荷兰国家基础设施与空间规划战略的评估与启示

荷兰国家基础设施与空间规划战略的评估与启示2015-06-28摘要：荷兰的空间规划作为公共政策的典型，其规划评估体系十分先进成熟，覆盖了规划的编制与运行的全过程。与此对照，我国城镇规划的实施评估刚刚起步，尚未形成连续动态的评估系统。本文介绍了荷兰于2012年出台的《国家基础设施与空间规划战略》的制定过程，并对其实施前后的规划评估体系进行了深入研究，重点评述了实施前评估中的预评估和战略环评的内容、方法及程序，探讨了各阶段评估的意义及对规划的影响，并对我国规划评估机制的完善提出若干建议。关键词：荷兰，基础设施与空间规划战略，预评估，战略环评，监测基金项目：住房和城乡建设部2013年科技计划软科学研究项目(2013-R2-43)辽宁省社科联2014年度辽宁经济社会发展立项课题(20141slktzdian-12)引言从上世纪60年代开始，西方城市规划逐步由“规划蓝图”走向“公共政策”[1]。荷兰空间规划作为公共政策的典型，要求所有空间利益相关者参与到规划过程中，并设立了严格的事前和事后规划评估及反馈机制。荷兰空间规划的评估体系渗透到了其规划的编制和运行的全过程，形成了良好的动态循环：规划制定时进行预评估(Ex-anteEvaluation)和战略环境影响评价(SEA:StrategicEnvironmentalAssessment或SEIA：StrategicEnvironmentalImpactAssessment,以下简称战略环评)，讨论规划的可行性及对环境的影响，帮助公众和决策者做出正确的政策选择；规划执行后进行定期的过程监测和实施后评估，动态考察规划的结果绩效，反映实施中出现的问题，并及时反馈给决策者进行必要的规划调整。我国2007年颁布的新城乡规划法规定：对省域城镇体系规划和城镇总体规划要进行定期的规划实施评估。虽然目前许多城市都开展了评估尝试，包括空间发展战略实施评估、总体规划实施评估、环境影响评估、交通影响评估、项目选址建设评估等%，但大多集中在宏观规划实施后的结果评估和微观项目实施前的方案评估上，尚未形成动态、连续、完整的评估系统。鉴于此，本文对2012年新颁布的荷兰《国家基础设施与空间规划战略》(StructuurvisieInfrastructuurenRuimte，以下简称《战略》)的规划评估体系进行了深入介绍和分析，希望能为我国规划评估机制的完善提供有益的参考。由于《战略》的出台时间不长，因此本文将把实施前评估作为介绍的重点，这也正是目前我国空间规划评估机制亟待加强的环节。1荷兰国家基础设施与空间规划战略的制定面对经济危机、气候变化和地区差异带来的挑战，荷兰在2008年7月通过了新的空间规划法⑶，提出简化程序、明确职责、权力下放、政策指引等要求［4］。在此基础上，荷兰中央政府于2009年合并了住房、空间规划与环境部(VROM)和交通及水管理部，成立了基础设施与环境部(I&M)。随后，该部门编制了新一轮的国家空间规划，于2011年6月颁布了《国家基础设施与空间规划战略草案》(以下简称《草案》)[5]o《草案》将更多的目光转向导致空间变化的直接因素，提出了至2040年荷兰“成为有竞争力、可达、宜居和安全之国家”的总体发展方向，制定了至2028年的相应中期目标，包括：(1)增强空间及经济基础设施以提升竞争力；⑵改善和保护移动性及其所需空间，用户至上；⑶保障安全愉悦的生活环境，保护其中有价值和特色的自然文化遗产。此外，针对三个中期目标，还出台了一系列近期行政措施⑸。与前一轮国家空间战略相比①，《草案》沿袭了“重点发展经济，减少国家干预”和“尽量放权，必要时集权”的思路[，进一步强调在信任的前提下诱导各方自主合作与开发；保留了前一版中的提升竞争力和保障安全的发展目标，同时新增了可达性和宜居性目标。为了精简中央政策文件的总量，《草案》综合替代了此前的《国家空间战略》、《兰斯塔德规划2040》、《国家交通战略与政策》等若干文本，同时取代了与军用地、景观、乡村及三角洲规划有关的空间发展目标。