论食品安全监管的行政问责研究

论食品安全监管的行政问责研究

摘要：随着人民生活水平的不断提高，与食品相关的行业近年来更是呈现百花盛放的繁荣局面。但是，各种食品安全方面的重大事件也不断的出现，给人民的健康安全带来了极大的威胁，给国家和人民的利益造成了极大的损失。食品安全现状已经引起越来越广泛的社会关注。如何保障食品安全、提高监管力度，成为了全社会着重关注的一个问题。因此，探讨食品安全监管领域的行政问责制度具有重要的理论和现实意义。本文首先对食品安全监管行政问责相关概念进行概述，其次对我国食品安全监管的行政问责现状进行分析，先对我国食品安全监管的现实环境，并对我国食品安全监管行政问责的相关案例进行分析，总结出近年来我国食品安全监管行政问责取得的进展；再次总结归纳出我国食品安全监管行政问责存在的主要问题；最后提出完善我国食品安全监管行政问责制的建议。希望通过本文的研究，能使我国食品安全监管体系和行政问责制更好的结合在一起，在食品安全方面发挥更重要的作用。

关键词：食品安全；食品安全监管；行政问责

Abstract

Withthecontinuousimprovementofpeople'slivingstandards,thefood-relatedindustryhasbeenprosperousinrecentyears.However,majorincidentsinvariousfoodsafetyhavealsoemerged,posinggreatthreatstothehealthandsafetyofthepeopleandcausinggreatlossestotheinterestsofthecountryandthepeople.Thecurrentstateoffoodsafetyhasattractedmoreandmoreattentionfromthesociety.Howtoensurefoodsafetyandimprovesupervisionhasbecomeamajorconcernofthewholesociety.Therefore,itisofgreattheoreticalandpracticalsignificancetoexploretheadministrativeaccountabilitysysteminthefieldoffoodsafetysupervision.Thispaperfirstlysummarizestheconceptsrelatedtoadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervision,andthenanalyzesthecurrentsituationofadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervisioninChina,firstlyontherealisticenvironmentofChina'sfoodsafetysupervision,andrelatedcasesofadministrativeresponsibilityforfoodsafetysupervisioninChina.ThepaperanalyzesandsummarizestheprogressintheadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervisioninChinainrecentyears.ItsummarizesthemainproblemsintheadministrativeaccountabilityoffoodsafetysupervisioninChina.Finally,itputsforwardsuggestionsonperfectingtheadministrativeaccountabilitysystemforfoodsafetysupervisioninChina.Itishopedthatthroughtheresearchinthispaper,China'sfoodsafetysupervisionsystemandadministrativeaccountabilitysystemwillbebettercombinedandplayamoreimportantroleinfoodsafety.

Keywords:foodsafety;foodsafetysupervision;administrativeaccountability

1食品安全监管行政问责的理论概述

1.1食品安全监管行政问责的概述

1.1.1食品安全监管行政问责的概念

由于市场存在失灵现象，食品安全领域也不例外，就需要政府进行各环节的适当干预，即我们所说的有效监督。为了大力配合政府相关部门的监管，相关的企业必须做出适合的改变以谋求和政府部门的一致性，所以双方就必须按照法定的程序承担相对应的责任与后果，从而促进我国食品安全环境迈向更为规范的轨道。由此诞生了食品安全监管行政问责。其内涵可以表述为：特定的问责主体针对食品安全监管部门及其工作人员所实施的，当其不履行或不当履行其监管职责，造成食品安全事故时，按照法定程序要求其承担否定性后果的一种活动。

1.1.2食品安全监管行政问责的特征

（1）具有权责一致性

食品安全监管机构均享有法律赋予的监管权力，但是在行使这些监管权力时不能乱作为、滥用权力，而应该是“法无授权即禁止”。一旦在监管过程中出现问题，那么就要启动问责程序。问责的前提条件就是要准确定位监管机构的权力，只有这样才能理顺监管机构应承担的责任的形式与种类。

