第二章政策系统与政策行为者- 副本

1、公共政策分析 第二章 政策系统与政策行为者政策系统是政策运行的载体，也是政策过程展开的基础。政策系统由若干政策子系统（要素）构成。 (政策系统的构成要素：政策主体、政策客体、政策环境、决策体制、政策工具等。)政策系统的核心是公共权力，政策系统的运行就是公共权力的运行。第一节 政策系统的构成系统 政策系统（Policy System）是一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开的： 第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能，为优化政策系统、提高政策效力提供依据。第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示公共

2、政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果进行评估。【案例导入】2006年下半年，经国务院批准，国家发改委、卫生部、财政部、劳动和社会保障部等11部委组成的医疗体制改革协调小组正式成立，专门协调和统筹医疗改革中各方利益。2007年5月29-30日，国家医改协调小组召开医改方案评审会，被确定提供医改方案的，有北京大学、复旦大学和北京师范大学等七家单位。中国人民大学公共管理学院也自行研究了一套方案。2007年6月29日，无党派人士陈竺出任卫生部长。陈竺是著名的医学家，在此之前他担任中国科学院副院长。这位“专家型部长”履新的第一题就是定调医改。媒体普遍认为此次医改有望冲破部门利益纠葛，出

3、台各方能够接受的政策方案。思考：1、谁在规划和制定新的医改政策？2、政府、研究机构、专家、卫生部长在医疗保障政策活动中各自发挥着什么样的作用？他们又分别代表着谁的意见和利益？（一）公共政策主体公共政策主体是政策系统的核心组成部分。它是指直接或间接地参与和影响公共政策制定、执行、评估、监督过程的组织、团体和个人。它是公共政策的出现和实施的主要推动力量，是公共政策能够发挥效能的关键变量。政治体制、经济发展和文化传统等的差异，都会影响到公共政策主体的构成及其作用方式的不同。一、公共政策的主体与客体 公共政策主体官方决策者非官方参与者立法机关行政机关司法机关中国共产党大众传媒政党思想库公民个人利益集团

4、（一）公共政策主体 1直接主体(官方决策主体) 即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。（具有官方权威） 包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。 现代西方政治体制一般以“三权分立”原则建立国家的公共权力，即立法、行政、司法的权力分立，各自在相应的权限内性质公共政策职能。 不同官方活动者在政策活动中发挥作用的程度在不同国家体现出很大差别。（1）立法机构立法机关一般在国家权力机构中一般居于主导地位立法机关的主要任务：制定法律监督法律执行 在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在

5、我国则是指全国及其地方各级的人民代表大会及其常务委员会。西方的立法机构 中国的立法机构在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权，例如在税收、人权、福利和劳动关系方面的政策一般由国会制定。但是在国防和外交方面，总统比国会拥有更大的权力人民代表大会是我国权力机关和立法机关中国的政体属于“议行合一” 议行合一：立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。美国政府关门危机美国政府关门（US government shutdown），预算拨款案无法批准，美国政府没钱可花。预算拨款权力掌握在美国国会手中，国会不通过

6、预算案，就意味着政府不能花钱，很多需要花钱的工程无法继续，员工的工资也将难以支付。从1977年到1996年19年间，联邦政府曾关门17次，几乎平均每年关门一次，最短1天，最长21天。其中1995年至1996年，克林顿政府执政时期，曾两次关门，导致数十万政府雇员被遣散回家“待业”。2013年9月20日开始至30日晚间，在共和党内“茶党”等保守势力的强烈要求下，国会众议院议长博纳至少三次提出不同版本的临时拨款议案，这些议案都与阻挠奥巴马力推的美国医疗保险改革实施内容相捆绑，但都没有得到民主党掌握的参议院的通过，最终导致联邦政府预算没有着落。2013年10月1日，美国联邦政府的非核心部门关门。201

7、3年10月7日，据香港文汇报7报道，奥巴马急签军方支薪案，五角大楼9成员工或复工。中华人民共和国宪法：第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第三条 中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。 （2）行政机构 行政机关及其官员是政策主体的一个主要组成部分在当代，行政权力扩张，出现了行政

8、国家或以行政为中心的趋势，行政机关在政策过程的地位和作用越来越突出。发展中国家行政机关在政策制定中处于主导地位在三权分立下，行政机关在宪法规定的权限内行使行政权力，制定和执行公共政策，同时也受到国会（议会）和最高法院的制约我国行政机关是国务院及其构成机构，是最高权力机关的执行机关，享有行政立法权、提案权、监督权及人大及其常委会授予的其他职权（3）政党 政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现，公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。政党独立于政府之外，但是执政党一般都对政策制定发挥一定作用我国：中国共产党领导下的多党合作制（民主党派是参政党，

