减轻农民负担的公共政策分析

1、减轻农民负担的公共政策分析内容摘要：农民负担经历了两个开展阶段，1994年分税制改革是其分界限。政府采取的措施主要包括控制并减少农民税赋、确定农民应承当的劳务、精简机构和人员、财政转移支付和限制农村公共产品供应本钱。从政策施行过程来看，农民负担的增减交替进展、农民负担增也政府减亦政府、农民负担工程日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有缺乏之处，主要表达在：措施单兵突进、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供应体制、构建乡村

2、良性开展的制度变迁机制。关键词：减轻农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁当前，农民负担过重是三农问题的集中表达之一，是摆在政府面前的一个沉重的问题，因此到了必须深化认识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问题。党中央和国务院从1985年开场，不断采取公共政策调整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不断减轻中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。一项公共政策假如从低效方面出现途径依赖，就需要对这项公共政策进展初始制度分析。一、农民负担与农民负担成为问题的历史背景认识农民负担问题，必先认识农民负担内涵及形成农民负担问题

3、的历史背景。一农民负担的内涵界定农民负担是一个中性词，它是指农民作为独立的经济主体，在自身进展消费和投资之外，向国家、集体和社会无偿支付和承当的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。农民负担本身不是一个问题，只有当农民负担过重，影响了农民的消费和生活，阻碍着农村社会的开展，进而影响着整个国民经济的顺利开展时，才成为了问题。农民负担可以分为显性负担和隐性负担。显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是

4、农业税收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是三提五统即村提留和乡统筹。三提是指公积金、公益金、管理费，五统是指方案生育费、民兵训练费、卫惹事业费、教育费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种三乱，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担，三乱那么属于非法负担。二农民负担成为负担的历史阶段农民负担真正成为农民的负担主要经历了两个历史时期：1第一个历史时期1978-1994年从1982到1986年，中央连续发了五个一号文件针对当时农村的状况进展的重大的经济体制改革，这一改革推动了农村经济的开展，主要是通过包产到户后来称为家庭联产承包责任制手段，调到了农民的消费积极性，

5、大大促进了农村劳动消费率的进步，使农村出现了空前的繁荣。此时的农民负担状况是历史上最好的，农民负担当然就不会成为问题了。农民负担问题的出现就是在1984年中共中央下发?关于经济体制改革的决定?开场的。根据农村改革所获得的成就，?决定?将农村改革所获得的经历推广到城市中去，全面推进我国的经济体制改革。城市的改革困难更大，难题更多，决非一个承包了得。全面改革的进展，标志着农村改革不再是改革的重点，中国决策层要将更多的精力，更多的资源放在城市改革，特别是国有大中型企业的改革上。此后农民负担逐步出现了问题。1985年我国农村完成了撤社建乡的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层政权以及更为庞大的村组组织

6、。这一年国务院决定实行划分税种、核定收支、分级包干的新财政体制，这一分灶吃饭的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系，致使数万个乡镇即块块都具有独立的利益和增收欲望，都有追求地方工业化和现代化的强烈要求；此时，那些拥有国家权利又掌握着农村经济开展各个领域的部门即条条，也都成为既有垄断权利又追求利益的行为主体。1985年在农业产量持续增长的情况下出现的卖粮难，直接导致了农民负担问题的出现。为了减轻农民负担，党和政府早在1985年采取了减轻农民负担的政策措施。中共中央、国务院在1985年10月下发了?关于制止向农民乱派款、乱收费的通知?，明确指出引导农民负担过重的主要原因在于各级机

7、关及其指导，因为摊派和收费主要是上级机关和单位下达的。然而，农民负担并未因此减下来，随着城市改革的扩展，经济体制在全国范围内进展着快速的制度变迁，与农业消费有关的工业品的价格逐步放开，农民从事消费的本钱日益增多，农民的比拟收益在减少。90年代初开场的农村各种达标活动，使农民背上了沉重的负担，农民刚刚有所好转的状况，又陷入了困难之中。种田的比拟收益减少，农民种田的积极性减弱，农业的投入也日益减少。农民负担日益增重之时，也是政府减轻农民负担的公共政策及法规不断出台之时：1990年?国务院关于实在减轻农民负担的通知?出台；1991年?农民承当费用和劳务管理条例?下发；1992年国办?关于进一步做好农