（2）与监管环境密切相连

食品安全监管的效用高低与否与监管主体的自身素质密不可分，如果食品安全监管的主体能够改变原有的监管作风、加强自身素质的提高，那么监管环境就必然随之改变。提升监管主体自身素质的有效途径就是在食品安全监管中建立行政问责制，这种问责制在一定程度上起到了监督、促进食品安全监管主体不断提升自身素质的作用。只有不断推行这一制度，才能增强监管主体的责任感，同时也有利于改善监管环境。

1.1.3食品安全监管行政问责的性质

（1）合法性

对行政行为进行问责，是政治权利平等原则和社会伦理的必然要求，一个行政权利的现实要求就是它一定要具有合理性，并且以合法性作为其运行基础，以道德性作为其所追求的精神需求，这不仅是社会主义国家人民政府的职责，同时也是我国五千年华夏文明诞生的精神要求。

（2）伦理性

对于行政权利的监督就是一种自律和他律。以伦理上来讲，自律就是执政部门和人员从自身来进行道德约束和自我规范，他律则是由别人来对你进行的一种约束。在进行行政问责的时候就要从这两个角度出发，行政人员不仅要对其他人进行约束就是所谓的他律，还要从自身做起，遵从社会伦理道德，执法不违法。我们也要加强社会的伦理道德教育，让每一个人内心都要充斥着伦理道德，让每一个人都能够自觉并且自我约束，这就能够大大的加强我国的行政问责发展。

（3）必要性

食品安全涉及范围广，关注度日渐加深，重要性日益凸显，该领域的问题不仅需要行业范围内实现自我规范，更多时候还是需要政府有效地发挥市场监管职能，有力打击侵害食品安全的违法行为，维护市场秩序平衡，实现公权为民的目的。因此食品安全监管行政问责的存在是很必要的。

1.2食品安全监管行政问责的构成要件

1.2.1行政问责的主体

行政问责的主体指的是“由谁来追究责任，即谁来问，谁来监督”。根据问责主体的不同，我国的行政问责主体主要包括同体问责主体和异体问责主体两种形式。所谓同体问责是指执政党内部对其党员领导干部的问责或行政系统内部对其官员的问责，即行政机关内部问责和党内问责。因此，同体问责的主体就是行政机关及执政党。异体问责指的是人大、各民主党派、司法机关、检察机关、政协、新闻媒体及公众等多个主体对行政机关及其工作人员的问责，即异体问责的主体指的是人大、各民主党派、司法机关、检察机关、政协、新闻媒体以及公众等。而对于食品安全监管领域来说，行政问责的主体指的是在食品安全监管过程中，所有享有问责权的机关、组织和个人，既包括同体问责主体也包括异体问责主体。

1.2.2行政问责的客体

行政问责的客体指的是行政问责的对象，即“向谁问责，谁来承担责任”。而对其问责的前提是其不履行或者不当履行职责和义务。这些客体包括对其管辖职责范围负有责任的各级政府、负有直接或者间接责任的领导者、不履行或者不当履行职责义务的政府公务人员以及替代政府行政机关履行部分行政职责的事业单位中的工作人员。具体到食品安全监管领域，其行政问责的客体即行政问责的对象则指的是在食品安全监管过程中，由于未履行或者不当履行监管职责而需要承担否定性后果的食品安全监管部门及其工作人员。

1.2.3行政问责的范围

行政问责的范围指的就是“对什么进行问责，问什么。”即在什么领域内可以对失职的官员进行问责，追究他们的责任。政府部门及其工作人员在法律允许的范围内行使职权，履行职责，而当他们不履行或者没有正确履行其职权，影响行政效率，扰乱行政秩序，给人民的生活带来不利影响，损害政府形象信誉进而导致政府公信力下降时，就必须要对相关部门的负责人乃至工作人员追究责任。在食品安全监管领域，行政问责的范围应包括所有监管不力的行为，如食品安全监管部门及其工作人员的不作为、消极作为以及不当作为等行为都包含在行政问责的范围之内。

