法律知识法一立法质量与质量立

1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法立法质量与质量量立法一周旺生立法质量与与立法的科学学化、现代化化建设现代化化法治国家，其其基础性、前前提性的工程程，是要有相相当数量的良良法。而所谓谓良法，要言言之，就是立立法上的数量量和质量的较较好的统一。立立法质量通常常可以看成同同立法数量相相对应的概念念，但又不仅仅仅是与数量量相对应的概概念。立法质质量问题远不不仅存在于立立法运作技术术和立法形式式方面，看不不到这一点，对对立法质量的的内涵和外延延

2、的理解，就就可能失之于于表层化。实实际上，立法法观念、立法法制度、立法法技术、立法法内容、立法法形式等等方方面，都有立立法质量问题题。现在提出出提高立法质质量，更加主主要的，是要要把这个问题题同立法的科科学化、现代代化联系起来来。提高立法法质量，主要要就是实现立立法观念、制制度、技术、内内容、形式等等等的科学化化、现代化，就就是解决立法法观念、制度度、技术、内内容、形式等等一系列方面面的科学化、现现代化问题。借鉴国外境境外立法质量量立法经验解解决诸如立法法观念、制度度、技术、内内容、形式等等一系列方面面的科学化、现现代化问题的的成果如果被被法定化，被被以立法的形形式固定下来来，成为立法法活动必

3、须遵遵循的准则，则则对于提高立立法质量更见见成效。在今今日世界，差差不多各国都都有详略不等等、程度不同同的关于立法法观念、制度度、技术以及及立法内容和和形式方面的的立法规定。研研究这些规定定，从中国实实际情况出发发借鉴这些规规定，对提高高中国立法质质量，无可置置疑是深具现现实意义的。在在中国立法经经过20年的的较快发展并并需要向现代代化方向进取取的情形下，一一方面注意总总结自己的经经验，使其成成为提高中国国立法质量的的重要动力;另一方面又又注意研究和和借鉴国外、境境外的经验，从从中汲取有用用的成分，而而不是拘泥于于本土资源，无无论如何都是是大有益的。立法质量立立法的类别和和本文的任务务关于立法

4、质质量的立法，大大体可分两类类。一是与立立法质量直接接相关的立法法。这种立法法专门地或在在相当程度上上设定了关于于立法质量的的法定制度，或或是设定了与与立法质量直直接相关的法法定制度。中中国大陆的行行政法规制定定程序暂行条条例、法法规规章备案案规定、关关于地方性法法规备案工作作的通知，便便是在相当程程度上设定了了与立法质量量直接相关的的制度的规范范性法文件;台湾的中中央法规标准准法、行行政机关法制制作业应注意意事项，前前罗马尼亚的的规范性文文件草案的制制定和系统化化的立法技术术总方法，美美国统一州法法典委员会的的统一和标标准法起草规规则，也都都是专门设定定与立法质量量直接相关的的制度的立法法表

5、现形式。二二是与立法质质量间接相关关的立法。其其表现形式主主要是各国议议会的议事规规则、宪法和和宪法性法律律中与立法质质量有这样那那样关系的规规定。研究和和借鉴国外、境境外关于立法法质量的立法法成果，需要要注意这两方方面的法律、法法规和规章。这两方面的的法律、法规规和规章中，涉涉及到的立法法观念、制度度、技术以及及立法内容和和形式方面的的问题是非常常之多的，可可以说，一切切有关立法的的观念、制度度、技术以及及立法内容和和形式方面的的问题，都与与立法质量有有直接或间接接的关系。在在这些问题中中，从立法实实践和各国实实际的立法规规定看，有些些环节与立法法质量关联更更为紧密。本本文的任务，便便是研究

6、这些些环节或方面面的国外、境境外立法的某某些规定，以以图从中提炼炼若干对提高高中国立法质质量或可有益益的成分。一、关于立立法原则的立立法立法原则对对立法质量的的作用立法一一般总是在一一定的原则的的作用或支配配下开展的。立立法原则是立立法主体据以以开展立法活活动的重要准准绳，它反映映立法主体在在立法过程中中特别注重什什么。立法原原则对于立法法质量的作用用主要在于，坚坚持一定的立立法原则，有有助于使立法法在经过选择择的思想理论论指导下沿着着立法主体确确定的方向或或代表的基本本倾向发展;有助于立法法主体既注重重从大局上把把握立法，将将整个立法作作为一盘棋来来运作，又注注意集中地、突突出地、强调调地体

