风险防范的有关制度。通过加大财政支付的转移力度完善风险防范制度的建设；对农业技术研究、基础设施建设和农业可能遭遇的自然灾害,要建立政府补偿的有关制度；在政府划拨保障专款的同时,可逐步把商业保险引入农业保险。

6结论在阐述农地流转的理论基础时，本文遵循深入剖析农地流