8、民负担和劳务监视管理工作的通知?下发；1993年中办?关于减轻农民负担的紧急通知?下发；1993年中办?关于涉及农民负担工程审核处理意见的通知?下发。这一时期，农民负担的增长与中央减轻农民负担的政策是同时进展的，农民负担也与政策俱增。2第二个历史时期1994年-今农民负担进入第二个历史时期的标志是1994年进展的分税制改革。1993年12月25日，国务院通过了?关于实行分税制财政管理体制的决定?，分税制改革从1994年1月1日开场实现。这一改革也有自己的弊端，这一弊端在乡镇表现得极为突出。乡镇财政从20世纪90年代开场暴露出一系列严重问题。分税制改革后，从中央到地方的财政状况有句俗语概括为：中

9、央财政很好过，省级财政也好过，地市财政也能过，县乡财政没法过。分税后，税费征收按先中央后地方，中央拿大头，地方拿小头；中央将一些优质税源收为直管，省市依次效仿，因此，中央、省市财政较为充足，而县乡财政非常紧张。乡镇财政赤字增加，乡镇作为基层政府运转失灵。要维护政府的运转，向农民转嫁负担成了唯一可行的选择，因此，农民负担节节攀升。从2000年开场，中央在16个省市实现税费改革试点，其目的是通过将税费合一，成为正税，正税之外再无费，以刚性的正税，约束农民只交正税，同时也以刚性的正税约束政府及部门，不能在正税之外另收费。乡村税费改革一方面减少了乡村两级直接向农民收费的权利，另一方面减少了政策外财力，

10、乡村财政收入迅速减少。税费改革止住了乱收费，但是乡村财政危机却日益严重，特别是乡村教育经费危机显现，乡村公共设施投入也捉襟见肘，如何维护农村政权的运转、农民教育的运行，都成了问题。农民负担和农村开展，陷入了困境。2022年1月，中央下发?中共中央国务院关于促进农民增加收入假设干政策的意见?，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。减轻农民负担进入了一个新的阶段，能否获得减轻负担的后果，需要解决的问题很多。二、减轻农民负担公共政策的主要内容一控制并减少农民税赋1控制三乱俗话说头税农业税轻、二税农业特产税重、三税各种收费是个无底洞。控制乱收费、乱罚款和乱摊派的三乱成了农村改革开放后政府的一项重要的任

11、务。1985年的?关于制止向农民乱派款、乱收费的通知?指出上级机关和单位，下达的名目繁多的各种派款收费的决定，增加了农民负担，因此需要做到：严加控制集资、赞助、捐献等活动，更不准摊派指标；各级行政部门不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、服装费。这一?通知?的目的是要控制上级政府和部门的各种三乱乱收费、乱罚款、乱集资，这也是最早提出控制农业三乱的文献。1990年2月3日，国务院又下发了?关于实在减轻农民负担的通知?，进一步明确农民合理负担的工程和使用范围，并明确规定农民负担的比例一般应控制在上一年人均纯收入的以内。这就为农民负担定了一个高压线，所有的摊派、收费和集资都不得触这一高压线。同年9月

12、16日中共中央国务院结合下发了?关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定?，首次概括出农业三乱这一名词，并使用了极为严厉的词语要求自觉防止和抵抗三乱的滋生和开展。1991年12月7日，国务院将农民负担通过?农民承当费用和劳务管理条例?这一行政法规的形式确定下来了。国务院用法规的形式正面确立了农民应该交的费用，也就从正面排除了非此收费就为三乱。这就给农民确定和抵抗三乱提供了法律根据。1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了?关于实在减轻农民负担的紧急通知?，关于村提留和乡统筹费必须严格控制在上年农民人均纯收入以内的规定继续执行外，其他涉及要农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动

13、和行政事业性收费，以及在农村建立各种基金等，不管是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规定，一律先停顿执行，然后进展清理。1994年中央实行分税制改革后，地方财政的压力增大，向农民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、国务院再次发文?关于实在做好减轻农民负担工作的决定?强调有的地方三乱禁而不止，并且通过虚报农民收入超限额提取村提留乡统筹费，因此要坚决把农民承当的村提留乡统筹费和劳务全面控制在国家规定的限额之内，严禁面向农村的乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和各种摊派，取消一切加重农民负担的达标晋级活动。之后，又有中共中央1998年10月通过的?关于农业和农村工作假设干问题的决定?，也一再提