实际上，《草案》是在两种事前评估的辅助工具下制定成形的。首先是基础设施与环境部委托荷兰环境评估署(PBL)②进行预评估。其作用是对拟定政策的预期效果进行研究论证⑺，帮助规划决策，属于政府机构的内部评估。在预评估进行到中期前后，基础设施与环境部还要委托咨询公司同时开展外部评估，即战略环评(SEA)。其作用是遵循公众参与的法定程序，对《草案》的环境影响、替代方案、缓解措施等征求各方意见和建议。通过动态反馈调整，《草案》、预评估报告、战略环评报告（初稿）于2011年6月同时完成并公布。按照立法程序，草案及评估意见经内阁提交议会讨论，在几轮修正后，最终于2012年3月批准通过。至此，《国家基础设施与空间规划战略》正式颁布。此后，以PBL为首的机构将对《战略》进行定期监测和评估，同时提交议会审核。2实施前评估2.1预评估2.1.1目标导向的评估框架《草案》预评估的核心准则是可持续发展⑻。预评估关注的内容是规划目标、政策措施和实施机制。国家空间规划需要考虑多方面的因素，强调经济增长的同时还要兼顾基础设施、生态环境和国家安全。在协调诸多矛盾、进行综合决策的过程中，规划目标的一致性至关重要，必须首先进行评估与考量。其次，要分析各类规划目标背后的理论支撑及其在荷兰本土的适用性与合理性。对于拟定目标和政策，也要研究其预期效果和未来影响，并对其可行性与实效性做出判断。最后，对实施机制是否健全、任务是否明确、责任是否落实也要进行审查。2.1.2以评促编的评价内容预评估结论的重点落在了经济竞争力、生活环境质量和实施机制上（具体评估结论见表1）。PBL认为：中央政府把提升荷兰的国际竞争力放在了前所未有的高度上，通过下放权力和简化法规来营造更为自由和宽松的经济环境，并重点建设鹿特丹、阿姆斯特丹和埃因霍温等独具特色的港务运输、专业咨询、高新技术区域。这种在重点都市区域集中发展和招商引资的策略对提升经济竞争力是行之有效的。与此同时，加强这些地区的基础设施投资与建设，改善其可达性，也对经济发展十分有利。与欧洲其他国家大城市区域相比，兰斯塔德地区的可达性目前处于领先地位。但是，《草案》对于营造良好的生活与工作环境关注不足。而高品质的环境质量，对于吸引外资公司，尤其是知识密集型产业尤为重要。因此《草案》应把空间政策与其他住房、就业、教育、文化等方面的政策更好地协调起来。《草案》的另一风险是中央把更多的权力与责任下放给省市级政府，期望其在规划决策时，能自觉贯彻和维护国家利益。虽然国家层面的规划法规对地方有较强的约束力，但是对于某些共同利益，比如自然景观和生态绿地的保护是很难在分散决策模式中达成的。中央政府很可能因信息不足或滞后，导致监督不利和决策干预不及时，最终使局面失控⑻。从表1可看出预评估对《草案》的评价既有正面的，也有中性和负面的，而且以后者居多。这说明预评估并非是“事后追认”和“走形式”，而是切实发现问题，并提出改进办法。从评估结论的类型上看，有论证（如B1）、预测（如E1）、建议（如A2）三大类。其中正面评价多采用理性分析与论证手段（浅灰色）；负面评价大多是以预测（中灰色）或改进建议（深灰色）的方式给出。显然，表1中的类型颜色较深的负面判断，是《草案》最为薄弱的环节，需重点检讨和调整。在针对目标的预评估中，有关移动性的评价较好，空间和经济基础设施居中，生活环境质量的问题最多。在地区发展上，评估主要给出了未来变化趋势的科学预测，相对偏重负面的预警，而且指出了变化敏感的具体地区。此外，对目标一致性和实施机制的评价也不甚理想。实际上，表1中的ABC主要论证的是规划的内在有效性，即行动能否促进目标；DF则偏重外在有效性，即不同职能部门的平行规划及管理职责是否协调一致［9］。评估发现两种有效性都存在问题，以后者为甚。总之，预评估的主要目的还是以评估促进编制，帮助《草案》发现自身问题与不足。