9、而非在野党） 长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共， （4）司法机关 （法院）司法机关在公共决策过程中占有重要的一席之地，也是政策主体的构成要素之一。司法机关影响公共政策制定的的渠道： 通过独立的司法审查权和司法解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策和社会政策产生影响。我国司法机关在政策制定过程中根据“司法独立原则”也发挥一定作用2间接主体（非官方的政策活动者） 即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介人到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。（具有社会权威） 包括执政党、在野党、参政党，利益集团（压力集团），大众传媒，政策研究

10、组织和公民。 （1）利益集团（interest group) 利益集团：是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。我国学者李景鹏认为利益集团应该有以下四个方面来界定： 第一，利益集团是一个群体； 第二，这个群体必须形成一定的组织； 第三，这个有组织的群体必须有明确而具体的利益要求的目标（但所有的利益要求都不能以寻求掌握政权为目标）； 第四，利益集团的表达对象是政府。利益集团的目的： 1向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益，干涉立法与政策是利益集团的重要活动。 2利益集团经常为达到自己的目的采用合法手段对立法和政策进行抵制、阻挠、拖延

11、，甚至否定。利益集团影响公共政策的方式：游说、宣传、捐款、抗议等。 根据一份研究，大约有2/3的美国人至少属于一个集团，在英国和德国这个比例大约为1/2，意大利不到1/3，墨西哥为1/4。案例：121号文件和国18条的颁布2003年6月，中国人民银行121号文件关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知 ： 1加强房地产开发贷款管理、引导规范贷款投向 2严格控制土地储备贷款的发放 3规范建筑施工企业流动资金贷款用途 4加强个人住房贷款管理，重点支持中低收入家庭购买住房的需要 5强化个人商业用房贷款管理 6充分发挥利率杠杆对个人住房贷款需求的调节作用 7加强个人住房公积金委托贷款业务的管理 2003

12、牛8月12日，国务院发布了关于促进房地产市场持续健康发展的通知（国发200318号），充分肯定房地产业已经成为国民经济支柱产业、提出对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度的基础上，明确指出当前我国房地产市场发展还不平衡，一些地区住房供求的结构性矛盾比较突出，房地产价格和投资增长过快，房地产市场监管和调控有待完善。要求加强房地产贷款监管，严禁违规发放房地产贷款，控制和化解房地产信贷风险，维护金融稳定。 （2）公民（选民） 公民（citizen）：是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权利和义务的个人。公民表明一个人对国家的隶属关系。公民概念实质：公民概念蕴涵了民主的价值，是权利

13、和义务的共同体。公民是一种最广泛的非官方政策主体。公民享有参与政府管理并影响公共政策的权利。具体表现为知情权、参与权、表达权、监督权。中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定（ 2006年10月11日中国共产党十六届六次会议）完善民主权利保障制度，巩固人民当家作主的政治地位。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，积极稳妥地推进政治体制改革，健全民主制度，丰富民主形式，实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保障人民享有广泛的民主权利。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，从各

14、个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。扩大基层民主，完善厂务公开、村务公开等办事公开制度，完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利。公民影响途径公共政策的途径以国家主人或主权者身份对某些重大政策问题直接行使主权； 直接投票、公民听证会以间接的方式，选出代表制定或修改、执行公共政策；使用各种威胁性方式（请愿反对某些政策、示威游行、罢工罢课等），迫使政府将问题提上议事日程；通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说

15、的方式影响政策；对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以影响政策结果。（3）大众传播媒介大众传媒：指在传播路线上用机器做媒介以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播。大众媒体是现代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对政治、经济、文化等产生越来越大的影响，是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”，是实现政治社会化的主要手段。大众传媒对政策制定的影响与作用1公开信息，及时反映社会所发生的公共问题；2大众传媒的“焦点效应”可以形成强烈的政策压力促使决策者接受公众的愿望和要求3通过对政策信息和政策问题的选择、整理、淘汰、处

16、理再提供给公众，它建构“第二现实”影响受众对问题的认识程度和态度，从而影响着政策议程的建立（4）现代政策研究组织现代政策研究组织又叫“思想库”（think tank）、“脑库”（brain tank）。是由各种专家、学者组成的跨学科、综合性政策研究、政策规划和政策咨询的组织。政策研究组织的类型：官方思想库 半官方思想库 民间思想库 跨国思想库 特征：以改进政策制定为目标，促进决策科学化，民主化；研究人员构成的多学科性； 例如，兰德公司的研究人员中，配备了工程技术、物理学、计算机、数学、统计学、经济学、医学、教育、法律、社会学、心理学和政策分析学家 从事政策研究和咨询的相对独立性； 运用现代科学

17、理论和先进手段 系统论、信息论、控制论、耗散结构论 如乔治城大学战略和国际问题研究中心提出估计世界各国实力的“战略发展趋势理论”， 斯坦福国际咨询研究所的“趋势估计与监视计划”借以跟踪不断发展的形势。 兰德公司创造的系统分析、德尔斐法等美国非官方思想库举例兰德公司（the Rand Corporation,Rand）：规模最大、人数最多 布鲁金斯学会（the Brookings Institution） 斯坦福国际咨询研究所(Stanford Research Institute International ) 巴特尔纪念研究所（the Battelle Memorial Institute）