14、出制止三乱。2000年中央开场在一些省份试行农村税费改革，即并费入税，税外无费。全面制止一切税外之费。再一次从正面界定该收的，其余都是不该收的。2稳定正税农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的正税，长期以来保持着稳定。农业税从58年以来一直没有变化，94年从农业税中别离出农业特产税，并开征了农田上的农业特产税。屠宰税也要求据实征收。从各地政策执行情况来看，正税根本上是稳定的，农民所反映的负担不在正税上，因为正税相对来说比拟轻而稳定。二确定农民应承当的劳务改革开放初期，农民出人出工的现象比拟少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加，诸如水利工程的维修、公路铺石、公共设施建立都要求农民出工，有的

15、地方甚至要求农民以币代劳。在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发?农民承当费用和劳务管理条例?明确规定，农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工，主要用于农田水利根本建立和植树造林。三精简机构和人员精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重，政府精简机构和人员的决心是非常大的，采取的政策也不少。十一届三中全会以后，每一次党的全国代表大会的文件决议都要提到精简机构和人员问题。为理解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的?关于制止向农民乱派款、乱收费的通知?开场，就要求乡的党政干部只许减人不许增人。村干部人数过多的也应精简。此后，一系列的减

16、轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和政策在一定程度对于政府，特别是乡镇基层组织的规模起到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，也是我国改革开放最令人头痛的问题，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，如今看来，是无法到达目的的。四财政转移支付财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央实现减轻农民负担以来，特别是部分试点实现税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金2001年是100亿，2002年是200亿，用这些资金来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口。五限制农村公共产品的供应收费中共中央、国务院从1985年?关于制止向农民乱派款、乱收费的通知?就开场要求

17、：农村社会主义建立需要办的事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。一些地方的党政指导认为，当前的中心任务是加快经济开展，讲减轻农民负担不合时宜，把减轻农民负担与开展经济对立起来；有的部门不考虑农民的承受才能，认为开展农村公益事业是为农民办好事，不是增加农民负担。针对这些错误思想，1996年?中共中央国务院关于实在做好减轻农民负担工作的决定?中指出：严禁一切要农民出钱出物出工的达标晋级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违背规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收和评比等形式搞变相的

18、达标晋级活动。1998年中办和国办?关于实在做好当前减轻农民负担工作的通知?根本重复了上述规定。2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供应范围限制在一事一议，每年的公共产品供应收费不得超过15元。三、对减轻农民负担公共政策的价值评估一对减轻农民负担公共政策施行过程的评估1农民负担的增减交替进展农村改革之初，农民的消费积极性空前高涨，农业消费的收入出现快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。这一时期农村开展速度很快，农民负担不成为问题。从1983年至1998年，农民人均纯收入增长12%，农民三项负担性支出年均增长9.7%。孙梅君，1998，P7这一时期，虽然没有出现农民负担过重问题，但

19、党中央和国务院早在1985年就开场下发?关于制止向农民乱派款、乱收费的通知?，这对农民负担增长的预防起到了效果，加上改革开放以来的5个一号文件，确实在很大程度上解放了农民，进步了农村的消费力。1988年至1992年，农民负担在高位上运转，其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，高于前期7.2个百分点；而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%，低于负担增速7.4个百分点。孙梅君，1998，P7其原因是1984年全面推进改革后，城市改革成了中心，城市综合配套改革的逐步施行，政策上向城市倾斜和工农产品比价复归，造成农民收入增长的大幅回落，使得农民负担性支出增幅明显高于收入增长幅度。这一期间政

20、府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的本钱，城市改革的难度远远大于农村，农村在这一期间，为城市的改革从经济上做出了很大的奉献。工农业的剪刀差，在这一期间比拟大，农民的负担由此走向顶峰。1992年至1994年前后虽然只有两年时间，但这两年是党中央和国务院重新重视农村政策的两年。1991年12月7日国务院公布?农民承当费用和劳务管理条例?，明确农民应该承当的负担，1992年开场全面推行。1993年政府对农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机关37项涉及农民负担的收费、集资和基金工程以及43项达标晋级活动，纠正了10种错误的收费方法。当年农民三项负担额出现绝对数额的下降。这两年