2我国食品安全监管的行政问责现状分析

2.1食品安全监管行政问责制的现状

2.1.1食品安全监管行政问责制的立法现状

食品安全存在问题是多种因素共同作用的结果，如部分企业缺失诚信、道德沦丧，消费者自身安全意识薄弱等等。但最难辞其咎的就是食品安全监管部门。

目前我国食品安全监管中行政问责的法律依据主要是2009年颁布并实施的《食品安全法》，该法第九十五条第一款规定“违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或开除的处分”，第九十五条第二款规定“违法本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或其他有关行政部门不履行本法规定的职责或滥用职权、玩忽职守、询私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职”。

《农产品质量安全法》第四十三条规定“农产品质量安全监督管理人员不依法履行监督职责，或滥用职权的，依法给予行政处分”。

《乳品质量安全监督管理条例》第六十二条规定“畜牧兽医、卫生、质量监督、工商行政管理等部门，不履行本条例规定职责造成后果的或滥用职权、有其他读职行为的，由监察机关或任免机关对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”等等诸多法律法规都做出了相应的规定。

2.1.2食品安全监管行政问责制的执法现状

我国在2009年颁布了《食品安全法》，其中明确的规定了我国将采用多部门分段式监管（如图2-1）主要就是将不同的任务分配给不同的部门去解决处理，但是这种制度很容易造成监管职责的冲突，比如说一些违法的食品加工厂，它涉及到卫生部门，环保部门，治安部门等多家单位，当这些部门在执行任务的时候，与其他部门之间免不了的会发生冲突，但是谁先执法，或者该由谁来执法则受到了不同的意见。所以，为了能够平衡这种执法矛盾，我国在2013年又进行了改革，成立了国家食品药品监管理总局，其主要负责食品安全生产和食品的安全流通环节。由国家食品药品监督管理总局负责相关食品安全法律法规的制定和确立食品安全的制度。其改革之后具体国家食品安全管理的流程图如图2-2，对比改革前后的体制变化，我们可以看出，改革后我国的监管模式十分清晰，各负其责。这对于部门权利的整合十分有利，我国自此之后对食品的管理实行统一，集中的监管。但新的食品安全监管体制在权力配置方面仍然存在混乱不清的问题，监管主体虽较之前有所减少，但数量还是很多，且职责交叉问题仍然未得到彻底解决。

图2-1大部制改革前我国食品安全监管体制

图2-22013年大部制改革后我国的食品安全监管体制

2.2我国食品安全监管行政问责制存在的主要问题

2.2.1异体问责力度不够

目前，我国的行政问责主体主要是来自于同体问责，即行政机关内部上级对下级的问责和党内问责，而异体问责主体在实际的食品安全监管行政问责中发挥的作用并不大，尤其是人大、各民主党派和政协发挥的作用更是微乎其微。从近年来我国发生的食品安全事故行政问责的案例，尤其以上述三鹿奶粉事件来看，行政问责的主体主要集中在行政机关内部上级对下级的问责以及执政党内部的问责，异体问责主体中除了新闻媒体、公民以及司法机关时有参与之外，其他异体问责主体如人大、政协、民主党派等几乎没有参与到行政问责当中去，因此，它们并没有发挥其本来应有的行政问责效力。

2.2.2责任认定困难

2013年3月，我国对食品安全监管部门实行了大部制改革，虽然，这次改革在原有分部门分环节监管的基础上对监管部门的规定有所明确，撤销了药监局和食品安全委员会办公室，同时将质量监督总局的生产环节食品安全监管职能和工商总局的流通环节食品安全监管职能纳入到国家食品药品监督管理总局，但实际上问责客体还是众多，包括农业部、国家食品药品监督管理局、海关部门、商务部、卫生部、国家食品安全委员会以及县级以上地方各级人民政府以及县级以上地方卫生行政、工商行政管理、质量监督以及食品药品监管部门等对食品安全负有监管责任的众多部门及其工作人员都依然是食品安全监管行政问责的问责客体。因此，在面对众多的问责客体时，具体的责任认定将会非常困难，最典型的例子则是像“面包房”和“卤食店”这样的以“前店后厂”形式存在的小作坊，它既存在于食品的生产领域也存在于食品的流通领域，而它们到底应当作为哪一个环节由哪一个部门来进行监管，仍然没有相关依据来进行界定，一旦它出现了食品安全问题需要追究相关人员的行政责任时，责任就变得难以认定。