18、 企业公共政策研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research ） 对外关系委员会（Council on Foreign Relations） 案例：美对华应采取“遏制接触政策”美国兰德公司建议继续奉行接触政策，但是其程度应该有所减轻，华盛顿应该保持与中国的经济、政治和文化关系，寻求加强军队与军队之间的关系，同时强调互惠原则。但是，美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏感态度，应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁。避免任何直接帮助中国发展军事力量的事情，尤其是尖端的武器和技术。我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮制，最

19、为明显的一个手段就是通过加强出口控制，限制最为危险的系统的出口。加强美国同其他东亚国家的关系、努力改善它们之间的关系和军事合作。具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的军事关系，加强东盟国家之间以及它们与美国之间的政治、军事合作，鼓励日本和俄罗斯之间重建支好关系。既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据“遏制接触政策”，“只要中国将来的道路仍然前途不明，维持现状符合美国的利益”。如果中国成为一个友好的民主国家，美国的政策可能会更加赞同实现统一。“另一方面，如果中国变成一个敌对国家，美国可能采取一种支持台湾事实上独立的政策。” 资料来源：参考消息1999年9月22日）日本非官方思想库举例野村综合研究

20、所（Nomura Research Institute,Ltd. ） 三菱综合研究所（Mitsubishi Research Institute,Inc.） 富士综合研究所（FUJI Research Institute Corporation） 三和综合研究所（SRIC Corparation） 日本综合研究所（the Japan Research Institute,Limited） 中国思想库中国目前共有智库约2500个，研究人员3.5万人，其中民间机构不到3%。中央政策研究室国务院政策研究室国务院发展研究中心中国社会科学院 各高校中的研究机构 各部委下属研究机构 民间政策研究机构 中国

21、民间主要脑库名称时间主要负责人工作方向天则经济研究所1993茅于轼、盛洪、张曙光制度经济学在中国的发展应用世界与中国研究所1993李凡基层民主选举、市民社会、改革开放研究北京视野咨询中心1993钟朋荣为企业和政府制订发展战略零点研究集团1993袁岳民意调查北京大军经济观察研究中心2001仲大军制度、人文对经济和社会的影响研究上海法律与经济研究所2002吴敬琏、江平、梁治平法治环境和市场经济变革的交互作用还有两家是官方整合民间资源后创办起来的，目前以民间身份活动。他们自己的解释是：始终坚持官方背景、民间机构 ；深圳综合开发研究院（由国务院发展研究中心发起） 1989年 马洪 以研究为依托进行广泛

22、深入的咨询服务 中国（海南）改革发展研究院（由中国经济体制改革研究会发起） 1991年 迟福林 转轨经济理论和政策研究，提出政策和立法建议报告。 中国超级智库成立 21世纪经济报道：从国务院副总理的职位上引退一年后，71岁的曾培炎再度“出山”，这次，他有了一个新身份中国国际经济交流中心 (以下简称国经中心)理事长。 在2009年3月20日的第一届理事会上，曾培炎当选为理事长。执行副理事长8人，包括：中央财经领导小组办公室原主任王春正、经济学家厉以宁、香港中文大学校长刘遵义、国家发改委副主任张晓强、国家开发银行董事长陈元、清华大学经济管理学院院长钱颖一、中石油集团总经理蒋洁敏、国家行政学院副院长

23、魏礼群。 “这个新智库是温家宝总理亲自批示成立的。”参与国经中心筹建的一位知情人士透露说。不寻常的“豪华”阵容，使得新智库备受海内外瞩目，一时有“中国最高级别智库”之称。中心甫一成立，便列出了今年要重点研究的19个课题，包括金融危机第二次冲击波的可能性、构建国际金融新秩序、中美战略经济合作、中日战略互惠关系、中俄中亚能源资源合作研究等。（二）公共政策客体 指公共政策解决的社会问题（“事”）和政策发生作用的对象（“人”，目标群体）-政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策？绝大数公共政策都是基于要解决特定的公共问题或社会问题而产生。此外，与这些特定问题又着紧密联系的群体，必然会在政策规定中受到利益

24、的减损或增加。1、社会问题 指社会正常发展过程中出现的偏差，或者说是实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及较为广泛的社会关系。 社会问题是公共政策的起点 当社会问题进入政府议程，就转化为公共政策问题。 社会问题的范围呈扩大的趋势社会问题的属性：(1)社会问题是一种客观条件；(2)社会问题是一种主观定义；(3)社会问题受价值判断的影响；(4)社会问题是一个关系到大多数人的问题(5)社会问题的形成往往具有一个发展过程；(6)社会问题往往是系统性问题举例：艾滋病问题（价值观）过去：个人问题（卖淫者、嫖娼者、吸毒者、同性恋者）现在：影响越来越多的人，包括婴儿、小孩、