21、政府重视了农村问题，农民负担也就止住了迅猛增长的势头。但是，从1994后开场施行的分税制改革之后，县乡政府的财政压力太大，农民负担反弹不可防止。1994年农民负担便以高出收入12.6个百分点的增长速度反弹，1995年农民三项负担性支出仍在高位运行。反弹的力度越大，党中央和国务院压制反弹的力度也就越大。1996年底，党中央、国务院又进一步作出了?关于实在减轻农民负担工作的决定?后，负担又回落。之后，反弹-回落-又反弹，如此反复。农民负担的增长和减轻更替进展，减轻负担的政策在不断地采娶不断地出台。虽然，这些政策对于压制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解

22、决减轻农民负担的根本。政策出台得越频繁，政策的权威也就越下降。2农民负担增也政府减亦政府自1985年以来，政府就明确指出了，造成农民负担增长的主要源头在政府自身。中共中央、国务院减轻农民负担的最早的一个文件1985年的?关于制止向农民乱派款、乱收费的通知?就指出了，农民负担加重主要责任在各级指导，多数派款收费的决定，是上级机关和单位下达的。为此，中共中央、国务院责成各部门和盛自治区、直辖市的党政指导同志出面主持，对减轻农民负担问题进展一次彻底检查，并采取断然措施，实在加以解决。1990年中共中央、国务院在?关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定?中又指出：三乱的出现，有体制改革不配套、经济

23、过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素质不高的原因，但更主要的还在于有些地区和部门的指导缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对三乱的危害性认识缺乏，管理不严，清理整顿态度不坚决，措施不得力，致使问题长期得不到解决。1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅在?关于实在减轻农民负担的紧急通知?中更加明确地指出：农民负担重的问题，表如今农村，根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关。由此可见，政府早就看清了农民负担的源头在政府本身，主要来自中央各部门和盛自治区、直辖市。而党中央和国务院也就把减轻农民负担的责任交给了各部

24、委和盛自治区、直辖市，责成其主要党政指导主持这项工作，要求有关部门第一把手负责，立即行动起来，把涉及农民负担的文件清理完毕，作出表率。农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷，党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，盛自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。真是成也萧何，败也萧何。减轻农民负担靠政府自觉是何等脆弱的机制！这么多年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策施行中的治理形式出了问题。在这一治理的过程中，涉及到利益受损的农民

25、一方，处于制度的边缘，农民的权利与政府的权利完成不对等，农民在权利失衡的情况下，又缺少利益的表达主体，因此，增负和减负的这种博弈，完成取决于拥有权利的政府一方。虽说，各级政府代表的是最广阔人民群众的利益，但是，一旦政府自身的利益受损的时候，政府自利的偏好就会显现出来。3农民负担工程日益合法化80年初开场实行的农村体制改革，主要实行家庭联产承包责任制，其核心就是交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。这种分配体制，当初极大地解放了农民的消费积极性。但是，这种分配制度，保存了与人民公社相对应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着亲密的关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了

26、，而方案体制下的政府万能体制并未在农村铲除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。正是因为政府要向乡村实现权利，因此才有了一个事实上并不存在的集体经济形式。现行的农村提留统筹制度，实际上沿用了三级所有、队为根底的收益分配方式，导致了一些过时不合理的事情合法化。从运行中看，它扰乱了农村公共分配关系，与废除人民公社制度的改革现实相矛盾。它人为地增加了农村产权关系的模糊，导致了税、租、费分配关系的紊乱，同时为损害农民利益、增加农民负担提供了可能，是导致农民负担不断加重的根源之一。马晓河，2002，P17随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进

27、一步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在施行过程中不可防止地修补和延续原有分配制度。1991年国务院发表的?农民承当费用和劳务的条例?，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以法律的方法固定下来。这一行政法规的主旨是保护农民利益，从正面确定农民的负担应该有哪些，除此以外，为不合法负担。但是，这一法规却从另一个侧面，将农民本不应该有的、适应并不存在的集体经济形式的负担合法化。这一条例将直接面向集体经济的村提留和乡统筹堂而皇之地要求农民向集体交纳，而事实上主要向乡镇政府交纳，部分用于村委会这一自治组织的工资。自从80年代初期，废除了人民公社制度以来，在我

28、国大多数农村，乡村作为集体，已经不存在。因此，设立村提留、乡统筹，实际上就是对农民超经济强迫，变相地平调了农民的财产，进犯了农民的财产所有权。马晓河，2002，P18我们在研究减轻农民负担的政策文件时，经常发现，在有关农民负担工程的博弈中，中央一面清理不合理的工程，一面又得照顾到部门和地方的利益，确立和成认一些工程为合法的，是可以向农民征收的。虽然，确立一些工程，否认一些工程，在短期内减轻了农民负担。但是，新确立的工程却又以非常合法的方式得以存在，当新一轮负担工程上来时，中央又和部门及地方政府进展博弈，新的工程又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不断减轻中增加，而且是以合法的方式增加着