7、现立法法主体的某些些重要意志;有助于立法法主体统一立立法的主旨和和精神，使各各种立法活动动以及立法与与它的调整对对象之间，有有一种一以贯贯之的精神品品格在发挥作作用;也有助助于实现立法法的科学化，使使立法活动按按规律进行。制度形态：立法原则作作用于立法的的一种基本方方式立法原则则对立法发生生作用的方式式，通常有两两种。一是作作为一种观念念形态，通过过对立法者或或立法参与者者的立法思维维发生作用而而对立法实践践发生作用。二二是作为一种种制度形态，通通过直接对立立法者或立法法参与者的行行为发生作用用而对立法实实践发生作用用。以立法的形形式将这些原原则确立下来来，或是以立立法主体内部部所要实行的的规

8、则的形式式将这些原则则固定下来，则则是这些原则则作为制度形形态对立法发发生作用的基基本形式。一一般说，在立立法制度比较较完整的国家家，不仅注意意将这些原则则作为所要坚坚持的立法观观念而在立法法实践中贯彻彻推行，而且且往往更注重重以制度的形形式体现这些些原则，保障障这些原则在在立法实践中中得以一体遵遵循。当然，以立立法的方式对对立法原则予予以规范的情情形，比之以以立法的方式式对立法的其其他种种环节节予以规范的的情形，在这这些国家的整整个立法制度度中，相对较较少。另一方方面，在立法法中以专门的的条文，集中中完整地规定定立法所要坚坚持的原则，这这种做法较少少;在有关条条文中涉及规规定立法原则则的情形

9、，或或是所规定的的内容可视为为也确定了立立法原则的情情形，往往更更多。这或许许是因为，同同其他方面相相比，立法原原则得以实行行的途径和动动力，更主要要更经常的是是在观念方面面，制度的作作用在这里处处于第二位。现代立法的的基本原则主主要有哪些，无无论人们怎样样见仁见智，但但大体上都认认同，法治原原则、民主原原则、科学原原则，是立法法不能不坚持持的原则。以以立法的方式式确定立法原原则，首先和和主要的就是是确定这几方方面的原则。而而这些原则的的具体内容在在不同国家的的立法中，既既有共同之处处，亦有不尽尽相同的表现现。(一)关于于法治原则的的立法规定法治原则与与立法质量立立法的直接目目的是为一定定的社

10、会关系系和社会主体体提供法定界界限。立法的的这一目的要要得以实现，首首先要求立法法自身遵循法法定界限，做做到合法化或或不与法相抵抵触、相违背背，亦即立法法自身要遵循循法治原则。立立法不合法，立立法质量就无无从谈起。所所以，坚持法法治原则不仅仅是其他广泛泛领域所必须须，更是立法法领域所必须须。立法要有有质量，首先先需要确立和和坚持法治原原则。另一方方面，确立和和坚持这一原原则，可以有有效地避免和和抵御个人意意志、主观擅擅断以及其他他此类因素对对立法发生负负面作用，这这种负面作用用往往是同科科学立法相悖悖的，因而可可以直接、间间接地危及立立法质量。法治原则与与立法的法定定化法治原则则在立法领域域是

11、同立法主主体、立法权权限和立法运运作程序以及及立法的其他他种种方面的的法定性相通通的。确立和和坚持法治原原则，就要以以立法的形式式明确规定立立法的主体、权权力和基本运运作程序以及及立法的其他他种种方面应应是法定的。瑞瑞士宪法关于于宪法修改的的规定是为一一例：瑞士联联邦宪法的修修改“必须按按照联邦立法法规定的方式式进行。”(129条)前罗马尼亚亚的规范性性文件草案的的制定和系统统化的立法技技术总方法第第1条的规定定也是一例：“国家的法法律规范由宪宪法和法律特特别规定的机机关制定。”(第1款)台台湾中央法法规法第11条的规定同同样是一个例例子：“中央央法规之制定定、施行、适适用、修正及及废止，除宪

12、宪法规定外，依依本法之规定定。”法治原则与与立法的协调调统一法治原原则在立法领领域，也是同同立法规则的的统一性、立立法体系和法法的体系的协协调统一性相相通的。确立立和坚持法治治原则，就要要以立法的形形式肯定这种种协调统一性性。台湾的中中央法规标准准法第111条规定：“法法律不得抵触触宪法，命令令不得抵触宪宪法或法律，下下级机关订定定之命令不得得抵触上级机机关之命令。”前前罗马尼亚立立法技术总方方法第2条条规定了立法法要遵循统一一的立法规则则：“为了实实现党和国家家的立法政策策，立法的制制定和系统化化必须根据本本方法规定的的规范进行。”立立法技术总方方法第4条条又规定立法法要坚持法制制统一和法的

