国有企业的经济体制改革

国有企业竞争力报告

从1978年底开始，中国启动了以国有企业改革为中心的经济体制改革，中国国有企业开始了“以改革促进展”的历程。与市场化导向的经济体制改革进程相适应，中国国有企业的“以改革促进展”的历程大体上能够划分为三个时期：第一时期是1978~1988年的国营企业的放权让利改革进展时期。第二时期是1988~2003年间，其改革涉及国有企业转机建制、国有经济战略性重组与国有资产治理体制的形成这三个方面的内容。第三时期是2003年以来，在日臻完善的新的国有资产治理体制下以国有大企业的改革进展为核心的时期。通过20多年锲而不舍的努力，中国国有企业改革取得了重大进展，中国国有企业进展取得了巨大成绩。从国有企业存在的形态看，差不多从单一形态的传统国有企业进展成为形态各异的国有企业，存在大量的所谓“新型国有企业”，既存在传统的国有企业，也有实行了公司制的国有企业，还有股票公开上市的股份公司；既有按照现代公司制新成立的国有企业，也有市场化程度较高的国有独资企业，还有同外商合资合作的国有企业。

假如从国有企业改革初衷——解决国有企业效率低下问题，提高国有企业活力，保证国有资产的保值增值，进而进展壮大国有经济——角度衡量，现有的国有企业总体规模、绩效和经济操纵力等情况表明，我国国有企业改革的差不多目标差不多初步实现。然而，中国国有企业在国内工业化和市场化进程接着推进、国际上信息化和全球化浪潮日益迅猛的环境下，进一步进展还面临许多重大问题。这些问题既包括渐进式国有企业改革进程中有待“攻坚”的问题，如国有资产治理体制改革、国有企业战略性重组和大型垄断国有企业的改革等问题，也有以后国有企业进展必须回答的战略问题，如国有企业以后改革与进展的方向、国有企业技术创新能力的提高、核心竞争力的培育、全球竞争背景下的市场定位和进展战略等。本章试图在对国有企业总体进展的状况和水平进行分析的基础上，剖析国有企业进一步进展面临的重大问题，提出促进以后15年中国国有企业竞争力提升的相应政策建议。

一、国有企业的运行态势与进展水平分析

伴随国有企业改革的深化，国有企业数量在整体上呈现出下降趋势，国有企业产出的绝对量稳步增长，但对国民经济增长的总体贡献在比重上不断减少。近些年来，受政策的引导与推动，国有企业正在逐步向关系到国民经济命脉和国家安全的基础性、垄断性、支柱性和关键性行业集中，相应的，国有资产也在不断向上述行业和领域的大型企业集中。与此同时，国民经济持续快速增长，为国有企业的整体素养和运行效率稳步提高制造了有利条件。

（一）国有企业数量趋于下降，但其经济总量不断扩大

20世纪90年代中后期以来，我国国有企业数量在整体上呈现出不断下降的进展态势。以工业领域的国有企业为例：20世纪七八十年代，国有企业的数量一直在不断增加，进入90年代，国有企业在数量上开始停滞不前并呈现出小幅下降的趋势，在经历1995~1997年这三年间的恢复性增长后，从1998年开始，国有企业的数量迅速下降。从国有工业企业数量占全部工业企业数量的比重看，改革开放之前，这一比例值一直保持在25%~30%的水平；改革开放之后，尽管国有企业本身的数量没有出现明显的减少，但其他经济成分的企业进展迅速，这使得国有企业占全部企业的比重迅速下降至20%左右的水平，这种状况一直持续到20世纪90年代中期。在1995~1997年这三年间的国民经济的恢复性增长过程中，尽管国有企业数量明显有所增加，但其占全部企业数量的比重仍然有所下降。1998年以来，国有企业占全部工业企业数的比重加速下滑，目前，这一比重值应该在低于15%的水平。注：[1998年及以后年份工业企业口径范围为全部国有及年产品销售收入在500万元以上非国有工业企业。故此口径数据与往常年份不具有可比性，新口径下的全国工业企业数远远小于现实经济中的全国工业企业数。考虑到这一因素，1998年以来各年国有企业占全部工业企业数的比重值远远高于其在现实经济中的比重，但其中所反映的国有企业占全部工业企业数的比重加速下降的趋势是客观的。]、[依照第二次全国差不多单位普查数据，在全国302万个法人单位中，国家控股占50%以上的法人单位数只有42.8万家，占全部法人单位数的14.1%。]

改革开放以来，伴随国有企业在数量上的大幅减少，国有企业对国民经济增长的总体贡献在比重上也在不断降低，但与此同时，国有企业制造的经济总量保持了稳步提高的进展态势。同样以工业领域的国有企业为例：1978~2003年间，一方面，国有及国有控股工业企业资产总额、销售收入上缴税金及占全部工业企业的相应比重从1978年的92.0%、80.9%（1980年数据）和89.0%，分不下降为2003年的56.0%、40.5%和61.2%。另一方面，国有及国有控股工业企业资产总额从3732亿元提高到9.45万亿元，年均复合增长率为13.80%；销售收入从1980年的3068亿元提高到5.80万亿元，年均复合增长率为13.63%；上缴税金从1978年的282亿元提高到4615亿元，年均复合增长率为11.83%。

（二）国有企业在重要行业和关键领域占主导地位

进入新世纪，国有企业在国民经济各行业所占居的绝对操纵地位与改革开放之初相比较，发生了专门大的变化。一方面，在一般竞争性行业，国有企业比重大幅下降；另一方面，在重要行业和关键领域，国有企业仍然占据主导地位，对国民经济具有较强的操纵力。2001年第二次全国差不多单位普查资料显示：

1.重要公共产品和服务行业以及自然垄断行业

在大多数提供重要公共产品和服务以及自然垄断的门类和行业中，国有及国有控股企业占有明显的优势地位。分门类看，国有及国有控股企业在地质勘察业、水利治理业、金融保险业、教育、文化艺术及广播电影电视业、电力、煤气及水的生产和供应业、交通运输仓储业及邮电通信业，卫生、体育和社会福利业以及采掘业等门类中，营业收入均占有60%以上的份额，最高的达94.9%。分行业看，在30个大类、88个中类行业中，国有企业营业收入占全部企业营业收入比重超过60%，这些行业涵盖了重要的自然垄断产业及大部分提供重要公共产品和服务的行业。