29、，重复着黄宗羲定律。4减轻农民负担的政策制订多落实少从90年代开场，减轻农民负担的政策文件出台的频率是极其少见的，所使用词语的严厉程度也是极其少见的。从1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。然而，一项公共政策的成效并不以发文件的数量为标准。恰恰相反，对于同一公共事务文件越多，越是降低文件的权威性。减轻农民负担的公共政策制订多，能全面落实的却很少。其原因是多方面的，一是这项公共政策涉及的面太广，难度太多，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的；二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去

30、监管执行者；三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监视政策落实的程序。因此，当侵农事件发生，农民提出自己的主张，只有走并不能怎么解决问题的上访一途，或者采用过激的自杀手段，来引起政策制订和执行者的重视。确实，其中有些政策确实是在涉农事件发生后，引起中央的重视后采取的。但这种血的教训，并不是一个法治社会所推崇的。二对减轻农民负担公共政策主要措施的评估1减轻农民负担公共政策措施的积极成果党中央和国务院自1985年以来，随着农村经济的开展，不断地强调减轻农民负担的重要性。90年代之后，几乎每年都要向地方政府和部门强调减轻农民负担、让农民休养生息的重要性，并采用极为严厉的言词

31、要求地方政府和各部门进展清理农民负担，这在一定程度上压制了农民负担的增长速度。党中央和国务院对解决农民负担问题的态度是非常鲜明的，这既代表了国家利益，也符合农民利益。因此，每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器。正是由于党中央和国务院站在最广阔的农民阶级的利益上考虑问题，因此，减轻农民负担的政策出台后，农民最能支持。这一立足点，充分表达了国家利益和农民利益的一致性。正是这种一致性，引导着农民保持社会的稳定，虽然个别地方也出现过农民采用过激行为，冲击地方政府现象，但是全国农民在负担如此沉重的今天，仍然能相信党中央和国务院，始终和党中央保持一致。地方政府在执行了党中央和国务院的

32、减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。所以说，虽然农民负担成为三农问题的一个重点，但一问题并未引起农村社会的动乱不安。因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中开展起来的。分开了农村的稳定，我们不可能获得改革开放的现有成果。2000年开场在部分省市推行的税费改革,以及2022年中共中央和国务院公布的?关于增加农民收入假设干政策的意见?，再一次将减轻农民负担的公共政策摆在农民面前。农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心。农村和农业在农民的支持下得到了一定的开展。虽然三农问题

33、成为了我国改革开放诸多工作中的重中之重，农村成了开展最为危险的地方，但是一切都能在党中央和国务院控制的范围内顺利进展。这是当前最为难得的农村社会开展的大好前提。分开了农民支持的一切改革都将成为泡影，即使获得了暂时的成就，也会被国民经济体系的破坏所摧毁。2减轻农民负担公共政策措施的缺乏之处1减轻农民负担公共政策措施单兵突进一是制订的政策在内容上单一。只顾眼前的负担，不顾与负担相关问题的解决。减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的，自1985年以来，我们不断减负，特别是90年代以来，几乎年年都在减负，而采取的政策只是针对某一方面或某几个方面，要求地方政府或部门不要越雷池，

34、如农民劳务重了，就控制劳务；三乱多了，就减三乱；教育集资多了，达标标准高了，就采取措施不准集资和搞达标。采取的政策给人的感觉是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。而减轻农民负担需要全局性宏观公共政策转变，这将是一个重大的制度变迁，是在第一轮承包制度改革根底上进展的更大的制度变迁。二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，而对于隐性负担政策措施少。挖农补工政策在特定历史时期实行的，实行至今农民付出了沉重的代价。据测算，1954-1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；1978-1991年的剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业消费总值的22%；1987-1991年每

35、年剪刀差绝对额高达1000-1900亿元，成倍于改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。罗文杰，2002，P53剪刀差是一种极为隐蔽的农民负担，不可否认这一做法在一定历史时期起了作用，而持续实行，已损害了农业的开展。这一做法是以农民的长期贫困以及农村的长期落后为代价的，继续施行对于国家的开展不利，也与实现全面小康不相称。这一做法，也不符合国际惯例。农业是一个弱势产业，农业消费受自然环境的影响太多，自身增值和积累的潜力是非常有限的，这一产业在市场竞争中始终处于弱势。兴隆国家为了保持农业开展能得到平均利润，在农民已采用机械化的根底上仍