表1荷兰《国家基础设施与空间规划战略草案》预评估的主要评价结论中项祥非姑光肯营目材；一致雄A1移或性存空间悍敢常有直哦右仍；已斯褂配合+心空间性政绥与住酣政策的皓由有白晏化A3堂刊任奔浦S；用墀松割的可特侦!fc履LJ和就一凋E-空M与始济屈娥仗德AL立市点於市区域隆忡栓竟吟聘中可有蕙崔丹障济武争与+B2良好的1E府歧:策和生括环境喷量H招商引KE有重耍作用O四兰与可达性，在国际上薄分》L在地方上科样姓O日4&麻任伸帛蠹前走抒不削01 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」--H1例C）中性-ft®*不珀1~■■皿资料来源：作者自绘，评估结论来自参考文献［8，10］2.1.3定性定量结合的研究方法为方便决策机构和公众阅读与理解，预评估报告文本是高度浓缩和精简的结论。这些结论虽然是目标导向，以定性为主，但很多推断都建立在坚实的定量研究之上。PBL作为独立的国家政策研究机构，有很强大的数据收集和分析能力。与预评估工作相关的背景研究均被PBL汇总在了《空间任务大观》中［11］，并在预评估报告出台后3个月正式发布。该报告论述了荷兰未来空间发展面临的主要任务、政策选择的后果及行政立法的影响，并展示了更为详细的数据模型等量化评估方法，以及具体的理性推导过程，以供深入查阅和参考。实际上，《空间任务大观》的主要依据是PBL同期发布的一系列研究报告，包括《空间展望2011》［12］和《荷兰三角洲的气候适应》等［13］。其中《空间展望2011》直接关注空间的影响。其定量研究是以2008年的实际数据作为基准线，应用了WLO场景模型③中的高场景和低场景(高场景代表经济和人口以最高速增长的情况，低场景则相反)，分别模拟出2008—2040年家庭、移动性(图1)、人口和就业在这两种场景下增长或缩减的空间分布，最后将两种场景情况进行叠加，显示未来可能发展的趋势。该报告的定量研究成果是《草案》预评估的重要基础。2.2战略环评2.2.1背景在荷兰，各类政府决策可分为政策(Policy)、规划与计划(PlanandProgram)、项目(Project)三个从高到低的层次。如对环境有重要影响，三种决策各自对应的评估手段为环境测试(E-test)④、战略环评(SEA)、环境影响评价(EIA：EnvironmentalImpactAssessment)o《草案》属空间规划层次，故启用战略环评。荷兰是欧洲率先尝试SEA的国家，早在1987年就通过《环境影响评估政令》⑤建立了SEA制度［14］，并在1994年修订的《环境管理法案》(EnvironmentalManagementAct1994)中将SEA写入成文法。在此之后，欧盟于2001年颁布了《战略环评指令》(EuropeanSEADirective2001/42/EC)，要求成员国将该指令纳入各国法律框架，尽早出台SEA的相关立法。荷兰在2006年再次修订了《环境管理法案》，与欧盟指令进行了融合凹。2008—2020—N『2008—2020—N『4小/■o-L*2030-2040,NJ中、图例 ■.■购种蛾■下蝴I恒的垠区 --下最不■定的最区 ■两秤场■下部ST瀛的地&-,低墙弟下,定.高场■下增任的埼氐 L"两脚墙景下始•定的地区 ~便埼景下擒?<,寡堵景下律定的瑰区2020—2030I©氐、如图1《空间展望2011》中移动性的定量研究和预测注：移动性指单位时间内人均旅行的公里数。预评估分别模拟出不同时期下，在高低两种场景中移动性的变化趋势：近期荷兰大部分地区的移动性会持续增长，中期只有部分地区移动性增长，远期移动性的不稳定趋势扩大。预评估认为若延续上一版规划思路，忽视移动性问题，近10年内多数地区将会出现交通拥堵。对此，应在至少15年内扩大基础设施建设，并更好利用现有的交通网络，提高移动性。资料来源：根据参考文献［12］整理绘制late占的目的一程序.内容X草案弁翊草素背舞一与其他规鲫的关系.蔓案内容梅要土怦估方法31总论3卫环怦的主■政雄U*代方赢34胰«M4主窟政策钓环境怯肩41空间和鲤湘t破没维与缄串化4工瓣■春动性的投资.创制和保护43生遍曜的保护44裁食景脱趾的保妒4.5结论5.者地夜呻莲蒂世响西北区.耳御勒主地鼠.