刘世荣-国外国有林经营管理经验分享课件

1、国外国有林经营管理与经验分享刘世荣国际竹藤中心中国林业科学研究院主要内容 全球国有林发展历程 国外国有林管理体制 国外国有林经营技术体系 国外国有林经营的生态影响 我国国有林经营现状 启示与借鉴世界林业发展历程总览世界林业发展大致经历了4个阶段： 采伐利用- 资源危机- 恢复森林- 现代化经营森林资源时间采伐利用资源危机恢复森林现代化经营人类对森林需求与认识的变化热带雨林寒温带针叶林温带落叶阔叶林 温带针阔混交林亚热带常绿阔叶林减缓气候变化保护生物多样性面向生态系统服务的森林经营(Ecosystem Service)各国森林经营体制机制伴随经济社会变化而调整： 18世纪在美国、英国、日本、瑞典

2、等国家开始形成国有林，并相应建立了国有林管理机构。 到20世纪逐渐进入全面发展阶段，经营面积不断增加，国有林的管理体制不断健全, 经营水平得到很大提高。 第2次世界大战后, 林业发达国家先后进入了集约经营和现代化经营管理阶段。 20世纪60年代后由于环境污染、生态恶化, 各国又相应地设立各种管理机构、采取政策措施等，以适应发挥森林多种效益社会需求。国有林起源的共同之处：某些特殊的原因，公共利益难以得到保障，必须由国家基于公共利益管理部分森林。世界林业发展的历程全球国有林资源发展趋势全球国有林总面积呈增加趋势Source：FAO，2015各区域国有林占比发展趋势从区域看，欧洲以私有林为主，其余各

3、洲以国有林为主；非洲、亚洲、欧洲、北美和中美洲国有林占比呈下降趋势，但大洋洲和南美洲却有所增加。Source：FAO，2015谁在管理森林资源？由国有部门或公共机构管理的森林资源的比重呈下降趋势，从1990年86%下降为2010年66%，但仍为森林资源管理的主体。Source：FAO，2015谁在管理森林资源？从各区域看，主要是由国有或公共机构管理森林资源，但近年来在大洋洲和南美洲社区管理森林资源的趋势增加。Source：FAO，2015主要内容 全球国有林发展趋势 国外国有林管理体制 国外国有林经营技术体系 国外国有林经营的生态影响 我国国有林经营现状 启示与借鉴国外国有林（公有林）的管理主

4、要是基于所有权而定，目前主要有4种国有林管理体制： 以中央政府主导的垂直管理 以州为主体的垂直管理 以省为主的分级协调 管理与经营分离（1）中央政府主导的垂直管理体制。发达国家对国有林采取垂直管理体制的居多，这种管理体制主要针对联邦政府所有的国有林的管理，一般联邦政府部门中设立专门的林务局管理全国国有林，然后根据国有林的面积和区域进行分区，逐级设立管理机构。 以美国最为典型。美国林地中43%属于公有，其中联邦政府国有林占33%、州有林占9%、县政府地方林占1%; 另外，57% 林地属于私有，其中，林场主家庭林占36%、公司企业林占18%、其他私人林占3%。国外国有林管理体制（2）州政府为主体的

5、垂直管理体制。以德国最为典型，占森林面积34%的国有林中，联邦政府只占整个森林面积的，其他归州政府所有，因此，德国的垂直管理体制以州政府为主体。德国实行四级管理制度：联邦粮食农林部农林食品部林业管理局林务局（林管区）四级。联邦粮食农林部（林业司）是联邦林业的主管部门。各州仍设农林食品部，州下设林业管理局，林业管理局下设林务局，林务局是林业管理机构中最基层的一级，全面负责一个区域内（基本上与县级行政区划一致）国有林的经营管理。为管理方便，林务局一般都在所辖区域内设立若干林管区，具体负责一定面积国有林的管理和经营，一般面积约万公顷。在经济管理上，德国实行收支两条线，收入上缴国家财政，支出按计划管理

6、，亏损由国家补贴。国外国有林管理体制（3）以省为主体的分级协调管理体制。分级协调管理体制，这以加拿大最为典型。主要是指联邦政府、各地方政府都设立林业管理部门，依照法律赋予的权限对政府所有的公有林进行管理，各级政府之间是一种协调、合作伙伴关系，不是垂直管理关系。一般建立一种协调会议机制来协调各方利益和权限，实现公有林的管理。加拿大的联邦政府没有制定森林管理的法律法规的权限，只能通过与各省协调后制定一些指导性法律法规，整个森林管理的法律、制度都由各省自己制定，并制定具体的操作管理规范。国外国有林管理体制（4）管理和经营分离管理体制。即“政企分离”类型，该体制首先将国有林管理作为国家公共事务的一部分

