生态城市目标下城市生态治理的选择与实践

生态城市目的下城市生态治理的选择与理论经济全球化和竞争的加剧，迫切要求城市管理权利的分化，传统的城市管理形式正向城市治理形式转型。生态城市的将来开展目的客观上要求与之相适应的生态治理机制的对接。顺应这种可持续开展观，生态城市形态成为建构生态治理机制的内生动力。关键词：城市治理；生态城市；城市政府；市民组织中图分类号：f290文献标识码：a文章编号：1007-2101〔2021〕05-0094-04“生态城市〞这一概念产生于结合国教科文组织1971年发起的“人与生物圈方案〔ab〕〞。现代生态城市观是指运用生态学原理和方法，指导城乡开展而建立的空间布局合理，根底设施完善，环境整洁优美，生活平安舒适，物质、能量、信息高效利用，经济开展、社会进步、生态保护三者保持高度和谐，人与自然互惠共生的复合生态系统。[1]从概念上看，城市可以视为一个由经济、社会、自然复合共生的一个生态系统，它包括了人与自然的协调关系和人与社会、人与环境的协调关系。要实现“生态〞的城市，就必须建立城市社会经济利益与生态环境效益的统一协调机制，到达人与自然关系的协调以及人与人、人与社会关系的协调，以确保城市经济、社会、自然生态系统的持续、稳定、安康开展。自生态城市理论创立以来，国际上城市生态的研究得到蓬勃开展，世界上许多城市开展了生态城市建立的积极探究，积累了很多国际经历，表如今：一是减物质化设计的运用；二是闭环制造的运用；三是向效劳业转向的运用；四是向自然资本再投资的运用。[2]瑞典、美国、波兰等西方国家在以上的城市生态管理理论中均有不俗的表现。中国在推进城市化开展的进程中，对生态城市的理解与理论也获得了重要成就，当前许多中国城市建立规划的生态形式主要有安康城市、园林城市、卫生城市、环保模范城、文明城市、绿色城市、山水城市等。尽管获得了成绩，但中国城市生态还存在诸如环境、人口等许多现实问题。正如?2022中国可持续开展战略报告?指出，到21世纪，如不合理控制，我国城市将不可防止地遭遇到环境与开展的宏大挑战，城市生态病将成为将来城市开展的瓶颈制约。[2]一、城市生态治理理论的提出〔一〕城市治理“治理〞已经日益成为现代公共管理的核心概念。全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。这是使互相冲突或不同利益得以调和并采取结合行动的持续过程〞。[3]治理理论对传统的以城市政府统治为主导的权利分配形式提出了挑战。城市权利分配形式由政府一元向社会多元的转变是对城市管理权利分配转型呼声的回应。源于“精英论和多元论〞的城市管理形式争论，表达了现代城市治理内涵要求从行政统包的管理形式向多元主体合作促进的治理形式的转型。在城市中，从统治到治理概念的转变往往被理解为资源分配、利益整合方式的转变，治理就是通过多个利益主体的对话、协调、合作以到达最大程度发动资源、实现利益关系双赢的利益调节机制和过程。[4]从广义角度讲，城市治理涉及到城市定位、城市规划、城市可持续开展等问题，主要是处理城市开展的各种因素。狭义上的城市治理主要涉及到治理主体的组织形式、利益冲突、利益整合，着眼于城市公共效劳的提供。本文对城市治理的理解选择狭义视角，基于城市治理的权利体系构成。在全球化经济构造转型和市场化推动下，城市政府的权利已经打破了行政区域，发生了各种转移，包括向上、向下、向外、平移等多维分解，趋向于形成一种多元的城市权利体系，并将导致城市权利的新运行方式。这种新的城市权利多维体系的建构就是城市治理理论的本质内涵。西方治理概念涉及的最核心的问题就是权利多中心化，由此引发主体多元化、构造网络化、过程互动化和方式协调化。加拿大学者吉利斯帕奎特提出，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的根本构成要素〞。[5]结合国人居署和一些学者对城市治理概念的界定都支持了这种观点。城市治理主体多元化最终形成了当前普遍认同的“三因素〞根本构造，即城市政府、企业和市民组织。1．城市政府。城市政府作为传统城市管理的主体，在现代城市治理机制体系中承担着主导责任。它通过提供制度标准来协调各利益主体间合作协同关系的建立，以此为不同利益方规划共同的开展战略，躲避传统治理形式下的各主体间各自为政、行不统一、目的不明确的缺乏。城市政府拥有法律天然赋予的行政权利，可以克制诸多城市治理过程中产生的利益外部性和市场失灵现象，从而使得政府在整个城市治理体系中拥有比其他利益主体更大的权利，也相应承担更多的责任。因此，城市政府成为治理体系形成的引导者和维护者，具有其他行为主体难以替代的核心作用。2．企业。