36、然大量以工补农，给农民以大量的补助，扶持农业在国际上的竞争力。参加T后，我们已发现我国的农产品价格已超过了兴隆国家，农业廉价劳动力的优势已不存在了。假如继续采取挖农被工政策，损害的不再是农民的利益，而是国家的整体利益了。所以说，仅在外表对显性化的农民负担采取单兵突进措施，只能救一时，并不能使农业良性开展，显性负担和稳性负担同时减轻才能深化到根子上去。三是简精乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构臃肿和人员膨胀是一个痼疾，在社会存在着事实上的等级制度的前提下，随着高等级阶层的人口增长，他们要就业，要获得较高的收入，以及要有较高的社会地位，这些必然导致政府机构的膨胀和财政支出扩大。20世纪90年代中期

37、以前，除了高校毕业生，我国就业的典型特征是行业内就业，父辈们在什么行业，子女们一般也是相应的行业。由于政府部门的干部享有最优的政治与社会待遇，所以人人想进政府部门，而进入政府设置的门槛在自己人面前往往不堪一击，更不要说内部人控制，这样我国机构膨胀-精简-再膨胀和恶性循环就不能理解了。林光彬，2022，P97乡镇机构和人员要精简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改革的本钱很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最基层的组织了，高等级阶层人口的增长及其就业的压力，直接导致乡村财政危机，加速三农问题的恶化，三农问题是历史上长期积淀形成的社

38、会等级制度惯性、思想惯性和路途依赖在人口增加情况下在当代延续的结果，本质上是不平等制度下低等级农民负担过重的问题。林光彬，2022，P97如此复杂的社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。2农业特产税、屠宰税据实征收不可操作农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊。这些规定对于农民来说不应成为负担，但是农业特产税和屠宰税在征收过程中，假如要据实征收的话，几乎是不可能的。即使一定要据实征收，那么征收的本钱也是惊人的。这是因为，我国农民消费的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民消费农业特产的产量和质量等方面的准确的

39、数据，加上乡镇税务机关也不可能有如此多的人力和物力去搜集如此分散的税源数据。即使能据实征收，税收机关的征收本钱也一定特别大。加上，许多地方政府在财政压力下，为了增加财政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区，特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平摊到田亩和人头上。中央减轻农民负担的政策无法落到实处。3只给政策的减负措施基层无法持久执行我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给资金支持的措施，中央下发文件乃至行政法规，地方必须执行，但由于执行中央政策所带来的本钱往往由地方政府支付。在经济比拟兴隆的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑，但大多数地区，主要是中西部地区，特别

40、是粮食主产区，地方财政主要依赖农业税费。1994年分税制改革后，地方财政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可用资金，再加上要求地方财政支付减负的本钱，地方一千个不愿意。虽然中央能在一时采取强迫手段，要使减负措施保持长久，几乎是不可能的。甚至出现政策下达时，就是地方政府想对策应付，乃至欺骗中央之时，地方保护主义盛行。放权让利改革战略和分灶吃饭财政体制的施行，使得地方政府担当了推动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应拓展。金太军，2022，P45当地方政府出现财政危机，机构难以顺利运转的时候，进一步减少地方财政的收入，并要求支付改革本钱，减负的政策遭到地方政府

41、的抵抗，也就缺乏为奇了。比方，粮食统购统销、教育工资县级财政统管，都是如此。只给政策无资金支持，给基层财政过大的压力。1993国务院下发了?关于建立粮食收买保护价格制度的通知?、1998年下发?粮食收买条例?，这些政策旨在保护农业的利益，用政策法规规定敞开收买，顺价销售，出现亏损，要由地方财政补贴；2001年乡村教育系统老师工资没有保障，严重影响了乡村教育的开展，国务院下发了?国务院关于根底教育改革与开展的决定?，将乡村老师工资由原来的乡镇财政改为县财政发放，这解决了乡村老师的工资问题，也在一定程度上解决了老师向农民伸手的问题，对于减轻农民负担也肯定是有好处的。但是，县财政发工资并不等于县财政