13、的体系的协调调一致：“每每一项规范性性文件草案都都必须同与其其有关的其他他规范性文件件相一致，并并成为整个立立法体系的有有机的组成部部分。”(第第1款)“对对于一定活动动领域的同一一类社会关系系，通常应以以一项规范性性文件加以规规定，以避免免分散规定。”(第2款)立法与法律律至上在立法法领域实行法法治原则，毫毫无疑问应将将法置于十分分突出的地位位，甚至置于于至上的地位位。没有这种种地位，法治治原则在立法法领域便无以以贯彻到底。一一些国家的立立法对此作了了明文规定。前前罗马尼亚立立法技术总方方法第3条条在规定法律律至上原则方方面，确立了了这样的制度度：一是明确确规定“负责责制定规范性性文件的机关

14、关实行法律至至上的原则”，以以使立法主体体的立法活动动得以在法治治环境下开展展;二是明确确规定立法主主体“必须根根据宪法的规规定，注意有有关国家、经经济和社会活活动的一般措措施应由法律律和具有法律律效力的法令令加以规定。”这这就确立了关关于国家生活活、经济生活活和社会活动动的一般措施施亦即这些方方面的基本制制度应由法律律、法令确定定的制度，以以便国家和社社会的基本方方面以法为规规范，而这正正是法治国家家、法治社会会得以建立、存存在和运行的的基本条件;三是明确规规定“任何其其他规范性文文件都必须根根据并为了执执行法律而制制定，或者相相应地根据并并为了执行具具有法律效力力的法令而制制定。”这就就进

15、一步从立立法的角度确确立了法律之之外的其他规规范性文件的的制定，都必必须以根据并并执行法律、法法令为依归，从从而保障整个个法的体系得得以全面贯彻彻法治原则。虽虽然当时罗马马尼亚的法治治化程度由于于种种原因并并未能达到比比较理想的或或现代化的状状态，但这些些制度的确立立，却是一国国立法实现法法治化的有益益的、重要的的因素。(二)关于于民主原则的的立法规定民主原则与与立法质量确确立和坚持民民主原则，是是民主政治对对立法的基本本要求，也是是保障立法质质量的基本要要求。在现代代社会，立法法要充分反映映民意，充分分反映以市场场经济为主导导的各种经济济的发展规律律，才能算作作有较高质量量水平的立法法。达到

16、这种种质量水平，非非坚持民主立立法的原则不不可。而要坚坚持民主立法法的原则，行行之有效的一一个办法，便便是首先将这这一原则法定定化、制度化化。民主立法原原则贯串于许许多国家的整整个立法制度度民主立法原原则的法定化化、制度化，其其范围和程度度，在不同国国家自然有种种种区别。形形成这些区别别的原因，主主要在于国情情尤其是经济济、政治、文文化发展水准准以及由其所所规定、与其其相伴随的法法制和法治的的水平存在差差异，或者说说主要在于国国情先进程度度或国家发达达程度的区别别。在比较发发达的国家，民民主立法原则则的法定化、制制度化的范围围和程度，比比之落后国家家要先进得多多。民主立法原原则的法定化化、制度

17、化，贯贯串于许多国国家的整个立立法制度中。在在立法主体、立立法权限、立立法运作程序序、立法监督督以及立法制制度的其他方方面，法治发发达国家一般般都以立法的的形式将民主主原则贯彻于于其中。美国国宪法修正案案第1条就规规定：国会不不得制定关于于确立国教或或禁止信教自自由的法律，不不得制定关于于剥夺言论自自由或出版自自由的法律，不不得制定剥夺夺人民和平集集会和向政府府请愿伸冤的的权利的法律律。在这条规规定里，我们们可以看到以以禁止性规范范的形式，从从一个侧面在在立法范围方方面直接、具具体地确立美美国国会立法法的民主原则则的情形。这这种以立法形形式在设定立立法制度的同同时也贯彻民民主立法原则则的情形，

18、我我们在许多国国家和地区的的立法中经常常可以见到。此此类宪法规定定或法律规定定，对保障人人民不受立法法侵犯，其意意义是明显的的。而立法不不侵犯人民的的权利，只保保障人民的权权利，这种立立法便在一个个非常重要的的角度具备了了可以保证质质量的条件。在在这个意义上上，也可以说说法定化、制制度化了的民民主立法原则则，是法治发发达国家立法法制度本身的的一个重要组组成部分。民主立法原原则与国家和和社会的民主主原则在上述述制度之外规规定民主立法法原则的，还还有体现在宪宪法或宪法性性法律所确定定的整个国家家和社会的民民主原则中。这这些法定化、制制度化了的民民主原则，也也包括了立法法的民主原则则。这方面的的民主