站H.Bid如t和LimbuiB，东荷兰、北荷兰，西南三角洲•北海及沼岸6一靖诸始论.未却戮与有点.实施后监督与评估.后统决策酣件图2战略环评的文本目录资料来源：根据参考文献［17］整理绘制2.2.2内容《草案》环评的目的是把对环境因素的考量尽早纳入到空间规划决策中去，与所有相关利益团体沟通拟定政策，同时对欧盟划定的Natura2000自然保护区⑥的环境影响进行初评。战略环评的范畴和内容是经公众参与的方式确定的，包括环评的主题政策、评估框架的构建、替代方案的比较、环境影响的评价、各地区的连带影响、后续监督和决策等6个主要方面（图2的文本目录）。战略环评的主题政策，分别对应着草案的总体和中期目标（竞争力、可达性、宜居和安全），包括4项：空间和经济基础设施与城市化，加强移动性的投资、创新和保护，生态网络的保护，特色景观价值的保护（图2中的4.1—4.4）［17］。⑴评估方法及框架环评构建了统一的评估框架，以便更为详尽地考量和客观地预测主题政策的具体影响。该框架含生态（地）、生活（人）、经济（利）三大要素，共同支撑可持续发展的终极目标（表2）。针对每个主题政策，具体的评估步骤是（即4.1—4.4下的子目录）：1）政策背景介绍；2）政策影响分析（替代方案的比较）；3）环境影响分析（按表3第二列的5大影响要素分别论述）；4）对Natura2000自然保护区的影响预测；5）缓解补偿措施。（2）替代方案的比较替代方案的比较是环境评价的核心。针对每个主题政策，环评报告列举了几种可选方案⑦分析未来的不定因素，预测影响变化的幅度，并对各方案与预期目标的差距进行初步判定。新政策与以往的最大分歧是行政权力的下放，由省市政府负责细化空间政策目标并付诸实施。而地方政府能否尽力贯彻中央的愿景是最大的未知数。因此，替代方案的比较论证，是围绕从中央自治到地方分权而治的不同政策选择进行的（具体实例请见图3）。⑶环境影响的结论为了提高经济竞争力，中央政府一改以往集中管理的倾向，在城市建设和生态景观保护上给予地方政府更多的裁量权。因目前尚无具体投资计划，且各级政府态度不明，战略环评的预测甚为粗放。以兰斯塔德为代表的主港、智港、绿港等都市区域的集聚和增长效应将会放大。而在兰斯塔德地区内部，则会有郊区化的分散发展倾向；其他地区的城市化压力会减小，但也会设法创造更有吸引力的生活环境。上述建设趋势会导致移动性总量的增长。随着道路交通投资力度的加大，自然景观存在被破坏的风险；拥堵、噪音和空气污染等风险可大可小，取决于移动性改善与增长的对冲和数控。中央和省级政府目前正对全国生态网络（EHS）政策进行修订，并协商中央放权后各自的管辖和财政模式。总之，中央要确保修订后的EHS继续贯彻欧盟的生态目标，要对政府协议进行环评，要定期分析国家环境指数以监督地方的实施效果。在特色景观价值的保护上，省级政府的责权加大。其环保力度应高于或维持在原《国家景观遗产》政策的水平上，并通过对水、旅游、自然资源的综合管理，更有效地保护特色景观。《草案》对欧盟Natura2000保护区地段的近期负面影响较小，远期影响取决于EHS的后续修订和其他环保决策。除EHS后续决策外，其他主题政策对境外地区的影响不大。表2战略环评的评估框架影响要素 评价标准（举例）应对气候变化的弹性（适应性）生态气候CO2排放和能源转换（削减）物种多样性（受保护的物种）地planet多样性 保护区的质量（保护区）生态网络的空间连贯性环境质量：土壤、水、空气、噪音安全健淡水利用生活康的生活环抵御洪灾境抵御安全风险（外部或其他）

城市住房、重组和转移的空间有活力门到门的综合交通可达性人people和吸引力的基础设施、绿地、水的平衡生活环境空间质量和文化遗产国内国经济利国内国经济利际企业的良profit好环境国际枢纽的空间其他经济功能的空间（如农场等）有活力和吸引力的生活环境（见上行）资料来源：参考文献[17]主曜政策欠特色景现价值的保护政策谁悸维持政策现状

国家景观遗产改策雄待走势逆转分叔而治的保护政雄含义中央自治维护国家景观遇产 政策谁悸维持政策现状