25、名流，艾滋病开始成为社会问题非典问题个人问题医院防护问题：感染医护人员政治稳定问题：政治交接班、两会国际问题：香港、越南、加拿大、美国等 外交问题与内政问题2、目标群体 就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。 （分配利益、规范行为）助学贷款政策（大学本科生）；一对夫妇只生一个孩子（非少数民族已婚夫妇）；农村孩子免费上中小学（城乡二元体制中农业户口的孩子）；城市流浪乞讨人员收容遣送办法（“三无”人员）；带薪休假（根据征求意见稿，机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户的职工在同一单位连续工作年以上的，享受带薪年休假 ）。目标群

26、体是公共政策实施的重要环节，也是公共政策是否产生成效的重要决定变量，目标群体的特征在一定程度上决定了公共政策实施的成败。目标群体为什么认同或抗拒政策？政治社会化的影响传统思想观念和行为习惯的制约对政策形式合理与实质合理的看法：程序对成本收益的权衡：谁出钱？对大局或整体的考虑：“经济人“与“利他主义”避免受到惩罚：公共政策的权威性（强制性）环境条件的变化：社会变迁影响目标群体的因素：（1）目标群体的规模；（2）目标群体的结构；（3）目标群体的要素特性；（4）目标群体的认知态度；（三）政策主体与客体的矛盾及其地位的相对性 1、公共权力机关、国家公职人员既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。2、公

27、民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。案例 深圳市政府的“行政三分制” 作为新一轮政府改革的试点城市，深圳市即将在全国率先试行“行政三分制”，对政府部门进行撤并和调整，设置若干个决策局、执行局和1个监察局。深圳市市长介绍说：“决策局只有决策权而没有执行权，而执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。” 据深圳改革试点方案的起草人之一、深圳大学的一位公共行政学教授介绍说，在“行政三分制”框架下，深圳的每个决策局将设立两类咨询机构：一是服务于决策局长的咨询机构；二是制的局长权力的咨询机构，它可以劝告、修改甚至否定决策局的决定，由非政府官员组成，其组织形式可以是委员会

28、、中心、审议会等。第一类咨询机构在政策运行过程中主要承担信息子系统的作用，其主要职责是为决策局长做出正确的决策提供信息服务。第二类咨询机构主要发挥咨询子系统的作用，对决策局长制定政策的科学性进行“把脉”。它与决策局的关系是一个“谋” 与“断” 的关系。决策局本身则是一个决断系统，负责政策的制定，并承担相应的政策风险，有利于克服人们常见的“拍脑袋”决策方式。决策局下分设不同的执行局，将决策局制定的政策方案转化为政策现实。决策局与执行局之间的关系将由原来的命令与执行关系改变为合同关系，二者通过签订绩效合同被联系在一起。我们以前的决策有点像黄河水，经常发生“断流” 现象、一项政策制定出来，执行得怎么

29、样？获得了什么样的效果？没有人给出一个准确的说法。因为我们没有建立起完善的政策监控系统，结果通常是子上有政策、下有对策”，很多好的政策得不到很好地执行。设置监督局有三大好处：（1）可以监督决策是否合法、科学。监督局首先是对决策局的监督，即监督决策局的决策是否经过了合法的程序、科学的论证，这就改变了过去决策中的随意性和隐蔽性，让决策成为开放式的公共政策运行。（2）可以监督政策是否得到忠实执行。光有好的政策不行，还需要执行好政策的人。监督局发挥监控子系统的作用，可以避免执行局“上有政策、下有对策”，防止“政策断流”、“政策贪污” 等现象发生。（3）可以检验政策的正确性。政策总是在一定的政策环境下运

30、行的，而政策环境不是一成不变的。一旦政策不符合政策环境，就必须尽快修正政策。政策监控子系统就好像温度计一样，要随时能感受气温的变化。总之，深圳市政府的改革方案是在努力重建一套科学完备的政策运行系统，使得政策得以科学地制定、忠实地执行、及时地得到监控，从而得到及时、客现、准确的反馈、评估和改善。二、政策系统的构成 政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统 。（一）政策主体系统 包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。 1、政策制定系统 由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物

31、。 基本功能是：（1）确认政策问题。 （2）确定政策目标。 （3）组织政策方案的设计。 （4）政策方案的最终决定。 2、政策执行系统 政策执行系统，也叫“指挥系统”，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。 政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。 基本功能是： （l）为政策方案的实施做好准备。 （2）有效实施政策方案。 （3）分析和总结执行情况。 3间接主体系统 间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。 三类： 第一类是次国家政策行为者； 第二类是跨国政策行为者； 第三