2.2.3问责程序不完善

目前我国的食品安全监管行政问责程序缺乏规范性，在具体执行问责的过程中表现出随意性的特点。具体表现在：问责启动程序的规定不明确，直接导致的后果是启动行政问责的条件模糊，如何去启动缺乏自觉性。从理论上看，作为民意表达机关和立法机关的人民代表大会理应具有启动行政问责程序的资格，然而事实上我国目前的实际情况却并非如此，例如三鹿奶粉事件的问责启动程序，事件的发生首先是由公民自身发现婴儿患有肾结石，其次，经过媒体的大量报道，最后，在引起相关食品安全监管部门的重视后，甘肃省委书记立即作出批示决定启动行政问责，对于涉及此次事件的人员采取果断、迅猛的处分。那么以上事件启动行政问责的决定权在谁呢？是谁决定启动行政问责呢？事实上决定人是上级行政首长，即问责的启动与否主要取决于领导人的个人意志，并没有法律法规可供遵循。

3我国食品安全监管行政问责中存在问题的成因分析

3.1缺少专门的食品安全监管行政问责法律法规

虽然我国近年在法治的道路上做了大量的工作，法制建设日臻完善，法治理念逐渐深入，对依法治国有着极大的推动，但是在行政问责相关方面的法律建设还是比较欠缺，关于食品生产加工的监督方面的问题仍有许多空白。行政问责的主要依据也多散见于一些地方性的法律条例之中或其它的党员纪律监督问责处罚条例。例如我国陆续发布的几部有关上文内容的一些法律，其中的一些规定对食品安全做过司法解释。然而这些规定的内容大多不够细致，未能明确规定，所以在政府部门具体处理时会出现责罚不一的情况。问责主体本身虽然是一个监督机构但是其本身并不能监督自己，故存在一定的缺陷，行政问责的权力也都掌握在主要领导的手中，易受到外部环境的影响，责任追究的弹性较大。这种浮于表面、流于形式的处罚常常因为没有司法支持保护，而起不到实质性的监督效果。

3.2食品安全监管行政问责制的规定不明确

3.2.1问责主体狭窄

监管过程中的事前、事中监管问责较少，事后问责较为频繁，而问责的主体也多集中于直接负责人的监管失位方面。通俗的解释就是，对企业进行监督的部门成员只是单一的按照职务规定来办事情。对于应该监察而职务没有规定到的东西就会疏于监管。随着时代的进步需要监管的东西在变得越来越多，而监管条例却跟不上更新的速度而形成空白。直至发生重大事故后，政府部门才会考虑现实的法律建设问题。这样迟缓的行政方式在新时代下急需改正。

3.2.2问责客体过多

因现行体制下异体问责主体难以发挥其作用，食品安全监管机构既是问责主体也是问责客体，问责客体过多，在问责过程中主要依靠上下级差异所产生的行政权威，这就导致责任往往最终落实在下级行政领导，而上级政府的行政工作往往由于缺少有效的问责主体难以实现，使一套完整的问责体系断了线，不但使政府问责失去功效，也违反了民主政治的客观准则。

3.2.3问责范围不全面

由于食品安全监管行政问责针对的是食品安全事故，因此，我国近年来发生的食品安全事故中，被问责的对象通常是食品安全监管部门的领导人及有关工作人员，针对的是那些被问责对象监管不力的具体行政行为，而实际上，绝大多数食品安全事故的发生从根本上究其原因却在于相关制度和规范的不健全和不完善。因此，对于这种食品安全监管部门在行政立法中体现出来的抽象行政行为中的“不作为”或“消极作为”，即在制定法律法规时，不积极履行自己的职责，制定的法律存在重大漏洞，因而导致出现食品安全事故，是否应将其纳入到食品安全监管行政问责范围之内，我国在法律上还没有相关明确的规定。