2.重要的基础产业、制造业和服务业

在重要的基础产业、制造业和服务业中，国有及国有控股企业的经济总量占有较高的比重。分门类看，在科学研究和综合技术服务业、农林牧渔业、贸易业这3个门类中，国有及国有控股企业的销售收入占全部企业销售收入的比重超过50%；在社会服务业和建筑业，其所占比重超过40%。分行业看，在19个大类、60个中类行业中，国有及国有控股企业的销售收入占全部企业销售收入的比重在40%~60%的水平，这些行业涵盖了重要的基础产业、制造业和服务业。

3.竞争性行业

在市场化程度较高、竞争比较激烈的部门，国有及国有控股企业的经济总量所占比重一般低于40%。分门类看，是房地产业和制造业这2个门类。分行业看，在37个大类、195个中类行业中，国有及国有控股企业的销售收入占全部企业销售收入的比重低于40%，这些行业中的绝大多数是那些市场竞争程度较高的加工业和一般性的服务行业。在服装制造业、家具制造业等6个大类、40多个中类行业中，国有及国有操纵企业的销售收入占全部企业销售收入的比重差不多不足10%。

近两三年间，我国经济结构的重工业化，还使得国有企业进展呈现出一个重要趋势，即：国有资产加快向工业领域的基础能源及支柱性行业集中。2004年，分布在电力、石油石化、煤炭、冶金、机械行业的国有企业拥有的资产总量高达78990亿元，占全部国有工业企业及全部国有企业资产总量的比重分不为71.32%和33.44%；这5大行业国有企业制造的主营业务收入高达43140亿元，占全部国有工业企业及全部国有企业主营业务收入的比重分不为71.77%和35.00%。

（三）国有资产不断向大企业和中央企业集中

近年来，通过不断深化国有企业改革，国有优势资产和社会资本呈现出加速向国有大企业、中央企业集中的趋势，国有大企业和中央企业数量不多，但它们拥有的从业人员数、资产数及营业收入占全部国有企业的比重都特不高，且在最近几年间有大幅的增长。

数据显示，2004年，在13.8万家国有企业当中，大型企业有2513家，占全部国有企业总数的1.82%。为数不多的国有大型企业拥有从业人员1805.2万人，占全部国有企业从业人员数的45.40%；拥有资产量占全部国有企业资产总额的比重为33%，拥有净资产量占全部国有企业净资产总额的比重为31%；占全部国有企业主营业务收入、利润总额、净利润及实际上交税金总额的比重分不为56.05%、66.00%、52.46%和68.40%。相比之下，这一年，国有小企业数为121828家，占全部国有企业总数的88.44%，但其拥有的从业人员占全部国有企业从业人员数的比重仅为24%，拥有资产量和净资产量所占比重分不为44%和47%，主营业务收入及利润总额的比重仅为20%。

近年来，国有企业进展的另一个重要趋势是，中央企业的地位日益突出。2004年，受国资委和各部门监管的中央企业，在企业数量上占全部国有企业总数的比重为15.55%，而其从业人员、资产量、主营业务收入和利润总额占全部国有企业的相应比重分不为40.74%、47.53%、55.83%和77.23%。

在21427家中央企业中，有15612家国有企业隶属于国资委监管的184家中央企业（集团）。如图15-1所示，这些企业在数量上占国有企业和中央企业总数的比重分不为11.33%和72.86%；其从业人员、资产量、主营业务收入和利润总额占全部中央企业的相应比重分不为64.97%、81.50%、81.38%和83.97%；占全部国有企业的相应比重分不为26.47%、38.74%、45.43%和64.84%。2004年，在这184家中央企业中，资产量排名前10位的企业的资产总额占受国资委监管的中央企业及全部国有企业的资产总额的比重分不为51.96%和20.13%；净资产量排名前10位的企业的净资产总额占受国资委监管的中央企业及全部国有企业的净资产总额的比重分不为65.10%和27.43%；主营业务收入排名前10位的企业的主营业务收入占受国资委监管的国有企业及全部国有企业的主营业务收入的比重分不为51.79%和23.53%；利润排名前10位的企业利润占受国资委监管的国有企业及全部国有企业的利润的比重分不为73.65%和47.75%。

（四）国有企业的整体素养和运行效率稳步提高

以下对国有工业企业的经营绩效指标的分析表明，尽管国有企业的运行效率水平，低于全国工业企业运行效率的平均水平，但1998年以来，国有企业的运行效率差不多呈现出稳步提高的进展态势，国有企业的整体素养正在不断提高。

1.单位固定资产净值制造利润

1998年以来，全国工业企业和国有及国有控股企业的单位固定资产净值制造利润，差不多呈现出逐年增长的态势——只有2001年国有及国有控股企业的这一指标比2000年出现了小幅的下降，在经历2002年的恢复性增长后，又出现了显著的增长势头。2003年，全国工业企业和国有及国有控股企业的单位固定资产净值制造利润均为近些年来的最好水平。从图15-2中还能够看到，这些年来，国有及国有控股企业的效率水平一直低于全部工业企业的平均水平。2003年，国有及国有控股企业每1元固定资产制造0.09元利润，而全部工业企业的平均水平是每1元固定资产制造0.13元利润，前者大约只有后者70%的水平。

更进一步分析，在所有国有及国有控股企业中，全民所有制企业和国有独资公司的效率水平差不多一致，整体偏低，二者都低于全部国有企业的平均水平；在全民所有制企业中，中央企业的效率水平要高一些，略高于所有全民所有制企业的平均水平，而地点国有企业的效率水平是最低的，只有全部国有企业平均值的30%的水平。国有控股公司的效率水平要高得多，不仅远远超出国有企业的平均水平，还高于全部工业企业的平均水平。

2.全员劳动生产率

假如我们采纳“全员劳动生产率”这一指标作为企业效率评价的要紧指标，将得出略有区不的结论。从总体趋势上看，1998年以来，全国工业企业和国有及国有控股企业的全员劳动生产率，一直呈现出稳步增长的进展态势。与以往历年相比，2003年，全国工业企业和国有及国有控股企业的全员劳动生产率增长速度有所加快。