42、出钱解决乡村老师的工资，县财政强迫从乡镇财政划拨出这部分支出。其实，这部门支出还是由乡镇支付，只不过经过县财政转了一下手，成为乡镇财政一项刚性的支出而已，只是乡镇再也不能拖欠师工资了，只好进一步拖欠自己人政府工作人员工资了，乡镇财政的压力进一步加大，向农民伸手的愿望也就更加迫切。这些措施无视了乡镇财政的支撑力，一旦上面的压力减轻了，乡镇政府再向农民伸手，成为百般无赖的选择了。四、对减轻农民负担公共政策再决策的建议一构建城乡统一的公共财政体制1国家集权型财政体制带来的农民负担问题农民负担过重的问题根源于中国不合理的国家集权型财政体制，长期以来的城乡二元经济体制，就是通过城乡分割的非公共财政体制实

43、现的。集权型的财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业城市中心，工商业剥夺农业、国有营工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的根据，它就必然要最大限度地控制所有的权利资源，以推开工业化的进程。由于长期的农业根底型财政体制的影响，我国的工商业相对非常落后，工业化资金的来源就在于最大程度地掌握农业消费剩余。国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对消费、流通领域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格剪刀差将这一剥夺进一步加深。刘志广，2022，P47国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采用国家权

44、利置配资源的过程。家庭联产承包责任制最大限度地解放了农民消费剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革开展需要汲取农业的资源，农村政策的使用到达极限，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。因此，就有了1985年的减轻农民负担公共政策的首度出台。随着改革开放后，经济的开展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的开展，私人市场经济也逐步开展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源包括人力资源-农民工，作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的抽血，农民的生存空间和生活时机越来越窄。控制三乱、稳定正税、税费改革、减

45、轻劳务等等，都没有触及这个根本性问题。1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市工商业汲取农业的才能，权利资源为城市改革所运用到达了极限，农业资源的被抽取，也就到达了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强迫减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。2城乡统一的公共财政体制的建立公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广阔的农村纳入公共需要角度上的

46、国家财政轨道上来，因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体，工商业和农业都是我国社会开展所必需的，都要得到重视，没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。假如说要有所牺牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群体和弱势产业作出牺牲。50多年的开展，特别是近26年来的改革开放，我们已经建立强大的工业根底，我们已有较强大的国力，优先开展重工业、优先开展城市，不再具有时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待城乡经济，成为时代的要求。长期以来，对待三农问题的不平等是我们这个社会的最大的不平等，不管从宪政，还是从人权角度，都是说不过去的，宪法所赋予给人的美妙的权利，在三农问题上看不

47、到，而且这种最大的不平等，50多年来逐步固化为一般规那么，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性，一旦有人提出归还三农应有的权利权益时，其阻力可想而知。所有社会价值-自由和时机、收入和财富、自尊的根底-都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配符合每一个人的利益。罗尔斯，1998，P62集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切详细的减负措施都不能从根本上解决农民问题。二构建财权与事权统一的公共产品供应体

48、制从农民负担不断增长的开展阶段，人们就能认识到农民负担过重问题根子在上面，大多数的农民负担是由各种上级以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件往往以刚性的言词，配以一票否决的考核标准，强令基层政府去执行。基层政府以及被征收的对象-农民是没有多少发言的余地的。各种上级在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是开展农村经济，促进农村的现代化。农村的开展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供应问题。现行农村公共产品的供应体制是一种自上而下的制度外供应体制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终

49、由乡镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上级要收费。农村公共产品的供应是农村开展是必需的，但是农村公共产品的消费本钱应由谁来承当呢？从理论上讲农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力开展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些本钱都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承当的，农村义务教育本应是国家的义务，如今成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱

50、不仅如此，政府还要下达校舍达标指标。国家权利对于农民经济生活的干预，在延续了多年的方案体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权利干预农村生活为农村的开展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供应本钱，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。国家应保障对不同地区乡村基层的最低限度的根底义务教育、公共卫生、社会治安、五幼保等根底性公共产品的供应。假如基层机构的财力缺乏,那么通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实如今农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供应体制是减轻农民负担所必须的。应该

51、做到不管是哪一个上级，假如要在乡村实现管理职能，为乡村提供产品，必须有合理合法的公共财政作支撑，假如公共财政无力支撑，就不应强行在乡村提供超越现实的公共产品。三构建乡村良性开展的制度变迁机制1税费制度变迁从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央不断强迫减轻中，顽固地增长着。即使最近几年在一些省市推行的备受关注的税费改革，也只是对合法税费工程作出对当地政府和集体组织较为有利的硬性规定，不仅无根据地进步了农业税、农业特产税数量，而且把国务院关于农民承当三提留五统筹不超过上年农民人均纯收入5%的规定按5%的上限足额收取，同时，有的地方还在合法的税费之外，加进了其他收费工程。中科院，2002，P