7、，然后委托专门机构对国有林实行垂直管理。以奥地利、日本、法国和瑞典等最为典型。奥地利在农林部下设林业局和国有林公司。林业局是职能机构，主要负责制定林业方针政策和监督国有林公司的工作，国有林由公司经营。1997年后实现了改革转制, 成立了奥地利联邦林业股份公司。 奥地利联邦拥有该公司100%的股份和全国96.5%的国有林资产(其余3.5%主要是房地产归公司所有)。联邦林业股份公司拥有国有林的经营权和使用权, 负责国有林的造林、抚育、采伐、林道建设等全部业务。该公司没有国家投资，自负盈亏，每年给联邦政府上交50%的税前收入, 并保证公司具有国有林资产保值义务和保值经营义务。转制后的联邦林业股份公司

8、, 业务活动形成了从单独木材生产向木材服务的转变，已形成了由林业产出(木材、狩猎和渔业占总产出的81.8%)、地产(租赁、旅游、水资源及能源等占14.3%) 和第三产业(服务咨询、国际业务占3.9%)组成的三大支柱产业。国外国有林管理体制日本国有林管理改革，1998年将“政企合一”改为“政企分离” 体制。在国家层面设置林野厅，根据国有林所在的山脉、水系、森林分布等自然条件进行分区，派出管理机构；管理机构和人员全国统一配备，负责森林的保护、经营计划的制定、经营监督以及部分治山工程；国有林的造林、采伐、林道建设等各项直接生产活动一般都通过招标制，委托给民间企业实施，由民间企业承包和雇佣社会劳力完成

9、；同时积极推行“分成造林”、“分成育林”和“土地借出”制度，鼓励企业、团体和个人承包经营国有林，收益分成。国外国有林管理体制 从管理体制的形式看，共同点：- 都遵循所有权和管理权限对应的原则。- 都基于国有林资源所有权形式确定。-都在国有林的具体经营活动中不同程度地引入招标、拍卖等。- 国有林的经营资金都由所有权者支付，全额纳入相应层级的财政预算。国外国有林主要管理体制的比较 从管理体制的形式看，不同之处：- 直接管理决策者不同。分别是以中央政府、州政府和省政府为主体的林业行政管理部门，或具体承揽经营的单位或公司为实际管理者。- 资金来源和使用方式不同。以中央政府为主的垂直管理体制，资金实行联

10、邦政府全额预算，实行报账制；以州为主体的垂直管理体制，是实行州政府全额预算，同时联邦政府予以补贴；而管理与经营分离的体制下，国有林资金全额纳入预算，并在各派出机构和经营单位签订协议后，按照合同协议约定支付给具体经营管理的单位。国外国有林主要管理体制的比较困境：国外国有林在发展过程中，由于管理不善、战略转移、政策不当、或木材价格低等多方面的原因都曾面临经济危困的窘境。例如，日本，二战后为迅速恢复森林资源和发展林业, 于1947年制定了国有林特别会计法, 采取扶持政策, 使国有林收入曾有盈余, 但是1973年石油危机后, 日本经济发展停滞, 国有林出现了严重的经济危困, 连年财政亏损。德国，20世

11、纪60年代末, 由于实行森林经济、生态、游憩三大效益一体化的林业发展战略，且国有林主要发挥公益效益，致使国有林企业1976 年以后连年出现经济亏损。奥地利，由于世界木材市场价格的波动及中东欧国家竞争冲击, 20世纪90 年代中期以后,国有林负债累累, 迫切需要进行改革。国外国有林曾经面临的困境、原因与对策原因：各国国有林经济危困有多方面的原因，且因国情而不同，共性的原因主要体现在：管理体制不顺。实行以预算拨款和硬性集中制为基础的开支报销制，企业对作业的质量、经济效益和资源保护没有切身的利害关系, 不能调动职工积极性, 致使国有林经济陷入困境。发展中国家主要是贫困、人口增加、粮食匮乏、毁林开荒、