1998年和1999年间，国有及国有控股企业的效率水平略低于全部工业企业的平均水平；而2000年以来，国有及国有控股企业劳动生产率都高于全部工业企业的平均水平，且二者之间的差距有不断拉大的趋势。2003年，国有及国有控股企业劳动生产率大致比全部工业企业平均水平高出20%。20世纪90年代中后期以来在国有企业中实行的“减员增效”政策，应该是促成这一进展趋势的重要缘故。

对各类企业的劳动生产率水平进行对比分析，能够发觉，在所有国有企业中，效率水平最高的仍然是国有控股公司，其劳动生产率同样远远超出全部国有企业的平均水平。全民所有制企业和国有独资公司的效率水平低于全部国有企业的平均水平，其中，全民所有制企业的劳动生产率水平又要高于国有独资公司的水平。在全民所有制企业中，地点国有企业的劳动生产率水平仍然是所有国有企业中最低的，只有全部国有企业平均值的50%的水平；但中央企业的劳动生产率水平特不高，仅次于国有控股公司。

3.工业增加值率

假如我们以工业增加值率这一指标作为企业运营绩效的评价指标，将会得出国有企业的工业增加值率水平优于全部工业企业增加值率平均水平的结论。导致这一现象的要紧缘故是，竞争性行业的国有企业改革步伐较快，而改革步伐相对慢的国有企业大多集中于工业部门上游的基础性、资源型行业中——由其行业特性所决定，这些行业的工业增加值率总体上高于其他行业。

对各类企业的工业增加值率水平进行对比分析，同样能够证实上述推断。在所有国有企业中，全民所有制企业的工业增加值率水平高于全部国有企业的平均水平，其中，中央企业的工业增加值率水平又是所有国有企业中最高的，地点国有企业的工业增加值率水平又要低一些。这和现实经济是相一致的，即：中央企业改革慢于地点国有企业，全民所有制企业的改革慢于完成了公司制改革的国有企业。国有控股公司的工业增加值率水平高于国有独资公司的工业增加值率水平，其缘故应该是，前一类公司的运营效率远远好于后一类公司，这种效率差异超过了因为不同类型国有企业所处行业特点而对企业工业增加值水平的客观阻碍。

（五）国有企业对我国社会经济进展的其他贡献

除了在我国国民经济的基础行业和关键领域发挥主导性作用之外，国有企业对我国社会经济进展的贡献还表现在以下三个方面。

第一，国有企业是国民经济的稳定器。在提供重要公共产品的领域，国有企业发挥着平抑市场价格，保障供给，提供普遍服务的重要作用。在国民经济的基础、支柱产业及高技术先导产业中，国有大企业发挥了极其重要的行业带动作用。此外，国有企业还承担了大量投资大、周期长、社会效益好但经济效益低的建设项目。

第二，国有企业及国有单位在增加就业和稳定就业，赡养伤老病残和离退休人员方面，承担了大量的社会责任。1991~2004年间，全国国有企业职工从6975.6万人减少到4228.2万人，下岗分流了2700多万人。数据来源：国资委规划局：《我国国有经济差不多情况》，2005。即使是如此，目前的国有企业中还有相当数量的富余人员。这大大增加了国有企业的人工成本。

第三，多年来，国有企业承担了巨大的经济体制改革的隐性成本，维护了社会稳定，为其他经济成分的进展制造了条件。

二、中国国有企业进展中面临的问题

（一）国有企业产权制度与国有资产治理体制改革问题

首先，国有企业股份制改革和现代企业制度建设工作还有待进一步推进，在多数国有企业还没有建立起规范的公司治理机制。

尽管国有企业股份制改革取得了巨大的紧张，然而对国有企业进行股份制改造的范围还不够广泛，专门多企业建立现代企业制度还流于形式，还没有真正建立规范的治理结构。尤其是大型、特大型国有企业产权改造的力度还不够大。中央企业股权结构单一问题十分突出。从母公司层面看，95％以上的中央企业是按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》注册登记的国有独资企业，大部分企业还没有建立起规范的公司法人治理结构；从子企业层面看，实现投资主体多元化的股份制企业约50%左右，但多为国有股权。政企不分、政资不分的现象仍较普遍，企业改革还不到位，激励与约束机制不健全。法人治理结构是现代公司制的核心，建立现代企业制度要求必须建立规范的法人治理结构。而现在不管是国有上市公司，依旧大型国有企业集团，公司治理机制都不规范。如何加强规范上市公司的治理机制，推进各个国有企业（包括国有独资企业）中的董事会建设，使以后深化国有企业改革的重要任务。

其次，国有资产治理差不多法律体系还有待建立和完善。

尽管早在20世纪90年代中期，依照我国国有资产与国有企业改革的情况，全国人大有关部门就差不多着手进行了国有资产法草案的起草工作，而且国资委成立以来，出台了一系列关于国有资产监督治理的法规和治理方法，包括《企业国有资产监督治理暂行条例》、《中央企业负责人经营业绩考核暂行方法》、《企业国有产权无偿划转治理暂行方法》、《企业国有资产评估治理暂行方法》、《企业国有产权向治理层转让暂行规定》、《国务院国资委关于国有控股上市公司股权分置改革的指导意见》等，对国有企业改革与进展起到了重要的推动作用。迄今为止，由于种种缘故国有资产法并未出台。有关国有资产的界定和分类，国有资本金的预算制度，中央和地点政府如何分级代表国有资产行使所有权职权,国有资本产权交易和处置,针对专门性质的国有企业的单独治理，等等,这些国有资产的重大问题还都缺少具体针对性的立法。在全国人大中，并没有设立针对国有资产治理的专业委员会行使负责国有资产治理立法和对国务院国有资产治理委员会的监督和指导等职能。