52、151农民税费在不断减轻中增长,这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的,但是由于在历史开展进程中不断强化,逐步形成了途径依赖,最后，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没有更快地增长，但是增长的趋势并没有消灭。一个社会假如没有实现经济增长，那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供鼓励。也就是说，没有从制度方面去保证创新活动得到最低限度的报偿和好处。诺思，2002，P9推行税费改革的基层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出，进展税费改革制度创新。税费制度创新应该逐步与世界兴隆

53、国家农民税费制度并轨，世界各国都对农民施加补贴，2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴是100-150美元，欧盟为300-350美元；我国却是少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-130美元，我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400。刘志广，2022，P48长期向农业抽血不仅使农业失去了国家竞争力，也使农业的开展成了难题，直接后果是农村的开展危机。因此，税费制度变迁，主要着眼于建立一种标准政府的规制，用硬性的规制确定政府在假设干年内逐步实现零税费，直至给予农业消费的直接补贴。2高等级阶层就业制度变迁农业税费逐步减少后，最直接的冲击是乡村财政危机加剧。

54、原有的乡村债务本就越积越多，切断向农民伸手补充财政缺口后，乡村的正常运转面临问题。乡村财政危机又威胁着乡村高等级阶层的就业，高等级阶层在乡村社会拥有更多的资源和权利，因此，税费制度变迁首先就要遭到这一阶层的抵抗，历次通过精简机构和人员的公共政策来减轻农民负担都不胜而终，就是由于这一行动集团抵抗的结果。制度能否实现创新，便取决于由不同的人群组成的利益集体的选择。当一项制度安排虽然可以降低交易本钱，并可以增加社会总福利，而又得不到施行时，原因就在于这项制度减少了某一利益集团的收益，他们为了集团的利益而继续维持一项不合理的制度安排。程虹，2000，P154不管什么样减轻农民负担的政策措施都会触及这一

55、阶层的利益，虽然制度变迁的对于社会总体来说，新制度的本钱低于旧制度，但是对于乡村高等级阶层来说，新制度的收益小于旧制度的收益，由此可见，假如没有超越这一阶层的新的有力量的阶层利益集团出现，制度创新就缺少内生变量。推动高等级阶层就业制度变迁，可以从两个方面的实现制度创新。一是国家在乡村在职能定位，尽量收缩方案经济体制下形成的强政府、万能政府的管理形式。基层政府机构之所以不断扩张并无法遏制，一个重要原因就是政府加之乡村太多的国家职能，这种外在推动力，为高等级阶层就业提供了基矗假如政府在诸多方面收手，不去管不属于政府职能范围内的事务，再上无管理这些事务的财政支撑，当然就不可能设置不需要的职能部门，什

56、么七所八站，没有管理职能的根本就不可能存在，即使存在也不会造成农民的负担。粮食部门、供销社原有的职能减少后没有给农民造成多少负担就是例子。砍掉乡村不需要的部门的管理权利，机构精简和裁员才有可能。这一措施是推动高级阶层就业制度变迁的外生变量。二是变革等级社会为公民社会，取消一切不平等的制度和政策，实现宪政民主。社会的经济的不平等应被这样安排，使它们被合理地期望合适于每个人的利益；并且依系于地位和职务向所有人开放。罗尔斯，2001，P61财富和收入无法做到平等,但宪法赋予公民的平等权利，既是我们所追求的，也是我们能做到的，权利地位和指导职务向所有人开放，包括向农民开放，是我们应该做到的。当农民可以决定自己所需要的公共产品由谁来提供时，农民集团的自有权利才能得到稳固，才有可能抵抗高等级阶层的侵权。农民阶层自组织才能的增强，是推动高等级阶层就业制度变迁的内生变量。靠政府的自觉，是难以解决政府机构精简问题的。3乡村自治制度变迁农民负担的本质，是在对农村剩余产品进展分配的过程中，国家、集体和农民之间分配关系的反映。而过重的农民负担，那么反映了在新旧体制交替的时期，对三者之间利益进展调节的各种制度安排存在严重缺陷和缺乏。因此，探寻农民