企业是城市的根本经济细胞，城市间的竞争更直接表现为城市企业之间的竞争，企业的快速开展可以提升城市品牌和竞争力。可以说，企业的活力决定着城市最终的开展潜力和竞争力。在全球化的进程中，企业是经济领域的主导者，在一定程度上企业的状况决定着地方开展的速度甚至决定城市的兴衰。城市中的私营企业参与城市治理，既是企业社会责任和伦理的要求，同时也是为了维护自身利益的详细措施。现代城市中的大企业，尤其是跨国的大企业集团对城市治理的影响越来越大，跨国公司有时被看作是城市中的“私人政府〞，城市治理既需要它们在经济方面的强劲推动，也需要它们积极履行企业社会责任。总之，城市企业作为现代城市治理的另一主体将发挥越来越重要的作用。3．市民组织政府与市场在经济领域中被认为是两种根本的资源配置手段和方式，城市治理理论认为解决政府与市场在利益分配中出现的各种时机主义行为、整合二者之间利益差异的根底工作是培育良好的城市市民组织。中国的城市化、现代化已经导致市民社会开场出现并在形成之中，由此而来的城市间竞争的加剧、利益主体的多元，对传统城市治理的政府一元形式提出了挑战。从根本上来讲，市民社会出现的意义在于社会组织和社会功能的进步，是现代化的一个必然进程。因此，有学者提出“社区自治是城市治理的基幢的观点不无道理。的要素构成决定了政府、市场和市民组织是城市治理行为的主体。政府通过强大的组织体系、政治规那么来调整冲突、分配资源、协调行动和团体，其中权威是行动的准那么；市场通过价格组织供求来调节冲突、分配资源、协调行动和团体；市民组织那么通过价值、标准、信念和信任来调解冲突、分配资源、协调行动和团体。在城市治理的过程中，三类组织已经成为资源分配的一个整体，它们之间互相依赖，无论哪一方均无法独立承担资源分配的任务，也无法独立解决问题，它们之间必须通过互相交换信息和资源，从而到达利益分配的融通，最终实现公共利益的最大满足。〔二〕城市治理的生态机理与内容生态学的原理本身是一个不断开展和完善的过程。人们一般认为，自然生态系统和社会生态系统所共同遵循的生态学的原理包括胜汰原理、拓适原理、生克原理、反响原理、乘补原理、瓶颈原理、循环原理、多样性/主导性原理、生态开展原理和机巧原理。其中，“生态系统和生态平衡〞是贯穿于这些原理中的根本生态学思想。[6]运动与平衡的统一是生态系统及各因子开展变化的一般规律。一种平衡被打破，经过运动后到达新的平衡，是每个生态系统的根本开展规律。多元主体参与、多种机制运作，即“多元互动〞是治理的本质特征，也是社会生态观的根本特征。这种机制特别强调治理主体用于分配权利、管理公共资源以及形成和执行政策的方法。城市的生态化形态本质地决定了对其治理手段的生态形式选择，城市生态治理机制强调城市政府、企业和市民组织这三种治理力互相交织联络，组成治理力生态系统。在这个生态系统中城市政府处于权利体系的主导地位，企业与市民组织对城市政府的权利起到乘补、分化、替代等作用。三者之间通过不断的力量博弈运动，打破一种平衡，又到达一种新的平衡状态，三者始终寻求在城市资源分配过程中的各自适宜位置。对于城市的不同生态因子，生态治理系统的不同权利分别“对号入座〞，自觉承担相应的治理责任，在适位施权的过程中，各利益主体之间也互相交融，互相补充，从而真正实现了生态城市目的下的治理生态机制的不断完善。二、生态城市目的是城市生态治理的必然选择现代城市是一个具有消费、流通、居注交通、水源、行政、文化、教育、管理、信息等内容的系统，这些系统下又有各自的子系统互相联络、互相作用。现代城市已经形成了内部、外部各因素间的持续运动的庞大的生态系统。这里的生态是联络人、生物与环境的一种动态关系，是一种竞争、共生、再生和自生的生存开展机制。将来城市治理目的就是保障各因素、各子系统间通过政治、经济、文化、社会、科技、教育等各方面的协作关系，到达各种力量的平衡和各内容构造的稳定，最终实现整个城市系统的生态稳定与可持续性。城市生态治理基于城市自然生态、经济生态和人文生态关系生态承载才能的要求，旨在将单一的生物环节、物理环节、经济环节和社会环节组装成一个有很强生命力的生态系统，通过各种技术、手段、体制、规章等渠道来协调城市的物质、能量、信息等各类资源，最终到达公共利益的最优。总之，城市生态治理机制必须表达生态学的天人合一的系统观，道法天然的自然观，巧夺天工的经济观和以人为本的人文观。[7]三、唐山市生态治理的理论基于以上假设干理论的讨论，本文选取了唐山市作为典型城市进展例证分析。唐山市是传统资源型城市，“十二五〞伊始，被称为“钢城〞、“煤都〞的唐山，决然选择了奋力打破开展过于依赖资源、能源的束缚，加快资源型城市转型之路。〔一〕唐山城市生态治理的历史理论唐山自改革开放以来主要采取了以下城市治理理论：[8]1.