第三，国有企业战略性重组推进缓慢，国资委直接治理的国有企业数量太多，“分层运营”国有资产治理模式还没有建立起来。

从理论上讲，国有资产的真正所有者(最终所有者)，即全国人民，难以直接有效发挥所有者的功能，是一个“消极”的所有者。因此，政府作为国有资产的产权代表治理国有资产就成为世界各国的通行做法。然而，政府作为国有资产所有权代表，假如直接实施对国有资产的操纵，往往就会形成政企不分的难题，造成国有企业运行的低效率。为了解决那个难题，国外市场经济国家治理国有资产的差不多经验是，建立一个“国有资产治理委员会——国有资产经营公司——具体国有企业”三层运营体系。其中，国有资产治理委员会与国有资产经营公司之间是作为国有资产所有者代表的政府机构与国有资产经营机构的关系，具体体现为国有资产授权与被授权关系；而资产经营公司和生产经营企业之间是投资和被投资或者是国有资产使用权的出让和受让人关系。这种“分层运营”的体系在保证国有资产监督治理委员会代表国家真正履行国有资产出资人职能的前提下，不直接干涉国有企业的具体经营活动，为提高国有企业的运行效率奠定了制度基础。然而，从我国情况看，由于国有企业战略性重组推进缓慢，到2005年9月，中央国资委作为统一的所有者代表还直接治理169家国有企业，尽管这些企业大多数都有自己的子公司，但169家中属于真正意义的跨行业的资产经营公司专门少，国有资产经营公司的跨行业投资特性，意味着国有资产经营公司不同于往常的行政翻牌的行业性公司。上述三层运营体系的国有资产治理模式还未建立起来。由于中间层次的国有资产经营公司的缺乏，一方面使得国有资产监督委员会专门难摆脱“婆婆加老总”的角色定位，另一方面169家国有企业直接隶属于国资委这一个所有者，相关于非国有企业而言也有悖于市场公平竞争的差不多原则。

第四，各个国有企业的具体使命和具有国有资产的类型，以及国有企业所处行业对国家的战略意义还没有一一明确，国有资产“分类监管”的前提还不具备。

所谓“分类监管”确实是针对国有资产的类型和目标进行分类，采纳不同的法律和治理制度。从“分类监管”体系具体设计要求而言，应该在对国有资产经营性和非经营性大分类基础上，将经营性国有资产分为服务于社会目标和经济效率目标两类企业，全国人大应该针对这两类国有企业分不立法，国有资产监督治理委员也应该分设两个部门、在组织机构上分不治理。（1）服务于社会目标的国有企业，要紧集中于国家安全领域、公共品领域、自然垄断领域和国民经济支柱、主导产业领域，其社会目标居于优先地位，盈利目标处于次要地位，依照其各自特点单独立法（即所谓公法），由国务院国有资产治理委员设专门部门统一治理，具体运营可能更多的是采纳“国有资产治理委员会（具体专门部门）——授权经营的企业集团”两层运营体系。（2）服务于经济效率目标的国有企业，要紧集中于竞争性领域，如一般工商业领域，其盈利目标和资产安全居首要地位，要紧以股权多元化的公司制形式存在，应按照现代公司制企业要求去运作，我国现有的绝大多数国有企业将改为这类公司制企业。这类企业一般要遵循《公司法》等私法。国有资产治理委员会设专门部门（如竞争领域部）行使所有者职权，这类企业的多数可通过“国有资产治理委员会——国有控股公司——具体国有企业”三层运营体系进行治理。应该讲明的是，这两类企业的分类应该是动态的，服务社会目标的企业会由于环境变化而逐渐转为竞争领域中，成为服务经济效率目标。而且，在以后国家不应该在竞争领域中设立新的国有企业，只能依照社会需要建立服务于社会目标的国有企业。从我国的现时期状况看，我国国有资产分三大类：一是资源性资产；二是行政事业单位占用的国有资产；三是经营性国有资产，这部分国有资产差不多分布在企业，由企业占有与使用。但现在没有依照国有资产的性质来分类监管，关于各种类型的国有企业和国有资产，有一律强调利润回报和国有资产保值增值的倾向，这不仅使得不同类型企业之间的业绩考核有失公平，而且激励一些企业利用国家垄断性资源与民争利、挤压消费者剩余，还有一些企业和事业单位利用非经营性国有资产在市场上为本单位谋利益。

（二）国有经济布局调整与结构优化问题

总体上看，自从1997年我国认识到现有的国有资本无法支撑庞大的国有经济盘子、提出要对国有经济进行战略性重组以来，国有经济布局调整与结构优化工作取得了巨大进展。总体上国有企业数量在不断减少，劣势企业逐步退出市场，而国有资本开始向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中、向具有竞争优势的行业和以后可能形成主导产业的领域集中、向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中、向国有企业的主业集中，国有资本的质量不断提高。然而，国有经济战略性重组的差不多任务并没有实现，在国有经济布局调整和结构优化方面还存在许多问题。

第一，国有经济布局的现状还不理想，这表现在行业分布面过宽，企业内部资源配置不合理，缺乏具有国际竞争力的大公司大企业集团，企业历史遗留问题较多、负担过重等等方面。

从行业分布看，目前，中央三级以上企业在国民经济20个门类中都有分布。在国民经济95个大类行业中，中央三级以上企业涉足86个行业，行业分布面为90.5%。中央企业在市场化程度高、竞争激烈的行业或领域分布的企业数量过多。从企业内部资源配置看，国有企业主业趋同，业务交叉重叠；企业层级多，治理链条长；部分企业涉足领域过多，业务范围过宽，主业不突出。重复分散、重复建设、重复投资、同业过度竞争的现象比较普遍。从企业规模看，企业总体规模相对偏小，部分重点行业如机械装备、电子等缺少行业排头兵企业，还没有具有国家竞争力的大型国有企业集团。从企业负担看，企业办社会职能、厂办大集体等历史遗留问题的解决尚需要一个较长的过程。部分企业关闭破产任务艰巨，人员多、包袱重、长期亏损、资不抵债，削弱了企业参与市场竞争的活力，严峻制约了企业整体素养和经济效益的提高，加大了国有经济布局与结构调整的难度。

第二，由于体制和制度方面的缘故，即使在竞争性行业中还存在大量的市场进入壁垒和退出障碍，这总体上阻碍了生产要素的市场流淌，不仅阻碍了非国有企业的进展，而且不利于劣势企业的退出和国有企业的战略性重组。