12、过度放牧和采伐薪炭林等。林业发达国家, 国有林管理机构庞大, 人员工资、管理费用支出过高, 造成赤字。国有林向多效益经营转变，可采伐森林面积减少，木材产量受到限制。受到进口木材冲击，财政状况随着木材价格波动而变化。国外国有林管理曾经面临的困境、原因与对策总体来看，各国国有林的多寡、管理体制如何，反映着国情、林情与发展阶段的历史差异。森林资源多、经济依赖重的国家，国有林并不放弃生产性目标；而资源较少、生态依赖较重的国家， 国有林往往不得不放弃生产性目标。至于生产和生态目标如何安排，则要看国家的整体发展水平，要看社会对森林功能的需求。但国有林都必须有明确的定位，要明确经营目标和经营方针。当管理体制

13、制约国有林发展时，改革刻不容缓，并对国有林给予必要的经济或非经济政策扶持。国外国有林管理体制评述主要内容 全球国有林发展趋势 国外国有林管理体制 国外国有林经营技术体系 国外国有林经营的生态影响 我国国有林经营现状 启示与借鉴不同利益相关者对森林的需求及森林经营选择各种森林经营选择木材生产价值保护价值/生态服务价值经营者的需求城里人的需求环保者的需求森林经营多种目标之间的内在关系目标2目标1不相关不相关互补冲突森林多目标经营国际趋势从各区域看，欧洲用于木材生产的森林面积占比仍然较高（2010年56%），但呈现缓慢减少趋势；东亚地区用于木材生产的森林面积呈显著减少趋势；全球来看，用于保护功能和提

14、供生态系统服务的森林面积占72%，且比较稳定。Source：FAO，2015国外森林多目标经营技术体系：以美国为代表的“生态系统经营”和以德国为代表的“近自然育林” 。前者是上个世纪中后期美国在人类社会由工业文明向生态文明转变这一时代背景下提出的新思路新举措，后者是德国近两个世纪以来森林经营不断探索的技术成果。两者都倡导人与自然的和谐统一，尊重自然力及自然干扰，强调森林自身的适应机制，是对传统森林经营的包容和发展，具有相同的经济、社会和生态目标。生态系统经营强调在景观水平上维持森林全部价值和功能，利用景观的概念超越森林所有权设定边界，考虑临近生态系统与所经营生态系统之间的相互影响，是一种开放、

15、复杂的大系统经营。近自然育林则主要是在林分尺度上，结合经营目标，以目标树为核心，遵循自然规律，在充分自然选择的基础上进行人工干预促进森林的近自然演替，建立稳定、健康的森林结构。国外国有林经营技术体系美国1960年颁布国有林多用途持续生产法案，认为美国国有林经营的基本理念是满足不同利益相关者的多种需求，不仅重视林分水平的多功能经营，还以减少对森林生态系统的干扰和提高森林恢复能力作为森林经营的目标，更好地发挥了林分的多功能;美国1976年颁布国有森林管理法，要求美国林务局制定资源和土地综合利用经营计划，以满足国有林经营的多目标要求。1992年，美国农业部林务局宣布将生态系统经营概念应用于国有林管理

16、，此后在美国至少有18个联邦政府机构和众多州立机构采用了生态系统经营。加拿大、澳大利亚、俄罗斯和土耳其等国家也开始采用生态系统管理。20世纪90年代后期，森林生态系统经营概念被引入我国，受到越来越广泛的重视，促使传统的森林资源管理转向森林的可持续经营。森林生态系统经营近自然育林理念及其目标树经营技术体系近自然育林有三个基本原则：（1）树种选择：乡土树种或者至少是适应立地的树种；（2）森林结构：应该是稳定的、健康的，能够实现持续的演替；（3）森林经营：结合经营目标，尽可能地运用自然的力量经营森林。依靠森林自然演替和通过人为干预促进森林近自然演替的不同点：（1）人工干预可以选择质量最好、最有活力的

17、树木，作为目标树进行经营，如果仅靠自然力量进行演替，也可能选择最有活力的林木，但质量或经济价值却不一定是最好的；（2）人工干预促进目标树生长能够在提高生长量的同时也考虑生态价值，仅靠自然选择，既无法实现最优经济目标也无法兼顾生态目标。近自然经营的适用范围：上述3个原则不仅适用于人工林，也适用于天然林，特别是天然次生林的经营。首先是乡土树种的选择问题，乡土树种在天然林中已经是一种自然选择的结果；第二是林分结构稳定的问题，在天然林中建立稳定的林分结构，是需要人工干预的，干预的原则是必须遵循自然规律，在充分进行自然选择的基础上进行人工干预。近自然经营可以是树种的全部替换、树种的增加，也可以只对林分结