19、立法原原则，比较集集中地反映在在关于人民主主权、分权制制衡和维护基基本人权的规规定中。例如如，法国宪法法载明：法国国人民庄严宣宣告，他们热热爱17899年的人和和公民的权利利宣言所规规定的，并由由1946年年宪法序言所所确认和补充充的人权和国国家主权的原原则。(序言言)共和国建建立在人民平平等和团结的的基础之上。(第1条)法法兰西是民主主的和社会的的共和国。它它保证所有公公民，不分出出身、种族或或者宗教，在在法律面前一一律平等。共共和国的口号号是：自由、平平等、博爱。它它的原则是：民有、民治治、民享的政政府。(第22条)国家主主权属于人民民，由人民通通过其代表和和通过公民投投票的方法行行使国家

20、主权权。任何一部部分人民或者者任何个人都都不得擅自行行使国家主权权。(第3条条)各政党和和政治团体可可以自由地组组织并进行活活动。它们必必须遵守国家家主权原则和和民主原则。(第4条)在在法国宪法所所载明的这些些民主原则中中，自然也内内含着民主立立法原则的内内容。由于包包括立法在内内的整个国家家生活和社会会生活贯彻着着宪法所确认认的民主原则则，人民和各各有关社会力力量在立法活活动中都可以以发挥和表现现自己的智慧慧、作用和责责任感，立法法质量亦自然然在这种民主主的制度、民民主的氛围中中，得到很重重要的保障。(三)关于于科学原则的的立法规定确立科学立立法原则的三三种形式如前前所说，在现现代社会，立立

21、法质量问题题主要就是立立法的科学化化、现代化问问题。提高立立法质量，主主要就是实现现立法观念、制制度、技术、内内容、形式的的科学化、现现代化。以法法定化、制度度化的方式确确立和坚持科科学立法原则则，基本的表表现形式有三三种。一是在在整个有关立立法问题的规规定中贯彻或或体现科学立立法的要求;二是在有关关法律、法规规中以某些条条文比较集中中地规定科学学立法的原则则或要求;三三是以专门的的法律、法规规规定科学立立法制度或主主要规定科学学立法问题。第第一和第二种种情况，我们们在一些国家家的宪法或宪宪法性法律中中经常可以发发现。第三种种情况迄今并并不多见，但但在有些国家家或地区也不不难看到。实实际上，专

22、门门规定立法问问题的法律、法法规，诸如前前述中国大陆陆的行政法法规制定程序序暂行条例、法法规规章备案案规定、关关于地方性法法规备案工作作的通知，台台湾的中央央法规标准法法、行政政机关法制作作业应注意事事项，前罗罗马尼亚的规规范性文件草草案的制定和和系统化的立立法技术总方方法，美国国的统一州法法典委员会统统一和标准法法案起草规则则，一般都都可以视为包包括规定科学学立法制度的的法律、法规规。以立法要求求立法具有社社会根基一定定的立法活动动，应是一定定社会关系存存在和发展的的一种内在要要求的产物。正正是在这种意意义上，我们们可以说立法法者不应是法法的创造者，而而应是法的表表述者。这是是立法的规律律。

23、遵循这一一规律立法，立立法者在立每每一个法的时时候，需要认认清立法的必必要性和可能能性，使所立立之法有现实实的社会根基基，能有效地地贯彻实施，因因而也能真正正实现立法的的目的和价值值。以立法形形式规定的科科学立法原则则，其主要内内容之一，就就是将这一认认识法定化，使使立法者必须须遵循这一立立法规律立法法。前罗马尼尼亚立法技技术总方法第第5、40、441、44条条中，就包含含有确立这一一制度的内容容。确立保证立立法臻于科学学化的具体制制度以立法形形式规定科学学立法原则，更更多的是确立立一套可以保保证立法臻于于科学化的具具体制度。这这方面的制度度包括较多的的内容。以前前罗马尼亚立立法技术总方方法为例，它它所确立的这这方面的制度度，主要有以以下内容：第一，要求求立法主体注注意运用立法法技术。第669条规定：“起草规范范性文件的机机关利用立法法技术方法和和手段，以保保证社会关系系得到正确的的法律规定。”第二，要求求同一个法采采取统一的观观点、统一的的结论。第99条规定：“为为了保证制定定规范性文件件的工作卓有有成效和简