从市场进入方面看，体制方面的市场进入壁垒表型为所有制卑视的进入壁垒、地点爱护的进入壁垒、行政性准入管制壁垒和部门行政性垄断的壁垒。王梦奎主编：《改革攻坚30题》，中国进展出版社，2003，第95~98页。尽管2005年2月24日国务院公布《国务院关于鼓舞支持和引导个体私营等非公有制经济进展的若干意见》，首次明确提出同意非公经济进入电力、电信、石油等行业和领域，但现实中由于投资治理体制、项目审批制度、地点爱护和大型行业性垄断国有企业行政威慑力等各方面的缘故，在专门多领域非国有企业进入依旧是壁垒重重。从市场退出障碍看，由于国有企业的退出援助机制的不健全、历史包袱沉重、公司治理结构不完善和不愿放弃在某些领域具有的行政垄断资源等缘故，国有企业在竞争性领域的合理退出依旧困难重重。结果是尽管通过若干年的国有经济战略性重组，总体上国有企业开始向战略性行业和关键领域集中，但在一般竞争性行业中还有相当数量的国有企业。例如从中央国资委直属的国有企业看，在纺织业、服装及其他纤维制品制造业、化学原料及化学制品制造业（2家）、医药制造业、一般机械制造业、电气机械及器材制造业、电子及通信设备制造业、土木工程建筑业等各个一般性竞争领域中，还存在80多家企业，占中央国资委直属企业总数的将近一半。

第三，垄断性行业的改革尽管取得了一定成效，但问题依旧十分突出，垄断性行业是否以及如何推进国有经济的战略性重组的问题一直悬而未决。

垄断性行业是我国国有经济最集中的领域，而且这种集中趋势还在不断加强。能够认为，垄断性行业的改革问题差不多成为国有企业改革的核心问题。尽管国有企业集中的垄断性行业大多是具有一定的自然垄断性的行业，如电力、铁路、邮电、民航、电信、邮政、天然气等，但我国垄断性行业改革所有解决的问题要紧是由于行政体制和行政权力造成的垄断。现代信息技术进展差不多在专门大程度上使这些行业的竞争在技术上成为可能，经济理论的进展也大大弱化了通过管制来维持垄断的理由。然而，长期的体制缘故，这些垄断行业中的国有企业努力使自己的超额垄断利益合法化。尽管自20世纪90年代中期以来，电信、电力和民航等行业尝试政企分离、政资分开、业务分拆等方面的改革，取得了一定的成效，但现在问题依旧严峻。一是垄断产业改革的广度和深度不够。在广度上，垄断产业改革要紧集中在电信、电力和民航等产业，而铁路、供水、供气及其他专营产业的改革相对滞后。在深度上，竞争机制的引入要紧停留在“分拆”原垄断企业，形成规范的市场准入制度的层面；二是监管体制改革滞后，政府职能亟待调整和转变，垄断产业改革的深层次体制矛盾依旧存在；三是立法滞后，《反垄断法》千呼万唤一直没有出台，难以约束市场上各类主体的行为；四是垄断行业的大型企业改革步伐滞后，一方面专门多领域一直对国内民营企业没有开放，另一方面大型垄断行业的国有企业一直在建立和完善现代公司治理结构；五是垄断性行业中的企业提供产品或服务的经营性和公益性的矛盾未能有效解决，政企合一体制下企业盈利目标和政府公共服务目标在垄断性行业企业中被混在一起，使得国有资产监管部门难以有效监管。这些问题的存在不仅阻碍到这些行业本身的改革，还使得人们对国有企业整体改革的成绩的认识产生分歧。2004年，中央所属国有企业获得良好的业绩——超过4500亿元的利润，但由于其中2/3来自于石油、电信等垄断性行业的7个特大企业，而这些特大企业的垄断地位要紧不是在市场竞争中自然形成的，在专门大程度上是由政府通过限制准入以及其他各种爱护性措施（如通过手机的双向收费剥夺消费者剩余）而给予的，因此有的学者认为，与其讲4500亿元的利润是中央所属国有企业的“成绩”，还不如讲这是中央所属国有企业固有体制问题的反映。平新乔：《政府应当追求人民福利总和的极大化，而不再是国有经济或国有企业利润的极大化》，BUSINESS.SOHU.COM，2005年1月18日。从理论上讲，市场经济条件下政府的功能确实是利用税收更好地为全体人民服务，而不应通过各种措施保证国有企业的垄断性利润。政府应该将经营性国有资产更多地转化为公共服务资产，更好地实现为全体人民服务的目标。而且随着垄断行业的企业规模的不断扩大，经营性国有资产日益庞大，这些企业将形成具有强大讨价还价能力的利益集团，政府监管难度会日益增大。不仅如此，在政府的爱护下，国有企业通过垄断获得巨额利润，其中一些国有企业还被拿到国外上市，由国际资本分享国家垄断利润，这显然是特不值得认真研究的问题。

第四，多层次的、规范的产权交易市场还有待建立和完善。

国有经济布局调整和结构优化需要借助市场机制来实现。建立和形成多层次的产权交易平台，进展并规范各类产权交易形式，为各类企业产权流淌提供多种可供选择的工具和渠道，是国有企业战略性重组、企业产权“流转顺畅”应有的外部条件。然而，与成熟市场经济国家相比，中国还未建立起多层次、规范的产权交易市场。另外，由于国有经济布局和结构的调整，国有企业产权改革的推进，涉及的利益关系十分复杂，而且阻碍深远，需要确立合理的规则，依法推进。然而，现在有关部门出台的《关于规范国有企业改制工作的意见》、《企业国有产权转让治理暂行方法》等法规和条例，法律级次较低，约束力不强，还缺少以《国有资产法》和《产权交易法》为核心的一整套法律法规体系。只有在国有产权的进场交易、信息披露、资产评估、进场交易、公开竞价、市场监管等几个关键环节强化法律约束，才能规范国有资产流淌，防止国有资产流失，使得国有产权合理规范有效流淌。