18、构进行小的改变而不在较大程度上改变树种组成。向近自然经营的转化，最初就是通过不同强度的渐伐来实现的。近自然育林理念及其目标树经营技术体系近自然经营 - 经济与生态的博弈？协同共赢！向近自然森林经营转变的动机：建立生态稳定的、健康的森林和通过林地天然更新或半天然更新来节约森林经营成本，经济效益与生态目标之间可以兼顾。对近自然育林的理解不能简单化。近自然经营并非是简单地追求一种近自然状态，更不是纯自然经营。这里很重要的一点就是要结合经营目标，既要考虑经济目标，又要兼顾生态目标，这两个目标完全可以综合实现，关键是要结合实际开展科学的森林经营。近自然育林理念及其目标树经营技术体系向近自然森林转化的优先

19、选择：将所有的森林同时转向近自然森林既不恰当也不可行，转化过程本身也存在着风险，而且转化方案与立地条件和林分情况密切相关。在具有水土保持、水源涵养和自然保护价值的地方，应该促进向近自然森林的转化有较高社会功能但树种组成不合理的林分也应优先转化当现有森林面临更高的风险和具有较低的期望价值时，特别是那些稳定性差、极易遭灾且拯救伐频率很高的脆弱的林分，就更需要转向近自然经营近自然转化策略的选择取决于林地的起始特征、立地条件、木材价格、当地社会和经济条件及林地所有者的目标。近自然育林理念及其目标树经营技术体系目标树培育的两个重要阶段，即修枝阶段和疏伐阶段。修枝阶段旨在促进生产出理想长度的无节材；疏伐阶

20、段旨在促进树冠和直径生长。在第1阶段，幼林林分应该达到一定的密度，以便促进自然整枝，当自然整枝不能实现时就需要进行人工修枝。从德国经验来看，当树木胸径达到10cm左右（德国啤酒杯粗）时，就应考虑选择目标树，并视情况开展人工修枝。到第2阶段开始时，就应当已经选择出目标树，然后定期进行疏伐为目标树释放空间，以便树冠和径生长。近自然育林目标树经营技术体系树高(h)20 m10 m101520304050年龄 (Age)30 mSpiecker M. und Spiecker H. 1988: Erziehung von Kirschenwertholz. AFZ (20): 562-565目标树经营

21、两个重要阶段：修枝和疏伐德国的目标树修枝未修枝材修枝材修枝对木材质量的影响疏伐对森林生长的影响释放空间、加速径生长胸径DA未开展疏伐的开展疏伐的d1.3年龄注：每一直线代表一棵树德国目标树经营样地监测 大径级目标树培育德国350年的橡树德国目标树经营目标树的采伐：3根橡木价值 = 1 辆宝马车树种、径级、质量决定木材的价值主要内容 全球国有林发展趋势 国外国有林管理体制 国外国有林经营技术体系 国外国有林经营的生态影响 我国国有林经营现状 启示与借鉴生物生态学特征 树种组成: 与私有林相比，国有林中阔叶树占比增加，针叶树及其他杂树林面积减少 年龄结构：国有林年龄普遍高于私有林 生物量：国有林的

22、地上生物量普遍比私有林高（例如：30%）森林景观格局特征 森林质量：国有林保护力度大，采伐量较少，管理相对更科学，森林生态系统更稳定，总体上国有林的质量高于私有林 斑块化水平：公有林中主要森林类型的丰富度和空间分布都相对稳定，而私有林面临更严重的破碎化。国外国有林经营下的生态特征国有林经营对树种构成的影响目标阔叶树针叶树巴登符登堡州国有林树种构成的演变趋势及目标国有林中对木材采伐的限制性要求严格保护 社区林 州有林 私有林部分限制德国不同所有制下对木材采伐的限制性要求，严格保护和受限制的森林面积占比更高。天然更新的发展演进及其目标（德国巴登符登堡州国有林）国有林中更依赖天然更新国有林中年度采伐

23、量呈增长趋势，但远低于年采伐量1987-2002:13.8 m3 /ha2002年单位面积蓄积: 367 m3 /ha国有林对年度采伐量的要求德国巴登符登堡州国有林年度采伐量变化趋势德国巴登符登堡州国有林年度采伐量变化趋势 德国：不经营与目标树经营的样地对照不经营因林分太密，地上几乎寸草不生目标树经营体系地上植被生长良好，生物多样性丰富抚育前抚育后通过科学调查，示范林场科学抚育后，林内的植物物种显著增加，生物多样性显著提高。单位面积内的灌草数量由32种增加到了47种。通过科学分析，抚育后的林分比未抚育的林分亩蓄积生长量增加0.3立方米，森林生态效益、林地生产力得到显著提高。国有林中采取措施促进