国家景观遗产改策雄待走势逆转分叔而治的保护政雄含义中央自治维护国家景观遇产 变化幅度：分蚁而遇 ； r 分权而治保护 : : 不保护中性壕近中性中性图3战略环评中主题策之四的替代方案比较注：以主题政策之四为例（图2的4.4）：《草案》把景观和文化遗产保护的责任从中央下放到省级政府。以前的《国家景观遗产》和《国家建设缓冲区》两部旧法作废。取而代之的是：通过与地方政府签订协议，重新划定世界遗产保护区域，并新增二战后重建区的都市保护地段。环评认为：省级政府有可能在实施中放松要求，尤其是经济建设活跃的兰斯塔德地区；其周边乡村的文化历史景观和物种多样性可能被蚕食和破坏，导致生活环境吸引力下降，最终反噬经济竞争力。在分散管理的情况下，随地方政府保护态度从有到无的变化，该政策的负面影响会愈加突出。资料来源：根据参考文献［17］整理绘制2.2.3程序战略环评一方面为《草案》的修改完善提供决策上的帮助，另一方面为《草案》的通过提供合法的渠道。因此，SEA流程的最终服务对象还是《草案》，主要包括筛选、定域、编写报告、外部审查、决策监督5大常规步骤（表3）。各步骤的文本均对社会公开。⑴双重公众参与机制荷兰率先建立的SEA制度比欧盟指令的要求更高，主要体现在SEA启动之初（定域阶段），就引入了公众参与机制：即向本国和邻国的公民、各级政府机构、社会团体、官方和私人环境机构、法律机构等发布书面说明，广泛征询意见，最后形成7《sea编写指南》（表3的2a—2c）。这样做的好处是可保证公众在知情权和介入权上占得先机和主动，并使环评的目标、范围、框架与公众意愿尽早取得一致，以免后期审查时出现大的偏差和异议。外部审查时，《草案》和《SEA初稿》必须捆绑发布，其公示过程与定域类似，也是通过各类报纸、电视媒体以及大量邮寄信件来完成的⑧此外，还组织了一系列不同城市召开说明会和听证会，共收到258组书面或口头反馈意见。基础设施与环境部必须给所有提意见者发送收条和答复信，并逐一说明每条意见在公示文本的修改中如何应对和调整。所有意见和答复被分类汇集成500多页的文件，向社会公开［18］。⑵第三方机构的审查监督荷兰的环境评估委员会(NCEA)作为受政府资助、自负盈亏的私人基金会，是环境法案授权的第三方独立机构，为各类环评提供定域阶段的环评编写指导和外部审查阶段的环评质量鉴定。NCEA是荷兰极为严格的环评制度的历史产物。欧盟指令对此类法定机构并无要求。荷兰在2006年为融合欧盟指令，修改了环境管理法案，简化和放松了对战略环评的要求⑨：只有当政府规划对各类保护区有影响时，才必须有NCEA的监督，且仅需在外部审查阶段参与；定域阶段的公众咨询可省略［15］。但是，基础设施与环境部还是在定域阶段发布了《编写指南说明》，开展公众咨询，并主动邀请NCEA给予指导建议⑩。在审查阶段，NCEA的鉴定意见是：环评报告很好地论证了《草案》对生活环境质量的副面影响，但对商业环境的改善与其他目标结合的举措分析不详；在提升兰斯塔德地区竞争力的同时，怎样满足欧盟关于多样性、气候和空气质量的目标也不够清楚等等。环评深度基本与《草案》的编制深度相匹配，建议在批准《草案》之前，对说明不足之处进行补充［19］。表3战略环评的评估程序H饷新世la日宛呈舌毗A环境甘理法豪空时现刘弁新临怯进行SEA主蛰m虻&的启河和4蜗与击雨*明〉.广活征集登2)610.L8—收*-bA,环J*H蛭，札1«团蚱的■犯H坂怕.隋兰相料国寻和电弦会示4.13-5.11a姑EAifi瑁拊诺塑深»NCEA2011.53碰宏环境月幡.砰野超图'美里问识尉环件要索和可杵代方案.魅岐蔑他耀济此A等宙咽的用圳（程序堤定4其他!&济社会等膨苗可坪环怦分开她合持进行）女公布点上A州与指蔺，I&M拓耕充分靳环境略响CimJtn和R.4i>allH&akjizifiine两家环境折询公司20111^14带定要事财皆估塔■日=爰吨捶立4（告利（K妄，为决箪美椀方*氐描.。草案》恩再评供根告也同时完成"审.ISEA初棒**批版|3EAIAMffi!