第五，在国有经济战略性重组中，关于那些是关系到国家安全和国民经济命脉的行业和关键领域，还缺少严格的明确的界定。

这具体到处于不同行业的国有企业，需要明确其所担负的具体使命是一般性的国有资产保值增值，依旧有具体的某个或某些国家目标。实际上，没有企业使命的明确，也就没有企业的进展战略。在国有经济布局调整和结构优化中，需要明确每个国有企业存在和设立的目的，使每个国有企业明白自己在整个国有经济进展中的使命，明白自己存在的意义。

（三）国有企业自主创新能力的提高与核心竞争力的培育问题

近些年来，围绕着加快培育进展拥有自主知识产权、主业突出、核心竞争力强的大企业集团，我国国有大中型企业自主创新工作取得了明显的进展，国有大中型企业的自主创新能力不断提高，企业正在逐步成为创新主体，这具体表现在以下几个方面：一是国有大中型企业越来越重视技术开发机构的建设，科研活动经费和人力的投入力度不断加大；二是国有大中型企业新产品销售收入不断增加，每年都获得相当数量的发明专利；三是政府职能进一步转变，企业的创新主体地位逐渐体现，服务创新的社会中介机构进展迅速，产学研合作机制不断完善；四是出现了一些企业自主技术创新能力强、在国际市场上显示出较强的核心竞争力的国有企业。

国有大中型企业自主创新工作尽管取得了一定的成效，然而，与国外企业相比，还有专门大差距，真正具有核心竞争力数量还较少。国有大中型企业自主创新工作存在的要紧问题包括以下四个方面。

首先，国有大中型企业自主创新的意识还不强，动力机制还不完善，与发达国家企业相比，企业科技投入还有较大差距。

一方面，由于国有大中型企业改革相对滞后，一些行业中国有大型企业长期具有垄断地位，不用技术创新就能够具有专门好的经济效益，因而缺乏来自于竞争压力的创新动力；另一方面，国有大中型企业的现代公司治理结构还有待建立和完善，企业家的长期化行为还缺乏有效激励，企业家的创新意愿和创新动力明显不足。这在专门大程度阻碍了我国大中型企业科研开发的投入。尽管，近几年我国大中型国有企业科研开发投入占销售收入比重总体上提高到2%左右，但依照国际经验，假如该比重为1％，企业就难以在竞争中生存，当该比重为2％时，企业可牵强在竞争中维持，只有该比重超过5％，企业才有真正竞争力。因此从竞争角度讲，总体上我国国有大中型企业科研投入仍专门低，仅处于牵强维持时期。

其次，国有大中型企业总体上技术水平较低，技术创新效率还有待提高。

2002年和2003年，国有大中型工业企业共开展科技活动分不是97360项和30055项，获得发明专利分不是1840项和1715项，而同期外商投资大中型工业企业开展了7332项和8375项科技活动，却获得了发明专利1118项和2031项。2003年，4278家国有大中型工业企业共有21.6万科学家和工程师，投入257.3亿元科技活动经费，当年新产品销售收入1555.8亿元，而2003年2995家外商投资企业共有6.5万科学家和工程师，投入了258.6亿元科技活动经费，却获得了4227.7亿元的新产品销售收入。2002年和2003年，外商投资大型工业企业新产品销售收入占产品销售收入的比重分不高达30.2%和35.0%，不仅远远高于国有大型工业企业的8.9%和9.2%，也高于大中型国有独资工业公司的19.9%和20.2%。这除了因为国有企业技术水平低、与外资企业存在巨大差异外，无疑我国国有大中型技术创新效率低下是一个重要的缘故。

再次，国有大中型企业在技术引进基础上消化汲取、自主创新的能力十分薄弱。

在引进、消化汲取基础上进行自主开发和自主创新，“引进——消化——创新”是符合我国国情和经济社会进展时期的提高自主创新能力的有效途径。2003年我国大中型国有工业企业技术引进经费总额为56.7亿元，消化汲取经费仅为3.6亿元，引进技术和消化汲取费用的比例为1∶0.06。与之形成鲜亮对比的是韩国、日本企业的引进技术和消化汲取费用比例为1∶5到1∶8。这表明在消化汲取基础上自主开发和创新是我们工作的薄弱环节，假如我们不能够建立有效的消化汲取和再创新机制，我国将无法走出“引进——落后——再引进——再落后”的恶性循环。

最后，国有大中型企业的自主创新环境仍然不够完善。

这一方面表现在我国还没有形成有利于国有企业自主技术创新的竞争环境，政府在科技创新中处于主导地位的局面还没有完全改变，国有企业自主创新能力与企业经济效益相关性不高。另一方面表现在技术创新系统基础设施和政策法律环境建设滞后，科技中介服务体系有待完善，技术创新政策法律的完整性、有效性和一致性有待进一步加强，随着行业科研院所企业化改革，面向产业提供共性技术和技术服务的创新能力有所下降。

（四）在全球竞争背景下的国有企业进展问题

现在，中国正逐步走向全方位开放，中国经济正逐步完全纳入世界经济一体化的进程中，中国国有企业所面临的市场环境正在发生巨大的变化，面对国际竞争国内化、国内竞争国际化的竞争格局。一方面，中国企业将在更大程度上进入国际市场，不仅应争取扩大出口，还必须向国外市场输出资金、技术和人力资本，在全球范围内配置资源；另一方面，由于中国潜在市场规模巨大，不仅吸引国外企业向中国输出其产品和服务，而且还将在中国设立独资企业，利用中国当地的资源和市场获得更大的进展，在中国市场上，来自国外企业的竞争将更加激烈。这种背景下，中国国有企业进展面临三方面的问题。

第一，中国还没有形成真正具有国际竞争力的、与国外跨国公司抗衡的大型企业集团。

尽管大中型企业改革与进展问题一直是我国经济体制改革的核心，在一些行业，尤其是垄断性行业中也产生了一些超大型的企业集团。然而迄今为止我国还没有建立一批实力雄厚、能够挑战跨国公司的大型企业，还没有形成一批拥有闻名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团。尽管近些年我国一些企业逐步进入世界500强，而且数量逐步增加，但总体上我国大公司的数量少，企业规模小，经济效益差。面对国外大型跨国公司的竞争，加快培育我国具有国际竞争力的大型企业集团差不多是当务之急。而且，这也是我国国有经济战略性重组、优化国有经济的布局的需要。