3.2.4问责程序规定不完善

一部健全的法律必须具备的要素之一就是正当的程序，程序的正当为实体的公正提供保障。所谓问责程序就是指问责时所要遵循的方式、方法、步骤。行政问责法所规定的问责程序应该包括启动程序、受理程序、调查程序、决定程序、复议、申诉等救济程序。还应包括一些特殊程序，如涉事主体回避程序、申辩程序等。目前我国法律没有规定问责各个环节的程序，对于问责的启动也不是非常规范，往往依领导人的主观意志而定。被问责人的合法权益得不到保障。

3.3行政问责配套制度缺失

3.3.1监督制度不完善

食品安全是一个庞大的系统，涉及的领域较为广泛，要治理好食品安全问题最少需要协调好四个方面的关系：政府、市场、第三部门和社会。以上几个方面在逻辑和功能上都互相联系而又起到自己独特的作用，共同为政府对于企业食品安全的监管添砖加瓦，确保食品安全管理进入良性的循环。从目前我国政府对于食品安全问题的行政监管的主要形式来看，监察的部门和对象一直是非常重要的2个因素。以法律规定来看，我国相关立法对于企业监管的主异体还是做了明确分配。但是，在实际的问责过程中，社会各种力量难以得到有效发挥。我国各级监察部门因为严格规定和严厉的措施成为监督管理企业的主体，所以同体问责成为了我国有关行政问责的主要工作方式。而作为客体，那些没有尽职尽责或者有重大过失的公务员其实是组成政府的个体分子，这就直接导致了任何意义上的行政问责始终都是“内部”处理机制。这样一来，问责客体源自于问责主体，政府部门在对企业进行监管的时候不能完全发挥其作用。

3.3.2行政信息缺乏公开性

由于政府对政务活动信息进行控制，导致了行政信息缺乏公开性，这是造成问责制度弱化的另一个原因。政府往往只注重向上级汇报信息而忽视了向公众公开信息、提供交流。在食品安全事故发生后，政府的一些部门不及时向公众发布真实情况，反而封锁消息。对于公众来讲，这种信息的控制与封锁一方面使得公众无法了解和知悉政府及其官员的活动，进而危害到公众的自身权利和利益;另一方面也会因此造成公众无法实现对政府行为的监督;对于政府来讲，这种信息的控制与封锁使其无法实现与公众的交流与沟通，其政策的制定难免与实际需要相脱节，即便决策正确也很难得到公众的理解、支持和信赖，从而在一定程度上降低了政府的执行力和公信力。

3.3.3救济制度不完善

所谓的行政问责的救济制度，具体就是指我国《公务员法》和《行政监察法》中提出的合法的救济制度，也就是当行政机关的工作人员在合法权益受到侵犯的情况下，这时就可以依法向相应的行政机关提起诉讼，维护自身的合法权益。但是在当前我国的行政问责制度中，仍然存在着一些不可避免的、亟待解决的缺陷，比如司法救济制度和行政复议制度的不完善、不健全，这在一定程度上就导致了行政机关工作人员在自身合法权益受到侵犯时，不能得到很好的解决。

4完善我国食品安全监管行政问责制的建议

4.1制定统一的行政问责法

目前，我国尚未出台一部《行政问责法》，一些有限的关于问责制度的规定都散见于地方政府规章、行政规章中以及政策性文件中。在实行行政问责的过程中缺乏具有权威性、可行性、普适性的法律。特别是在构建我国食品安全监管中行政问责的机制下，《行政问责法》的出台是必要而急迫的，它是关乎食品安全问责机制的前提，只有尽快出台这样一部统一、专门的法律，才能在践行行政问责时真正做到有章可循、有法可依。《行政问责法》在设计时应该包括以下几个方面的内容：首先，行政问责的基本原则，如问责法定原则、权力与责任相一致原则、惩罚与教育相结合原则等。其次，规定行政问责的主体、行政问责的对象、行政问责的事由、行政问责的程序以及行政问责的责任承担形式等。囊括上述内容的行政问责可以形成完整的法律体系，改变我国原始的权力型行政问责模式，过渡到制度型行政问责模式，只有这样才能使行政问责体现出发挥出其应有的价值、发挥其强大的作用。