序尽由:如不土有，回和1*改阳M公函伸案#及焰E点初稿:L召集显众兢明金和折SE会IAM30LI.S.3—1.9-15四集中入、礼嗟团停.环境机■尚.迁椎忸御的革印甘反谶.不少F4周&独布BSEAftfi定胤心NCEAWI.IU3Qc6Ffli^,按清折.完苻.告让等就用对甘也行妄定财批推r事案修口取，艮measmwbI&M（下序彝定:如不忡搏，：U|SW1EIEV订藏白ABSbA^MS提交内阍批准内神2O12LJ菽博冉有打技上仰-却有岸坟，中AZZ1—交议会揽座1跆5d16督和后期卅估FM符SEAfflfi中必徵理空而责fil 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举制B苗资料来源：作者自绘，表格内容来自参考文献［15,17-19］3实施后评估3.1实施过程评估一直以来，荷兰环境评估署（PBL）负责连续监督国家空间规划政策的实施效果，并定期发布监测报告。其滚动周期为两年一次，与空间规划的修编与颁布时间无关。从2012年起，PBL将与交通政策研究所（KiM）合作，对空间规划和移动性政策的效果进行联合监督，共同发布双年报告［5］。《战略》出台后的第一次评估报告是《基础设施和空间战略监测报告2012》（11），发布于当年9月。报告依托系统的数据统计、完善的指标分析、动态的场景模拟，总结了《战略》的三个中期目标和具体措施的实施情况，对比了现实与目标的差距，预测了相关影响要素的变化趋势，为下一步的规划决策提供了科学的技术支撑［20］。以该监测报告为依据，内阁政府每两年要向议会述职，汇报上一阶段的规划实施情况和对策，并提出未来两年内的具体行动措施和项目预算，由议会审核批准⑸。3.2实施结果评估因为《战略》颁布时间不长，实施结果评估尚未出现。根据荷兰以往空间规划的做法和欧盟有关监督与评估框架的倡议，届时有可能会出台中期和后期评估报告。同时，还有可能针对《战略》中重大工程的经济与社会效益，进行若干项目的实施后评估。3.3其他评估机制荷兰政府要求PBL每年编制环境平衡报告，评估国家环境政策的影响，并呈交议会进行年度预算讨论［21］。从2010年起，该报告的评估范围扩大，将空间发展与生态保护政策也纳入其中，评估指标也由传统的环境指标转变为综合性指标，向可持续发展方向靠拢［22］。《环境平衡2012》是《战略》实施后的第一次综合性评估，通过分析荷兰六大社会系统的状况反映相关政策目标的实现程度。这六大系统包括：能源和气候、粮食、乡村地区和自然、水安全与管理、移动性以及城市发展［23］。其评价方法也是定性与定量相结合，以确保结论的准确；其评估内容与《战略》的监测报告存在一定的重叠，但周期更短。4对我国规划评估的启示4.1重视事前和事中评估与我国常见的事后规划评估不同，荷兰更强调事前和事中。两者的差异源于对空间规划认识的不同。我国的规划编制是“终极蓝图”模式。由于宏观规划时限长，不定因素多，单一线性的静态规划因缺乏弹性，无法应对新问题和新机遇的变化期，导致其前瞻性失准、指导性失效、权威性失信，故新规划法特别规定了实施评估的环节。然而在实践中，多数城市采用了事后“终审式”的评估25］。这依然是基于技术理性思维之上的、对规划结果实现度的被动评判。与此对照，荷兰的空间规划早已向“公共政策”转型，更加关注目标的选择和引导，更加包容规划决策的不确定性，更加重视情景条件与结果绩效的动态调适。荷兰强调事前和事中评估的模式就好比起步即打造健康的体魄，然后定期体检，随时进行动态渐进的矫正。这样所谓的事后评估即变成最后一次的事中评估，完全可以做到常态化，而不必兴师动众。如把主要精力放在事后评估上，就会落入“事前不健康，事中不保养，事后大修补”的怪圈。其效果显然没有前者更积极主动和科学高效。4.2规划编制与评估高度结合荷兰非常重视评估过程对规划编制和决策的影响。并非先有规划，后做评估，而是通过评估形成《草案》。牵头部门按照规划编制、预评估、战略环评的顺序，依次启动各项工作，中间经过多向反馈和修改，最后《草案》、《预评估报告》、《战略环评报告（初稿）》同时完成并公布。