第二，中国国有企业如何应对跨国公司的国际并购行为。

国有企业面临的竞争压力不仅仅来自于国外跨国公司对国内产品和服务市场份额的直接争夺，还来自于跨国公司通过资本经营手段，直接并购我国企业，使这些大型企业不存在或依附于国外跨国公司而存在。跨国投资分为两种形式，一种是所谓的“绿地投资”，即新建企业（包括合资和独资），另一种是跨国并购。由于受到政策的限制和我国国内资本市场成熟程度的阻碍，我国吸引的直接投资外资一直以“绿地投资”为主，跨国并购较少。1998年以来，受国际跨国并购浪潮和中国加入WTO的阻碍，跨国并购逐渐增多，外资进入中国差不多开始从建立三资企业向并购本地企业进展。由于并购能够缩短投资时刻，能够迅速扩大规模，迅速地“吃掉”国际竞争对手，并转化为自己的竞争力量，从而对竞争对手的威胁更大。

第三，中国国有企业如何正确制定和实施跨国经营战略。

通过跨国经营企业能够在世界范围内有效地配置全球资源，开拓全球市场，使企业的生存和进展空间由一国或几国拓展到全球，形成全球范围内的内部一体化的研究开发、生产和销售体系，从而获得巨大的竞争优势。在全方位开放条件下，具备一定条件的中国国有企业也应该积极开展跨国经营，培育自己的国际竞争优势。当前阻碍我国国有企业跨国经营的要紧问题体现在宏观和微观治理两个层次上。从宏观治理角度看，一方面要规范和引导海外直接投资活动，完善我国海外投资的法律制度，制定一部适用于一切投资主体、投资区域和投资性质的《海外直接投资法》；另一方面，对海外直接投资实行适度的金融倾斜政策，为国有企业跨国经营制造相对宽松的筹融资环境。从微观治理角度看，中国国有企业还缺少国际企业治理的人才和经验，前些年中国国有企业海外投资的失败在专门大程度上是由于企业治理失误所致。培育一大批优秀的国际治理人才，提高中国国有企业的国际治理水平，是促进我国国有企业跨国经营的必定要求。

三、增强国有企业竞争力的若干建议

以后15年是中国进展的重要战略机遇期，到2020年，通过“十一”、“十二”和“十三”三个五年打算时期，中国将差不多实现工业化。国有经济在整个国民经济中接着体现出主导作用，操纵着国民经济命脉，保证着国家安全，引导着重点行业和高新技术的进展方向，成为全面建设小康社会的重要的物质基础。以后15年是国有企业改革与进展的“突破”时期，国有经济布局优化和现代企业制度建设的任务将完成，国有企业改革的目标将差不多实现，国有企业将结束“以改革促进展”，以制度创新为要紧进展动力的时期，进入基于企业使命和战略定位在市场竞争中通过技术创新和治理创新来自我积存进展时期。具体而言，为了促进国有企业进一步进展，应该注意以下几个方面问题。

第一，接着大力推进企业产权多元化改造，区不不同情况对国有企业实行国有独资、绝对控股、相对控股、参股或通过市场竞争优胜劣汰，建立科学和有效的治理结构。

国有企业按其主导产品经营范围的不同大致可分为七种类型。要紧是涉及国家安全的产业（包括军工、文化艺术业、广播电影电视业、邮政通讯业和金融业、保险业、航天航空工业、核工业和粮棉储备等行业）、自然垄断性产业（各类运输干线、机场、港口、自来水、煤气、电网、电信等行业）、提供公共产品和服务的产业（教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、综合技术服务业、地质勘察、水利治理、航空、发电等）、资源型产业（石油及天然气、石化、黄金、盐业和煤炭等行业）、基础性和支柱产业（黑色和有色金属冶炼、专用设备、交通运输设备、化工、大型建筑业和房地产地产业等）、高新技术产业（微电子、通讯设备制造、仪器仪表、生物医药、新材料等）和其他产业等。在国有经济布局的总体思路上要研究这些产业与国家安全的关系和对国民经济的阻碍程度，依照其相关性来确定这些行业和领域的重要性，并进行A、B、C、D——分类。关于A类国家要保持独资或者绝对控股，依次操纵程度递减。

具体而言，关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有资本要保持绝对操纵力。重点操纵保军企业、石油和煤炭等战略资源、电网、电信基础设施；对其他非重点保军企业、石化下游产品经营、电信增值服务和其他相关产业应加大改革、重组力度，放开经营，同意外资和民营企业进入，不追求绝对控股。

基础性和支柱产业，应对部分重要骨干企业和行业排头兵企业保持较强的操纵力，国有资本由绝对操纵过渡到相对操纵，同意和鼓舞外资和民营企业进入；对其他企业应加大改革、重组力度，不追求控股，有的要退出中央企业治理序列。

市场化程度高、竞争激烈的行业或领域，企业布局与结构调整的关键是通过市场竞争、优胜劣汰，鼓舞外资和民营企业进入。坚持分类指导的原则，商贸流通领域，接着做强做大少数承担专门任务、能够发挥独特作用的优势企业或排头兵企业。投资业领域，重组形成1~2家投资控股公司，做强做大一家投资控股公司。农业、咨询企业具有专门功能，在国民经济进展中起基础性作用，应制造条件支持其进展。其他企业要尽快同相关行业或领域的大企业重组。经营规模小、经济效益低、进展潜力有限的企业要有序退出。

总体上，除了上述少数关系重大国家战略利益和安全的由国家独资经营的企业外，其他国有大型企业要以调整和优化产权结构为重点，通过规范上市、整体上市、中外合资、产权置换、相互参股、兼并收购等多种途径进行股份制改革，实行投资主体多元化。改善国有企业的公司治理是一个极具挑战性的任务。一方面要加强对国有上市公司治理结构的规范，另一方面要加强国有大型企业的董事会建设。所有企业即使是临时难以实行有效的产权多元化的企业和确实需要国有独资的大型集团公司，也要通过引入外部董事等方式，建立强有力的董事会，形成以董事会为核心，出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理结构，在此基础上形成相应的决策机制、激励和约束机制。

