论当前我国行政法

1、论当前我国行政法之价值取向（一）行政法的价值取向或曰价值目标在行政法理论中是十分重要的问题。学者们由于在行政法理 论基础这一基本问题上观点不同，莫衷一是,所以在行政法的价值取向问题上往往也做出迥然 不同的回答。本文结合我国行政法发展所面临的社会、法律环境和学者的学说，试就这一问 题谈一点粗浅的看法。一、在行政法价值取向上几种观点介评80年代初以来，学者们围绕行政法的理论基础这一问题提出了诸多有益的见解和观点。这些 观点中包含或主要回答了行政法的价值取向问题，以下仅就几种主要观点做简要介绍和评价。行政法是控权法。强调行政法对行政权力的控制。认为行政法就是对行政权力进行控制之 法。这一主张主要被英

2、美行政法所采纳。“行政法就其精华而说（它是在保持政府效率的同时） 是控制政府权力行使的法律。简而言之，行政法即控权法。”美国由于19世纪下半叶以来 行政管理机构大量出现，其权力行使往往不利于保护人民的权利和自由，并且随着行政扩张出 现了行政立法、行政司法脱离国会控制的趋势。为了防止行政专权1946年通过了联邦行 政程序法，标志着美国在行政法的价值取向上部分接受了“控权”的观点，与英国行政法的发 展极为相似。控权论以权利为本位主张对行政权力进行控制它对于防止行政权力的滥甩保障行政相对方 的权利起到了积极作用。但是也应该看到,片面地强调控权往往导致过多的强调司法审查和 行政程序的作用，不注意行政效

3、率，忽视了现代行政实践时积极行政的行政法要求，在实践中 往往陷入被动。而且就我国目前的实际情况而言，社会变革日新月异，行政对象的变化性比较 大，客观上需要对之行使有效的管理调节，而控权说在许多现实问题面前则显得束手无策，尴 尬不堪。行政法为管理法。主张行政法是管理公民的法。历史上这一观点曾经在德国、法国、日本 等风行一时，战后前苏联也采纳和发展了这一理论。有些学者认为管理说回避了行政法的本 质，对行政法无价值判断,对行政法与行政学无明确之区分。但我认为，从这一基本观点中 仍然可以评判它对行政法之价值取向所做的判断，即:强调行政法在于注重国家利益的实现， 适当地约束个体利益。这一观点对于维护行政

4、行为的权威，有效进行行政管理是有一定积极 意义的。但它本身是有缺陷的，表现为强调了行政主体的权威，忽视了行政相对方的权益，打破 了权力的制衡机制，与现代法治发展的方向是背道而驰的。当前我国改革开放的内在动力很 大程度上来源于人民群众的创造性，而这一观点会在实践中不利于群众创造性的发挥。平衡论。该说80年代在我国由罗豪才教授首倡。它主要主张在行政主体与相对方之间实 现权利义务的统一,公共利益与个体利益兼顾。这一理论试图从行政法理论基础的高度来 说明行政法的本质，但并不为多数学者所首肯。皮纯协、冯君先生在关于平衡论疏漏问题 的几点思考一文中认为:平衡论如要证明自身价值就必须放弃原来的思想，回到自己

5、应 有的位置，即把自己定位在我国体制转轨时期行政法的理论基础上。”但我认为,回到自己应 有的位置”当不是皮、冯二先生所称之转轨时期行政法的理论基础”而是要回到说明、论证 我国行政法当前追求的价值取向上来。因为平衡论”并没有系统回答行政法的本质、背景和 原因以及行政法的特征、目标等问题，而仅仅就行政法的价值取向做了理论上的探讨。设计 了行政法价值的结构模式，即总体平衡”思想。它认为在实体法上行政主体与相对方不平衡、 程序上二者不平衡以及司法审查关系中原、被告权利义务不平衡三种主要态势是行政之客观 存在。但后两种不平衡与前者相比，形成一种倒置的不平衡通过此倒置行政主体与相对方 可在全过程上趋于平衡

6、。通过以上论述我们可以认为:平衡论仅仅回答了如何通过总体平衡模式调整行政相对方与行 政主体之间的权义失衡问题，它所构建的也仅仅限于在法律关系中所体现的权利义务这一纯 粹法律意义的层面上所要解决的行政法价值取向问题即:法律关系双方的权利、义务是什么， 要实现怎样的法律调整效果。以上我们把平衡论定位于回答行政法的价值取向是什么的一种观点。那么仅就这个层面而言, 它是否正确回答了行政法的价值取向问题呢?我认为对此亦不好做简单回答。诚然，这一观点 设计了比较理想的行政法规范下的行政管理的理想状态，但就实际操作、对行政法体系构建 的指导作用、具体制度的可行性等诸多问题都有待进一步探讨。关于这一点，容留下