32、类是全球性政策行为者 基本功能是：（1）利益表达与利益综合；（2）影响公共政策制定；（3）影响并改变政策环境；（4）填补政策主体力量所无法到达的空间。 （二）政策支持系统 由信息传播系统（信息沟通系统）、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成。 1、信息传播系统 政策过程就是获取、加工、传递和利用信息的过程。基本功能是：（l）信息的收集与整理。 （2）信息的加工与储存。 （3）信息的传递。 2、政策咨询系统基本功能是：（1）政策问题的发现和诊断。（2）政策预测研究。 （3）政策方案的设计与评估。 3、政策监控系统基本功能是：（1）确立政策监控标准。（2）衡量政策绩效。 （3）纠

33、正和消除政策执行偏差。 4、政策评估系统基本功能是：（1）提供政策持续、修正、调整或终止的依据。 （2）有效地配置政策资源。 （三）政策反馈系统 是将政策主体与政策对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。 信息系统将收集和掌握的有关政策信息传输给政策制定系统，形成政策问题；政策制定系统经过研究后，确认政策问题，形成政策目标；咨询系统根据政策制定系统的要求，设计政策方案，提供咨询报告；政策制定系统根据咨询意见形成自己独立的判断和最终的决定，并交付政策执行系统加以贯彻实施；同时，监控系统负责对政策实施进行监督和控制，以控制决策失误，确保围绕总政策目标执行政策，保证政策的权威性和严肃性；政策

34、实施的效果则由政策评估系统进行科学、系统地评估，并将评估结果提供给政策制定系统。在整个政策系统工作流程中，反馈系统随时将政策执行情况反馈给各个子系统，而间接主体系统则试图在每一个环节上影响公共政策，从而使政策系统工作流程更为复杂化。 三、政策系统的环境（一）政策系统的一般环境 1、地理自然环境 构成政策系统最基础、最稳定的环境。 包括国土面积、地形地貌、气候、自然资源等。 孟德斯鸠的理论 地理自然环境为公共政策的制定与执行提供了各种可能性。2、经济环境 指对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和。 经济环境与公共政策关系（1）经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点。 （2

35、）经济环境提供了政策系统运行所必需的资源。 （3）经济环境影响政策系统的经济目标取向。 3、政治法治环境 是指对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态与法治状态。 前者包括政治制度、政治体制、政治结构。政治关系、国家与社会的关系状况等；后者包括法律体系、法律机构、执法状况、社会治安等。 政治法制环境对政策系统的影响表现为：（1）政治法治环境影响政策系统的性质。 （2）政治法治环境影响政策系统的民主化程度。 （3）政治法治环境影响政策系统的合法化程度。 4、社会文化环境 是指就是对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社会状况与文化状况。 包括人口的规模、性别与年龄的比

36、例、地理分布、社会群体的职业构成、社会道德风尚、人口素质、公民受教育程度等。 社会文化环境影响政策系统运行的效率。 对公共政策影响最为核心的是政治文化 政治文化：一个民族在特定历史时期流行的有关政治方面的一套政治态度、政治信仰、政治情感。5、国际环境指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面 的关系及其他国家之间的相互关系。 国际环境对政策系统的影响表现为：（1）国际环境影响政策系统的价值选择。（2）国际环境影响政策系统的参照系选择和目标选择。 （3）国际环境影响政策系统的性质。 （二）政策系统的工作环境 工作环境是政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，因而具有多样

37、性、变动性、主观性和人为性等特点。 案例 决策三峡 兴建长江三峡水利枢纽工程的设想是由孙中山先生于1919年首次提出来的，20世纪3040年代，国民政府曾两次进行勘察测量并提出初步计划报告。新中国成立后，党和国家领导人多次将三峡工程建设提上政府议程，并组织全国各个领域的专家进行可行性研究论证。1992年4月3 8日，七届全国人大五次会议通过了关于兴建长江三峡工程的决议。至此，三峡工程决策过程画上了圆满的句号。 从最初提出到具体实施，三峡工程决策历经70年之久，一方面是高度复杂的政策环境对党和政府决策的影响和制约，另一方面则是党和政府为造福我国人民和子孙后代而采取的审慎决策行动。（1）长江是我国

38、最大的河流，长江流域水资源极为丰富，约占全国的13，年均径流量约1万亿立方米，水力资源可开发量占全国的53。其中，重庆至宜昌区段的长江三峡总长66o公里，水位落差120米，地质条件好，是建设水利枢纽工程的理想地段。这是三峡工程决策面临的地理自然环境。（2）长江流域面积180万平方公里，约占全国陆地总面积的19，养育着全国近13的人口。农业总产值占全国的40，在我国经济建设中占有十分重要的地位。但是，长江流域水旱灾害分布很广，尤以中下游平原地区洪涝灾害最为严重，给国家经济和人民生命安全造成巨大影响。兴建三峡工程能够从根本上解决长江中下游平原的安全，成为各项治理措施中的关键工程。长江中下游是我国的