预评估是从上至下的政府内部审查，由独立的专业评估机构负责；采用面上和重点问题相结合，趋势与实效评估相结合，规划内在和外在有效性相结合的方法，从综合性决策的技术角度，对拟定政策进行自我检讨。其评估质量很高，对《草案》的修改与深化帮助很大。这与我国编制单位在规划前期所做的预研究，性质完全不同。受技术与制度条件所限，我国目前还没有对应的规划预评估环节。战略环评是从下至上的公众外部评价，是从公开透明和民主文化的政治角度，为公众提供必要的知情和参政渠道。荷兰的双重公众参与制度保证了民意尽早介入规划决策的时机。其公示的方式和力度，社会反响的积极度，以及政府答复与采纳的工作深度，均使得战略环评在规划政策制定中，真正发挥了重要的建设性作用。此外，其公众的涵盖人群也十分广泛多样。与此对照，我国的战略环评在公众参与的人群、时机和程序上均有走形式之嫌，与规划编制过程基本脱离，缺少实质性的反馈和修正。4.3向可持续发展评估转型在规划评估的发展历史中，第一代评估是项目环评(EIA)，第二代评估是针对更宏观层次规划的战略环评(SEA)。下一代就是环境、经济、社会同步协调的可持续发展评估［14］。此外，欧盟在2002年正式提出了预评估制度(Ex-anteImpactAssessment)，要求在新政策出台前对其影响和效果进行预评叽其背后的主要推手就是《欧盟可持续发展战略》(EUSustainableDevelopmentStrategy)o荷兰的规划评估走在世界潮流和发展趋势的前列。《草案》的预评估文本明确表示，其核心准则是可持续发展(可从表1内容获得印证)。战略环评虽然名义上是环境评价，但从其评估框架(表2)来看，已开始向可持续发展评估体系转型，建立了平衡经济发展与环境保护的综合决策机制(H)。在战略环评程序的定域阶段，也可看到环评兼顾了经济和社会的影响(表3中2b的备注)。而我国在规划预评估阶段，主要开展的是战略环评、规划环评、交通影响评估⑵。前两者多是环保部门牵头，评估重点还是技术本位的环境污染指数等，与经济和社会影响评价脱节。虽然战略环评的名称已是第二代，但评估理念还停滞在第一代上。令人欣慰的是，目前我国城乡规划的实施后评估已开始尝试更为先进的综合政策评估，有待将来向事前评估推广。4.4独立和连续的评估监控机制在荷兰，I&M负责编制和实施规划，PBL负责评估和监测规划，NCEA负责鉴定环评质量，议会负责审批编制及预算和监督实施效果；各司其职，衔接合理。在我国，除规划编制部门外，在技术和财政监控上均有缺失。通过对比可发现：（1）荷兰的规划编制与评估机构是分离的。PBL是独立的环境皿与空间政策的研究评估机构，无权编制规划和制定政策［22］。而我国除环境影响评价之外，其他规划评估大多由编制部门自行承担。其自编自评的客观性难以保证。（2）我国没有类似PBL的高级别、综合性政策研究中心。各级环境科学研究院虽与PBL的部分工作相近，但受专业技术背景所限，其评估和监测范围局限在狭义的环境污染和生态保护上，不涉及空间规划和社会因素。⑶我国没有独立的环评鉴定机构。主管审批部门与下属的企事业评估单位之间可能形成利益粘连，难以有效监督环评质量。（4）在荷兰，空间规划要严格按公共预算制度执行，控制落实政府项目的每笔投资。议会以定期、连续的规划过程评估为依据，掌控着财政审批的生杀大权，有力地监控了规划的实施。以我国《城市总体规划实施评估办法（试行）》（简称《办法》）为例网，虽然住建部要求定期做实施评估，但只需报送人大和上级审批机关备案，并无真正有效的监督和控制手段。5对我国规划评估的建议5.1规划评估谁来做？遵循新城乡规划法的要求，我国部分城市尝试了城市规划实施评估。从领会新法精神和具体实践案例上看，地方政府多把实施评估当作规划修编的工具⑰。虽然有不少学者呼吁要提高规划文本的编制质量、要包容规划的不确定性、要重视实施绩效和实施机制的评价、要建设共享数据信息平台、要加强监测反馈机制等［9,24,27］，但却回避了一个关键要点，即规划评估谁来做？荷兰只用一个机构PBL，就简单高效地解决了大部分问题。