加快经济体制改革，从经济“统治〞走向经济“治理〞。这一时期，唐山市经历了三个阶段的经济体制改革，初步形成了国有资产管理体制的三级架构，即市政府作为市级国有资产管理者；大型企业、企业集团、控股公司或者投资公司、资产经营公司经受权后，作为国有资产营运机构；国有资产营运机构所投资的企业作为市场竞争的微观主体。通过改革，1997年唐山市消费总值到达大幅进步，提早完成了在本世纪末实现国民消费总值比1980年翻两番的奋斗目的，为城市治理的提出奠定了坚实的物质基矗2.改革财政管理体制，创新城市治理。1994年开场实行第四次税制改革，按照税种划分中央与地方财政收入，即“分税制〞财政管理体制，并成立了国家和地方两套税务机构以分设国税和地税。通过分税制，地方财政收入迅速增长，独立的地方利益开场形成，城市政府的博弈才能进一步增强。3.引入市场机制，加强社会管理。社会的转型对单位制为主体的二元城市基层管理体制构成了宏大挑战。在社会转型的大背景下，唐山市自1987年开场试行企业职工退休费社会统筹，1988年3月公布了?唐山市企业城镇劳动者养老保险规定?，施行了养老保险社会统筹与个人账户相结合的新机制。到1997年底，全市城镇企业职工养老保险的覆盖面到达78.4%。同时，街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障等方面发挥着越来越重要的作用，逐步形成城市社会管理的微观重心。4.发挥城市社会中间组织作用，提升城市治理程度。1998年以来，进入城市管理的新阶段，这一阶段的开场，公众和企业作为微观主体开场参与城市管理，城市社会中间组织的地位和作用受到重视。1998年，唐山市开展了街道管理体制改革，城市管理的权利进一步下放，确立了“两级政府〔市、区〕、三级管理〔市、区、街〕、四级网络〔市、区、街、居〕〞的管理体制。〔二〕唐山城市生态治理存在的问题与反思改革开放以来城市生态治理理论，使得唐山在城市治理方面积累了重要经历：城市政府剥离、转化了大量不应由自己负担的职能，形成了“双肩挑〞的治理格局，即城市政府既要完成规定的城市经济开展目的，又要承担大量的公共管理的职能；城市管理体制和机构改革获得了阶段性的成果，分级分权管理的改革思路使得管理重心下沉，市级管理机构得到精简，管理效率不断进步，实际效果有所加强；城市治理的机制从主要以政府政策为主转向不断建立、健全城市管理的法律法规，但在整体上仍是以政策为根底，完善的城市治理的法律法规体系尚未形成；城市治理的手段日趋多元化，即法律手段、经济手段和技术手段都在城市治理中加以施行，同时也获得了前所未有的效果，然而以行政手段为主的格局没有根本改变；城市治理技术上因为具备了较先进的硬件，并采用了一定数量的软件，大大进步了城市治理的效率，但城市治理技术的整合有待进步；在对城市治理的投入方面正逐步增加。“十五〞以后，唐山的城市管理投入比“九五〞时期有所增加，但与城市规划、城市建立上的投入相比，缺口仍很大，不能满足需要。验的同时，也不能回避唐山城市治理改革理论中暴露出的问题，这些问题表如今：第一，城市经营中政府的利益定位不准。对城市经营的片面理解把城市政府定为政府经营、政府受益，而忽略了市政府同时作为城市公共资源的代表和监视者。这样在缺乏对政府的有效约束条件下，城市经营必然对城市公共资源的有效配置和合理利用产生诸多不利的影响，市政府会将自己掌握的城市资源转化为经营资源，以谋求城市开展甚至是政府自身利益的满足。第二，城市经营容易诱发城市政府中的腐败现象。城市政府作为公共权利执掌者，一旦像企业那样从事经营活动，由于不具备企业那种鼓励机制和约束机制，会存在更高的道德风险和时机本钱。如一些政府机构为了本部门的利益在城市经营中人为设租，从而导致各种寻租和腐败现象的发生，使政府违犯了自身公共利益代表者的角色定位，出现“执政道德〞方面的问题。第三，城市经营过程中其他利益主体参与的缺失。强调城市管理主体多元化正是基于城市管理面临的新挑战。从唐山城市管理体制上来看，存在明确的二级政府〔市政府、区政府〕三级管理〔市、区、街道〕四级网络〔市、区、街道、社区〕体制与各级责任都不很明晰的矛盾。所有这些问题的根源是管理主体的缺位。〔三〕唐山生态城市的目的与生态治理机制的完善在有效施行“十一五〞规划，获得辉煌成就，并总结历史经历的根底上，唐山市政府编制了?唐山市国民经济和社会开展第十二个五年规划纲要?。该纲要规划了“十二五〞时期唐山市努力创立生态城市的经济社会开展目的，主要内容包括：综合实力显著增强；经济构造优化晋级；改革开放不断深化；科技创新实现打破；资源环境明显改善；社会建立全面加强。[9]随着生态城市建立目的确实立，