39、经济重心，但能源、电力供应长期短缺，靠北煤南运，运输压力很大，三峡水电站年发电量84o亿度，对缓解长江流域能源供应紧张状况和减轻煤炭供应和运输压力具有重要意义。此外，三峡工程还可使川江航道下水单向年通过能力提高到5000万吨，降低航运成本3537。三峡工程还可增加中下游枯水期流量，有利南水北调，以及灌溉、水产、旅游、库区养殖等效益。这是三峡工程决策面临的经济环境。（3）三峡工程是迄今为止世界上最大的水利枢纽工程，规模巨大，技术要求高，涉及面广。社会各界人士、各方面专家、广大群众对于在诸如建与不建、如何兴建、兴建时机、国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境影响等重

40、大政策问题上，都有许多不同的意见。这是三峡决策面临的政治法制环境和社会文化环境。所有这些客观环境经过研究论证，就聚集成为决策者的工作环境。 第二节 公共决策体制一、决策权力及其归属 决策权力指在决策过程中根据自己的目的，将个人意志施加于他人意志之上，通过各种途径影响他人行为的能力。 决策权力的基础既来自于正式的职务权力、法定权力，也来自于非正式的人格权威、技术权力 二、决策权力的配置 (一)首长制与委员会制 首长制，即最高决策权配置为一人所独掌。优点是：决断及时迅速、果断有效，有利于使政府责任明确化、具体化。缺点是：容易权力滥用、压制民主、独断专行。 委员会制，最高决策权配置给由两人以上组成的

41、委员会，根据少数服从多数原则进行决策。优点：能够集思广益、吸纳多方面的意见、协调一致制定政策，有利于决策的民主化。缺点：决策迟缓、责任分散，易于导致争功诿过、增加决策成本。 (二)集权制与分权制 集权制，决策事务与决策权均集中于上级政策机关。优点：统筹兼顾、政令统一。缺点：政策适应性差，不利于因地制宜，压制地方积极性。 分权制，各级决策机关在各自的管辖范围内拥有相对独立的决策权，上级机关无权干预下级机关的决策活动。优点：各级决策机构能因地制宜地进行决策，政策针对性强。缺点：政策协调难度大。 三、公共决策的规则 (一)全体一致规则 (二)多数规则 1、简单多数规则 2、绝对多数规则案例 联合国安

42、理会的决策规则与伊拉克战争 根据联合国宪章规定，安全理事会在维护国际和平与安全方面负有主要责任，它有权调查任何国际争端或可能引起国际摩擦的任何局势，敦请争端当事国采取和平方法解决争端，有权断定威胁和平、破坏和平或侵略的行为，并可采取经济、外交或军事制裁行动来反对侵略等等。联合国安全理事会由五大常任理事国(中国、法国、俄罗斯、英国和美国)和10个非常任理事国组成(1965年前为6个。任期2年，不得连选连任)。每个理事国有1个投票权。程序性问题由15个理事国中至少9个理事国赞成票来决定；实质性问题的决定也需9票通过，其中应包括所有5个常任理事国的同意票，弃权不被认为是反对。这就是通常所说的“大国一

43、致”规则。按照这项规则，任一常任理事国投反对票，表决的议案即被否决。这就是“大国否决权”。 1990年8月2日凌晨，伊拉克10万大军越过伊科边界向科威特发起突然进攻，仅用10小时就占领了科威特，由此引爆了震惊世界的“海湾危机”。1990年11月29日，联合国安理会就海湾危机问题进行辩论投票，以全票通过了授权国际社会“使用一切必要手段”的安理会678号决议。中国政府投了弃权票。 2003年3月20日凌晨，美英联合出兵攻打伊拉克。这次战争不是1991年海湾战争的翻版，而是美国的“倒萨(萨达姆)”计划在安理会遭受很大挫折的情况下发动的。自2001年底，小布什政府就加快了“倒萨”准备活动，并希望通过外

44、交努力，像1991年海湾战争一样得到联合国安理会的授权，组成多国部队对伊拉克采取军事行动。但美国“彻底解决伊拉克问题”的方案遭到了法国、俄罗斯、中国三大常任理事国以及多数非常任理事国的批评，特别是法国，公开表明要对美国方案行使否决权。眼看安理会通过无望，美国不得不放弃安理会表决，决心绕开联合国，单边发动对伊拉克战争。尽管美国迅速取得了胜利，但其合法性和正义性受到了国际社会的普遍质疑。第三节 公共政策工具【案例导入】从2005年1月6日开始，源源不断的清水从浙江的东阳市的横绵水库流出，经过刚刚完工的渠道奔向毗邻的另外一个县级市义乌。至此备受关注的中国首例水权交易宣告正式“交货”。东阳和义乌虽都处