第二，明确国有资产监督机构职责定位，深入探究国有资产治理的有效形式。

“分级代表、分层运营、分类监管”的国有资产监管体系将建成并逐步完善。“分级代表”意味着中国和地点国有资产监督治理机构分不代表中央和地点的国有资产的所有者行使权力，而其工作职责要紧限定于制订政策法规、选派国有资产经营公司的董事等内容；“分层运营”表明形成了“国有资产治理委员会——国有资产经营公司——具体国有企业”三层运营体系；“分类监管”则是针对不同企业的使命定位，具体选择通过法律或者人员操纵、预算操纵等不同手段来实施对国有企业的监督操纵。

进一步健全和完善国有资产监管机构，切实解决国有资产多头治理和出资人不到位的问题。进一步建立和完善国有资产监管的法规体系，接着搞好国有资产基础治理工作，规范推进国有企业改制和国有产权转让，按照全国统一的清产核资政策和资产损失认定标准，规范开展清产核资工作，全面核实资产质量，加强产权界定、资产评估、产权登记、纠纷调处等产权治理的基础工作，建立和完善产权交易市场，推动国有产权有序转让，切实维护出资人权益。建立健全和真正落实国有资产经营责任制度，建立和完善企业经营业绩考核体系，把年度、任期考核与企业进展战略目标三者紧密结合起来；把企业负责人的经营业绩考核与薪酬制度改革结合起来。

加快建立国有资本经营预算制度，加强国有资本经营预算的制度化、法制化建设，建立与完善国有资本经营预算的治理、监督体系，建立健全国有资本经营预算的定期考核与评价制度。国有资本经营预算收入重点支付企业改革成本；支付国有资产监管费用；进展高新技术产业、培育以后主导产业；支持企业技术改造，加快用先进适用技术改造提升传统产业；支持企业技术创新工作。

现时期国资委要处理好与其所出资国有企业的关系，既要监管国有企业，又要坚持所有权与经营权分离原则，不直接干预国有企业的生产经营活动，必须将自己定位于“股东会”而非“董事会”来履行出资人职责。这要求国资委的工作重点是推进各个国有企业（包括国有独资企业）中的董事会建设，通过选派国有产权的代表进入董事会和加强对代表国有产权的董事的治理来体现国有出资者的利益要求，而董事会和经理阶层作为组织内部的核心领导机构独立运作企业。国资委的“股东会”定位不仅满足了履行出资者职责的要求，而且差不多上符合了现代企业制度下股东会、董事会和经理阶层的托付代理机制设计原则。国有企业董事会的成立，一方面幸免了国资委对国有企业经营决策的直接干预，另一方面每个企业董事会依照企业具体情况的独立决策，有利于提高经营决策的科学性和治理效率。今后，国资委在监管国有企业时应该注意两方面，一是在指导思想上改变政府监管的适应性思维方式，主观极力幸免直接采纳行政性方式、方法行使对国有企业的出资者权力；二是在具体工作上，将工作重点由对国有企业具体运行的监管转为国有企业董事会建设、国有资本经营预算制度建设、国有产权市场和经理市场机制的培育和规范等基础性和长期性的工作。

第三，努力培育30家左右的具有国际竞争力的国有大型企业集团,明确国有大型企业集团的使命，制定科学的进展战略。

不管是从国家的竞争力角度，依旧从我国经济结构调整角度，不管是从国有资产监督治理角度，依旧从国有经济的战略性重组角度，都需要加快培育具有国际竞争力的国有大型企业、企业集团或控股公司。国有大型企业集团或者控股公司不仅关于提高我国经济竞争力，促进产业结构升级，而且对国有资本进一步集中、国有经济战略性重组，以及建立国有资产的“三层运营”，都具有重要的意义。

要努力培育30家左右的国有大型企业集团和控股公司，这些国有企业将集中在基础性、战略性产业中，具有相当的国际竞争力，对国民经济具有专门强的操纵力。国家将对这30家左右的国有大型企业集团和控股公司的使命进行明确，甚至通过立法的方式明确其存在的理由。这些企业基于国家给予的使命确定自己的进展战略，在国家法律框架内开展经营活动。以大型企业集团形式存在的公司，一般属于业务相对专一的公司，而以控股公司形式存在的公司则业务呈现多元化的特征。除了十分专门的领域，如造币，任何一个领域都有两个以上的、分属不同企业集团或者控股公司的国有企业从事经营活动，幸免绝对垄断局面的出现。这些国有大型企业集团和控股公司，能够是国有独资，但一定是以公司形式出现的，设有公司董事会，董事会成员包括一定比例的独立董事，董事会成员由国有资产监督治理部门决定。而这些大型企业集团和控股公司的子公司一定是股权多元化的公司，具有规范的公司治理结构和市场化的经营治理体系。从整个国有资产治理体系看，这30家左右的大型企业集团和控股公司确实是介于国有资产监督治理机构和具体国有企业之间的中间层次的国有资产经营公司。从规模角度看，这些大型企业集团和控股公司及其一些子公司都能够进入世界500强。而在竞争力方面，这些企业集团和控股公司具有较强的自主创新能力，拥有相当数量的自主品牌，具有一定的核心竞争力和跨国经营能力，差不多具备与世界闻名跨国公司在全球市场上竞争的能力。

然而，培育大型企业集团，对国有资本进行优化组合配置，要充分利用市场机制，不能依靠垄断和爱护。要坚决消除对企业的制度性卑视，积极推进大型国有垄断企业的改革，重视利用市场机制推进国有经济的战略性调整和重组。当前垄断性行业的改革问题差不多成为国有企业改革的核心问题，尽管国有企业集中的垄断性行业大多是具有一定的自然垄断性的行业，如电力、铁路、邮电、民航、电信、邮政、天然气等，但我国这些行业的国有企业的垄断要紧是由于行政体制和行政权力造成的垄断。为此，一是要尽快制订《反垄断法》并逐步完善；二是要鼓舞支持和引导个体私营等非公有制经济进入电力、电信、石油等行业和领域；三是针对有关国家经济命脉的战略性行业的具体法律或者法规，具体明确这些行业中大型国有企业的使命，从法律角度界定这些行业中大型国有企业存在的