24、珍稀树种天然更新国有林与私有林森林景观对比国有林集体林/私有林相邻的山头在不同权属下呈现出完全不同的景观（山西）主要内容 全球国有林发展趋势 国外国有林管理体制 国外国有林经营技术体系 国外国有林经营的生态影响 我国国有林经营现状 启示与借鉴1949-19781978-1998着眼于木材生产启动三北防护林建设，开始大规模造林1998-20052005-至今开展六大林业生态工程，从木材生产向生态建设转变，以增加森林面积为主2005- 森林抚育试点项目;2009- 森林抚育补贴，着力提高森林质量;2010- 2015: 试点示范建设尤其侧重于加强森林经营中国森林经营发展历程中国森林经营发展历程中国

25、森林资源发展趋势无论是天然林还是人工林，森林面积和蓄积都呈现不断增长的态势。资料来源: 国家林业局, 2013人工林面积与蓄积变化趋势天然林面积与蓄积变化趋势Source: FAO, 201519902015期间，中国是唯一森林年净增量超过50万ha的国家在全球层面看中国森林资源增长Science, 201620002010期间, 中国实施生态保护政策改善了生态系统服务生态建设赢来森林生态系统服务的改善现有天然林中，天然次生林比重大，退化天然林、残次林占居主导。年生长量: 4.23 m3/公顷.年；平均胸径: 13.6cm中国森林资源现状各龄组面积蓄积比例中国森林资源现状现有森林中，中幼龄林面

26、积占65%，亟需开展森林抚育等经营活动从天然林和人工林组成结构看，主要以纯林为主，质量差、结构不稳定资料来源：第八次森林资源清查中国森林资源现状主要依赖进口，不能满足社会对木材及森林生态服务的不断增长的需求Source: New Forests analysis of FAO, RISI, and International Wood Markets data; Spiecker,2015中国在过去16年间木材进口增加了400%中国森林资源现状国有林分别占森林总面积38%、总蓄积的63%资料来源：第八次森林资源清查中国森林资源现状中国森林经营现状森林经营作为林业发展的永恒主题。中国政府把大力推

27、动森林经营，强调着力提高森林质量，实施森林质量精准提升工程。各地森林经营认识有也了一定提高。我国当前森林经营的主要特点： 强烈的政府意愿。 突出国有单位带动，以国有林区森工局、国有林场为重点。 森林抚育迅速展开，“十二五”期间，森林抚育3886万公顷，其中中央财政补贴抚育1879万公顷。 边经营，边探索。政府和企业利益诉求不一致，导致政府期待高，经营主体响应不够，总体上缺乏内在驱动力，很多时候是没有钱不经营，甚至拿了补贴也不愿经营。决策者任期制的权力运行机制导致关注短期行为，森林经营缺乏长期目标和规划，用一次性抚育作业代替森林经营，用单一的间伐、割灌措施代替抚育；经营目标性不够，导致粗放。为什

28、么造林，怎样造更好的林，如何经营，如何保护，能够达到什么功能、效果？基础设施与能力建设不足，林区道路、交通和通讯设施落后，森林经营作业装备落后，缺乏科学数据支撑的森林经营方案，存在一定盲目性，短期性或眼前利益，缺乏必要的人力资源；现有经营方案质量不高，缺乏必要的执行保障（法律、行政措施等）；森林经营效果参差不齐，高质量森林经营少，实际经营效果不理想；缺乏应有的活力和符合经济规律的经营实践的创新。 国有林经营的困境主要内容 全球国有林发展趋势 国外国有林管理体制 国外国有林经营技术体系 国外国有林经营的生态影响 我国国有林经营现状 启示与借鉴国有林体现国家公共利益的重要性，国有林无论是为了保障木

29、材供给安全，还是提供生态服务，都体现着国家的总体战略意图，关系到国家利益和国民福祉。国有林的功能和定位是随着经济社会的发展、社会需求的变化而不断变化。发展趋势表明，国有林由以木材供给为主向生态为主、以经济收益为主向以社会公益为主、从简单目标为主向多目标为主的演变过程。国有林管理与经营分离、国有林管理经费收支两条线是外国国有林管理体制改革的趋势和主要特点。这对我国积极推进国有林场、国有林区改革，推动政事分开、事企分开，实现管护方式创新和监管体制创新，建立有利于保护和发展森林资源、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制有重要借鉴意义。 启示与借鉴森林经营单位需要有明确的责权利，尽量按照市场化运作；，这是应该成为中国开展林业改革的一个重要方面。建立和实施森林科学经营制度。国有林业主管部门实施分