45、于金华江的下游，但东阳水资源非常丰富而义乌水资源却非常缺乏，不论是在工业上还是生活用水上都非常困难。为此，义乌多次召集水利专家进行论证。当时提出了方案有：一是扩建原来水库；二是新建水库向义乌市区供水；三是以投资的方式从外引水。经过反复论证，最后只有第三种方案可行。2000年11月24日，东阳和义乌经过多次协商，签署了用水权转让协议：义乌一次出资2亿元购买东阳横绵水库每年4999.9万立方米水的使用权；转让后所有权不变，由东阳负责工厂维修等，而义乌按当年实际供水每立方米0.1元标准支付管理费。思考题：（1）义乌市成功解决用水难问题的诀窍在哪？（2）该案例中涉及哪些政策工具？（3）哪些因素影响了政

46、策工具的选择？最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。那么，是什么推动了工具研究的盛行呢? 首先，理论与实践的结合。大学学者与政策工具领域的实践者 (实际操作者) 保持密切的联系，比如说高校法律权威同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此，推动了对政策工具的研究。 其次，近代以来政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张，导致对政府管理相关知识的需求增大，这就要求对社会政策问题做更多的科学与实证分析和研究。由于政策工具研究致力

47、于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此，根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了重大贡献。 第三，工具研究途径的倡导长期以来得到政治和意识形态方面的支持。对福利国家的某些政府部门的不满使人们要求对政策失败的分析予以更多的关注。20世纪80年代初，荷兰的吉尔霍徳（Geelhoed）委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它付诸实践。一、公共政策工具的概述1、政策工具的含义是实现政策目标而采用的具体手段和方式。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理

48、性状态。它是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。 （1）政策工具是实现政府行为的机制。（2）将政策工具视为政府推行政策的手段。（3）将政策工具理解为实现政策目标的活动。二、公共政策工具的分类 家庭和社区自愿性政策工具混合型政策工具强制性政策工具 自愿性组织 私人市场信息和劝戒补贴、产权拍卖 税收和使用费 管制 公共事业 直接提供国家干预 低 高1、自愿性政策工具非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理，因为它相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些

49、问题。非强制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具。 （1）家庭和社区 家庭和社区是一种常见的非强制性工具。在任何社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用。政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社会及家庭。在转轨时期我国政府职能的转变以及加强社区建设的实践中可以明显地看到这一点。 家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事。在几乎所有的社会中，照顾家庭成员和其他亲属是个人及家庭的实质性责任。小孩、老人和病人往往是家庭及个人来照管的。例如，在我国，80的对老人的医疗卫生服务是由家庭提供的。例

50、如，安装警报器预防火灾，锁上房门防止偷盗等是最早的也是最基本的个人服务方式。人们自己包扎伤口或者自己存钱以保证退休后的生活，都是个人服务行为。 作为一个服务单位，家庭是人们在住房、健康、教育、福利和养老等方面最古老也最有效的服务部门，它为其成员提供了广泛而又重要的服务。例如，在美国，每8个就业人员中大约有1个直接照顾老年父母，这个比例预计还会增长。 在许多国家中，社区服务的范围十分广泛，从幼儿入托、老人照管到环境卫生、娱乐保健等无所不包。在我国大力发展社区建设和社区服务的实践中，社区治理一种重要的政策工具。开发和利用社区文化资源、人力资源等，在社区内通过建立各种敬老院、福利院、康复中心、医疗站

51、、托儿所、幼儿园等设施，对老年人、儿童和残疾人等实行社区照顾；调动社区居民不定期地参加保护社区环境的清洁卫生工作，美化居住环境；加强社区治安管理等。优点：将家庭和社区作为一种政策工具的最大好处是，除了政府选择家庭和社区的这些行动进行授权和补贴外，一般不需要政府太多的支出。在许多服务领域（如残疾人的照顾），家庭和社区比其他工具更合适；而且这种工具在大部分社会受到广泛的支持和欢迎。缺点：家庭和社区作为一种政策工具，是虚弱无力的，它们往往只能作为一种辅助工具来使用。一是在解决比较复杂的经济问题时会显得比较乏力；二是家庭和社区提供的服务缺乏规模效应；三是单纯的社会和家庭解决公共问题可能存在不公平（为什

52、么本来是政府或全社会要做的事，要由家庭和社区自己承担？）。（2）自愿性组织（志愿者组织）自愿性组织是指不在政府的强迫下成立，也不以盈利为目的的社会组织形式。作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务。例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如清洁海滩和公园的公益服务等。在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服务尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降低了它们发挥作用的重要性程度。即便如此，在当代社会中，它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。据说，在美国这样一个崇尚个人主义和物质利益的典型国度