首先，PBL是国家级的政策研究中心，而不仅仅是规划评估机构；其次，PBL掌控着跨行业共享的信息数据平台，即有长期综合的监测数据积累，又有强大的综合政策分析能力；最后，PBL具有专业独立性，只研究而不编制规划政策，客观中立。正因为PBL有机构级别和雄厚技术作保障，才有实力从事后评估向事前和事中评估转型，才有条件从定性分析向定量分析拓展，才有能力做到实时监测和动态反馈，才有方法应对规划的不确定性。评估机构弱小和数据信息不足是我国目前必须跨越的门槛，否则，规划编制和评估质量都难以真正提升。反观我国规划评估的立法深度和实践定位，恰恰与当前的规划技术力量和研究水平相匹配，作为评估起步期可谓妥当。未来深化改革的方向可借鉴荷兰经验，考虑组建类似PBL的、省市政府直属的、规模化、专业化、独立性强、综合性高的政策研究中心，其力度和效率将大大高于行业协会、高校、研究所、咨询公司，或上述几类人员的临时组合。以目前省市规划局或环保局（及其下属研究院）的编研中心为雏形，从各自为战走向合并集中，从单一专业走向多专业综合，从编研一体走向编研分家，从静态技术分析走向动态政策评估。上述改进建议只是针对城市规划的政府内部评价，至于公众外部评价，因涉及民主参政议政和议会审批立法等问题，必须依托政体改革才可能有实质性的改善，目前讨论为时尚早。可先在程序形式上向国际惯例靠拢；通过加强政府信息的公开性及政策文本的公开深度，逐步提高外部评价的质量。5.2规划评估怎样做？在评估立法上，新城乡规划法和《办法》均未提出具体的规划实施评估工作机制和程序，给予地方政府很大的自由度。这种做法在起步期是明智的。荷兰国家层面的空间规划与我国区域规划的规模接近。我国不同地域在政策文化、经济社会、管理机构、规划理念上差别很大，不应操之过急，也不宜事无巨细地一刀切，可要求地方政府根据自身实际情况进行探索，制定规划实施评估的法规、规范和细则。其中必有优胜劣汰和经验反馈。据此再将条文细化，推进新一轮国家立法和条例出台，走循序渐进的法制化道路。在评估内容上，因前述评估机构和技术的局限性，规划评估只能停留在事后结果的回溯性评价上，有待未来向预测场景的前瞻性评价转型［28］。目前国内一些省市已不满足于对实施结果是否符合规划目标的简单判断，而开始将不确定因素纳入考虑，并开始尝试对实施绩效和实施机制的评估。对此实践趋势，学者欧阳鹏进行了深入研究和分析［27］，并对如何完善我国规划评估内容与方法提出了系统详尽的建议，包括规划方案编制评估（目标合理性、文本内在和外在有效性、实施保障机制等），规划实施过程评估（环境适应性、运作机制、政策保障、资源保障），规划实施效果总结评估（效果达标、效能效益、社会影响）。在评估技术上，应顺应国际形势，把可持续发展的框架纳入到评价指标体系中，并适当增添价值型指标（如：公平性、开放度、满意度等）。同时，地方政府应加强与国外政策评估机构的人员交流和人才培训，学习先进的模型分析与数据处理技术。在此基础上，不断建设与完善跨行业共享的数据信息平台和动态监测反馈机制。在技术上与国际先行接轨相对容易操作，而后才可能带动意识形态的认知变化，最终实现从技术理性向政策理性的价值观转变。5.3规划评估何时做？近20年来，荷兰每5年对国家空间规划做一轮大调整，每2年发布一次监测报告进行滚动式规划评估。此外，PBL还要向荷兰议会提交年度评估报告，围绕可持续发展的核心理念，来评价国家政策（含规划）的环境影响，真正将城市规划纳入到公共政策范畴。荷兰的规划及评估周期之所以很短，是以强大技术实力为后盾，形成了常态化评估制度的良性循环。很多发达国家均采用双年制规划评估。因此，住建部的《办法》也仿照国际惯例，建议评估周期为原则上2年一次。但就目前各省市的规划评估内容、质量和数据分析能力来看，似乎这个周期偏短，不太现实。即使强制操作，也容易出现低水平重复问题。因此，《办法》也允许地方政府灵活确定评估时间。目前我们还不具备条件做荷兰式的年度政策影响评估；规划实施评估可每3〜5年进行一次，保证每10年一次的规划修编中间有2