4.2明确行政问责运行机制

4.2.1规范问责主体

首先，明确党政关系，明晰权力与责任。当出现一系列的食品问题事件时，群众总是追究行政领导的责任，认为行政领导应该是最主要的事故发生的负责人。然而行政领导在决策食品安全问题上并不是真正的决策者，而是执行者，主权不在他们手上。所以造成了决策和执行的混乱情况。所以在未来的几年或者几十年里，政府的责任主体的细致划分将逐步进行着。这样也有利于处理好我国的政党关系问题。

其次，明确上下级关系。上下级的关系问题是比较头疼的问题，复杂并且很难得到良好的解决。普遍出现了上级把责任推卸给下级的现象。上级明显拥有着很大的权力。但是一旦出了什么问题，下级就会成为了上级的“替罪羊”。这显然违背了权责统一的原则。如何使上级做到权责对等，这是一个复杂且很难解决的问题，但是又是必须要解决的难题。

4.2.2明确问责客体

必须明确行政问责的客体是对食品安全负有监管责任的所有行政主体和公务人员，即食品安全监管中各个环节的所有工作人员都需要对食品安全负责。并要明确界定问责客体的责任层次，建议根据食品安全事故的等级确定责任的级别，出现什么级别的事故就有什么级别的问责与之一一对应，以事故的危害程度、责任人的职务级别为依据制定问责的等级，加强行政首长问责制，但同时也要注意不要忽视对一般监管人员的责任追究，对于因监管不力造成食品安全事故的必须要对其进行问责，予以处罚。

4.2.3明确问责范围，细化责任分配

我国在行政部门所建立的制度中，有很多矛盾，对其范围的划分也是十分模糊的，一些重大事件发生之后按照法律规定，需要考虑它的公共性质和必然性。很多人都认为，行政问责方面的法律应该全面具体，考虑到滥用权力、工作态度不认真等问题需要划入到问责法律之中。在我国，问责主要指的是集体的决策。如果决策意见一致的话，一般都是集体决策的结果，虽然达到了意见的统一，但是，当追究责任主体的时候，到底是谁的责任就很难说清了。集体决策成为了问责的“黑洞”，决策是集体做的，如果出现问题，问责的主体就只能是这个决策的集体，也就意味着问题的责任主体是不存在的，问题也不会解决，责任人不得而知。因此，决策机构的设立也是十分重要的，权责的统一是十分必要的。问责主体也需要划分清楚。要分清主体和客体的责任义务需要得到进一步的强化。明确各自的责任义务，分配好责任。

4.2.4规范问责程序

结合当前我国行政问责制度的发展状况，不难看出我们国家在这方面的法律法规还相当不完善、不健全，所以我们必须要积极采取一系列有效的解决措施。首先，改进完善已经出台的地方行政问责法中对行政问责具体的程序的条文规定，推进行政问责程序的明确化和规范化，尤其是在问责程序中的受理、开始、调查、处理等等方面，另外，还需要制定补充性的食品安全行政问责之外的相关的法律法规，这样做，更加有利于监管效能的发挥。

4.3健全食品安全监管的行政问责配套制度

4.3.1不断扩大民众参与食品问责监督管理的覆盖面

为了实现全民平等，保证每一个公民的知情权和参与权，保障各个阶层的公民权利，我们必须要在全社会公开征求意见、开展听证会等等。最重要的是，在食品安全监管的行政问责过程中，要多听民意，了解民众的需求，把握民众的诉求，考虑民众的意愿。只有这样，才能得民心，才能推动行政问责的不断深入