7、文详述。 二、确立行政法价值取向应考虑的几个因素考察以上诸多观点我们不难发现，尽管学者们都试图在自己的理论中说明行政法追求的目标, 体现的价值。但由于观察的视角不同,加之这一问题本身的复杂性，各种观点到目前为止均只 能称为“一家之言”欲达成共识，尚为时过早。我认为要比较全面地回答行政法的价值取向，需 要考虑的因素至少包括以下几个。体现行政法在我国民主、法治建设中的特殊作用。社会主义民主与法治的关系在马克思主 义法学中已经得到科学的概括:社会主义民主是社会主义法治的政治基础，政治民主建设内 在的需要法治的保障，因此民主建设必须纳入法治轨道。”从行政法的局限看，它在社会主 义民主和法治建设中的作用

8、很大程度上表现为协调。从本质上社会主义民主与法治是并行不 悖的，但就某个特定阶段而言，比如，在当前我国向社会主义市场经济体制转轨过程中,则需要 考虑现实可以提供的可供选择的并进模式。一方面就中国目前生产力发展水平的状况来讲， 法治的民主性又不可能推进得过快。民主和效率虽然不是截然矛盾的，但民主如果脱离生产 力的发展水平而推进过快，公民个人权利的保障如果脱离社会公益的维护而强调过分就确实 可能影响效率，影响经济发展速度，不利于社会生产力的发展;另一方面，在转轨时期，行政 管理面临大量的、复杂的调整任务，如何在行政法大有作为的特殊历史过程中，规范不同的利 益主体，促进社会的健康发展,就使得民主与法

9、治的价值尤为重要。所以在确立行政法的价值 取向时必须充分考虑到现实提供的可能性与现实需要的有机结合。体现行政管理的内在规律和原则。行政法作为以行政管理为主要规范领域的部门法主要应 以行政管理的内在规律为出发点。可以说,行政管理的内在规律反映到法律上便是行政法应 体现的原则。学者们对于行政管理的内在规律亦是众说纷纭。考察西方国家的行政立法和行 政管理实践，我们会发现依法合理行政不仅是行政管理的规律性要求也是行政法应坚持的原 则。而且事实上虽然人们在行政法的价值取向上意见不同，但不难发现都围绕着如何有效地 行使行政权力，如何保护行政相对方的利益等问题展开讨论。控权说如此，管理说如此，平衡说 亦如此

10、，只不过它们强调了不同的侧面而已。从依法合理行政本身的内涵看合理行政是行政 管理中内在的、本质的东西，它根源于人类对公平、正义的追求。依法行政是合理行政在法 律上的反映和体现。只有做到了依法行政方能使行政主体、行政相对方的地位明确，各自的 权利有所依据，有所保障，才能真正实现合理行政。所以，依法不仅仅是行政法形式上的要求， 而且更是合理行政内在规律的要求。体现行政法的价值目标的时代性与地域性。法的价值目标为适应不断的社会变迁也应不断 变迁。这与法的稳定性并不矛盾。法的稳定性所要回答的是维护法的权威性、有序性问题， 而法的变动，尤其是价值目标的变动则是维持法的活力、体现法的适应性问题。虽然提出问

11、 题的角度不同，但都体现和反映了法作为调节社会关系的手段的有效性。所以行政法的价值 目标不是一成不变的，在不同的时期会有所侧重，这已为各国行政立法的长期实践所证明。法 的目标的地域性是指法在不同的国别、地区，同一法律部门，甚至同一法律规范所反映或要实 现的调控目标会有所差别。由于各个国家，不同民族的文化背景不同，社会发展方向、水平各 异,这一点是显而易见的。行政法在这方面显得尤为突出。许多行政法理论和规范在不同的 社会制度,不同的地域所面对的行政环境不同，所要确立的管理秩序各异，故而其价值也就不 同。同时还要看到，即使在同一地区，不同时代下同一行政法规范所面对的法律环境也是不同的。比如我国建国时期，改革开放以前和以后的行政环境就不同行政法所要实现的目标也有很大 差别。体现行政法的实际可操作性。这虽然仅是一个行政法立法技术上的因素但不无现实意义。 胡建淼先生曾指出:在当前的行政法学研究中存在把行政法学体系宪法学体系和行政学体系 化的倾向。这从一个侧面反映着当前行政法学研究的现状。仅从行政法的价值取向上看 增强行政法规范，乃至整个行政法体系的实际可操作性，使之脱离其它学科在研究方法、理论 特点、立法技术和价值取向上的影响，形成自己独立的特征是必要的。行政法是应用性极强 的部门法，它不应像宪法那