53、里，非营利组织提供的服务比政府提供的服务要多得多。在我国，随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政策工具的地位和作用也将日趋重要。优点：一是一种提供社会服务的有效手段，可以节约公共服务的成本（因为建立在自觉自愿基础上提供的服务是可靠的和低成本的）；二是志愿者组织服务具有灵活性和反应迅速的特点，能迅速满足服务者需要（例如，在救灾方面，志愿者组织的行动往往比政府快） ；三是可以减少对政府的行动的需要或减轻政府的负担；四是志愿者组织的服务能够推动社会团结和平等有序的扩大政治参与；缺点：志愿者组织这种政策工具的应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；志愿者组织也容易蜕化而变成

54、准官僚机构，从而降低它的效能和效益；许多社会成员既没时间也没有所需的资源去从事公益劳动。（3）市场市场是一种最重要且最有争论的非强制性工具。买卖双方（消费者和厂商）之间的自愿的相互作用消费者依其手中握有的有限数量的货币想尽可能多地购买商品，而厂商则寻求利润的最大化往往会带来双方都满意的结果。从理论上看，尽管双方都是自利的经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获益，即实现社会福利的最大化；而且为社会上所需要的一切东西都可能通过市场以最低的价格提供。因此，那些对医疗保健和教育有需要者可以从为盈利而运作的医院和学校中购买相应的服务。作为一种应用广泛的工具，市场是提供私人物品的最有效益和效

55、率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。比如：为了满足人们的需求和促进经济的发展，政府部门正在努力寻求资金进行基础设施建设。在基础设施领域中公私合作这一市场方式的发展，为政府提供了一个解决之道。在实践中有几种典型的形式：1、租赁/购买建设经营（LBO/BBO）民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特许权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根据特许权向用户收取费用，同时向政府交纳一定的特许费；2、建设转让经营（BTO）民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施2040年，在此期间内向用户收取

56、费用。BOT与BTO类似，不同在于：基础设施的所有权在民营部门经营2040年后才转移给公共部门。3、建设拥有经营（BOO）民营部门在永久性的特许权下，投资兴建，拥有并经营基础设施。公私合作可以利用民间资本市场弥补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施；民间投资者和有经验的商业借贷者的参与，有助于更好保证一个项目在技术上和财政上的可行性，分担一些本来由公共部门承担的风险；在开展合作项目中，民营部门可以促进技术转让，并为政府部门培训人才。优点：市场可以提供公开、公平、自由竞争的方式让公共服务管理达成最大的收益。缺点：一是不能提供足够的公共物品（在大部分公共物品和服务领域中，它并不是一种有效的工具，它

57、不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一类的纯公共物品）；二是市场会造成不公平，它仅仅满足有支付能力的人们的需求，拉大贫富差距；三是市场不能解决外部性的问题由于存在着不同类型的市场失灵，市场在提供收费物品和公有池塘物品上也存在困难；因此，市场工具的应用往往需要有其他工具（如管制）来配合。2、强制性工具强制性工具(Compulsory instruments)也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。政府为实现其政策目标，可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能。（1）管制管制是政府利用公共权威和权力来对个人或组织的行为进行规

58、范的活动。它是由政府做出的，它必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。它是以国家权力作为基础，特定机构来运用和实施的。大部分管制通过行政法规来进行（有些管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域尤其是物品和服务的价格和标准等方面。政府的管制有经济的和社会的两种基本类型。经济管制是管制的传统形式。它控制诸如产品的价格和数量、投资回报，某一产业中公司的进入或退出等一类的事项，其目的是控制由市场运行所产生的不平衡；社会管制是一种较新的

59、管制类型，它控制诸如健康、安全、职业歧视一类的社会事项。社会管制与经济管制不同，它并不集中在任何特殊的行业（如银行和电信）上，而是集中在诸如污染、安全或道德方面的广泛问题上。主要优点：所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性且更易见效，适应于作为处理危机的工具。主要缺点：扭曲自愿性或私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等（2）公共企业公共企业也称国有企业。它可以看作一种强制性工具，其强制性甚至比管制更强。因为在公共企业那里，政府做出特别的规定以控制它的所有活动，这些规定被当作内部管理的指令。政府凭借其所有权而可以为所欲为 并没有一套可以

60、用来判定一个企业是否为公共企业的明确标准。但一般认为，公共企业具有如下三个特征：一是企业具有一定程度的公共所有权（少至50，高至100） 。二是公共企业受到政府不同程度的控制和管理。一个完全摆脱政府控制的公司不能看作公共企业。三是公共企业生产的产品是用来销售的公共物品。这不同于诸如国防、路灯一类的公共物品（这种物品不能直接收费），因而，公共企业的销售收入与成本之间必须保持有某种平衡。优点：一是满足公众更多的公共需求（在社会需要而私人企业因无利可图等原因而不愿提供的某些物品和服务领域中，它是一种有效的工具）；二是建立公共企业所需的信息成本比使用自愿性工具和管制低得多；三是公共企业创造的公共资金可