公共债务（第三版）第九章 地方政府债务

1、公共债务（第三版）第九章 地方政府债务第一节 地方政府负债的理论分析一、地方政府债务的界定（一）地方政府的范围在单一制国家，地方政府 是相对中央政府而言的，是指中央政府之下的各级地方行政机关。在联邦制国家中，地方政府 常常是相对于联邦政府或成员政府而言的，是指联邦成员政府或中间政府（州、邦或加盟共和国）之下的地方行政机关。（二）地方政府债务的含义地方政府债务 是指地方政府作为债务人按照合同的约定或法律的规定向债权人（可以是各类民事主体）承担的资金偿付义务。它是地方政府发行的具有一定票面价值的债券和各种形式的借款。二、地方政府债务存在的经济基础（一）地方政府的职能与公共产品的层次性在市场经济条件

2、下，政府的基本职能是弥补市场失灵，有效地提供公共产品。由于信息和激励方面的原因，中央和地方政府在公共产品的供给方面各有优势，而为了实现公共产品社会效益的最大化，有必要在不同级次的政府之间进行分工，实现公共产品的分层次供给。（二）地方政府债务存在的经济合理性公共产品与私人产品的性质不同，但它的提供同样是需要成本的，因此，地方政府要履行其提供公共产品的职责就必须首先为其融资。受益原则，即受益者付费，包括三重含义： 一是人际受益原则，由受益的个人分担地方公共产品成本。 二是辖区受益原则，由受益的辖区分担地方公共产品的成本。 三是时期受益原则，由受益的不同时期分担地方公共产品的成本。时期受益原则提供了

3、合理的财政融资原则的理论基础，即根据不同类型的公共产品在受益期上的差别，选择不同的财政融资来源，以便将各自的成本分担在不同时期的受益者身上，这也表明地方资本性公共产品由政府债务融资更为合理、有效。三、地方政府债务存在的财政体制依据地方债务存在的财政体制依据可从财政联邦主义和分税制财政体制的角度去理解。对于地方政府特别是转轨国家中的地方政府而言，财政分权的最大目标是下放财政资源拥有的权力，提高财政资源的实际提取能力。分税制是市场经济条件下处理政府间财政关系的基本形式。四、地方公共产品的类别与公债融资地方公共产品绝大多数是介于纯公共产品和私人产品之间的混合公共产品或准公共产品，具有较强的地域特征，

4、只有有限的非竞争性或有限的非排他性地方公共产品可以从四个角度进行划分这里以城市公共产品为代表作共性分析：一是公共产品的非经营性和经营性。二是公共产品投资和消费时间上的分离性。三是公共品的融资方式。四是大型公共产品自身的融资特点。 第二节 发达国家的 地方政府债务制度一、美国的地方政府债务制度美国是一个联邦制国家，政权系统由联邦政府、州政府和地方政府三级组成。与这种政权结构相适应，美国实行三级财政体制：联邦财政、州财政和地方财政。市政债券（municipals bonds）：除了联邦政府可以以发行公债券的方式筹集资金以外，州政府和地方政府也可以发行各自的政府债券，筹措一部分财政资金。美国州地政府

5、发行的债券种类较多，所有债券统称为市政债券。（一）市政债券规模作为市场经济发达的国家，美国的市政债券已经发展得相当成熟，包括由州、城市、城镇、县政治实体的分支机构以及他们的授权机构或代理机构所发行的债券，所募集的资金通常用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设。（二）市政债券的种类与用途1.短期公债短期地方政府债务发行的重要目的是平衡季节性收支，因此，这部分债券大多以预付税款券和预付收入券的形式存在。这两种债券都类似于第四章所述的预付税款券，是用于弥补财政收入和支出不同步的差额。2.中长期公债根据债券的担保条件，中长期地方政府债务可分为以下两种：（1）一般责任债券（general obliga

6、tion bond），是以地方政府的征税能力为担保而发行的公债。（2）收入债券（revenue bond），是以政府资助项目的收益为担保而发行的公债。（1）一般责任债券（general obligation bond根据所担保的征税权限不同，一般责任债券又可分为以下几种：无限税款债券（unlimited tax bond）即地方政府以自己充分的征税能力作为发行担保的债券，发行这种债券所筹得的资金可用于任何资本性支出，但政府也必须全力以赴偿还债务本息，如果现有收入不足以偿还，政府应通过增税或其他方式来筹集偿债资金，一旦违约，债券持有人有权向法庭起诉。有限税款债券（limited bond）即地方

7、政府只以法律规定的某些税种作为发行担保的债券，这样如果担保税种不足以偿债，债券持有人就可能遭受损失，如有的地方政府以财产税为担保发行债券。特别税赋债券（special assessment bond）即地方政府将投资项目受益人所缴纳的特定目的税作为发行担保的债券，如日本的地方道路税、美国的社会保险税、环境保护税等。（2）收入债券（revenue bond）发行这种债券所筹得的资金必须专款专用，资助项目大多属于初期投资大、私人部门不愿意独自涉足的领域，这样政府就可以通过发债筹资进行修建，建成之后再出租给私人部门经营，以承租方交纳的租金作为偿债来源。（3）建设美国债券建设美国债券（BAB）是一种新

8、型市政债券。2009年美国总统奥巴马签署的美国复兴与再投资法案中，授权地方政府在20092010年发行建设美国债券，该债券是一种应税债券，根据支付补贴的方式不同，可分为直接支付债券和税收抵免债券两种。直接支付债券。对于直接支付债券，美国财政部直接向州和地方政府支付相当于35%债券利息费用的补贴，以此来降低发行人的融资成本。直接支付债券收入除了不能用于再融资、营运资金、私人活动债券和501(c)(3)条款规定的管道借债人外，绝大部分用途与其他免税市政债券相同。税收抵免债券。对于税收抵免债券，债券持有人可以得到相当于35%债券利息费用的税收抵免。税收抵免债券收入可以用于私人活动债券或501(c)(

9、3)条款规定的管道借债人。（三）市政债券的资金来源从历史上看，市政债券的资金来源经历了一个由金融资金向个人资金转化的过程。20世纪70年代中期以前，市政债券的购买者多是银行，大部分可交易的政府债券也是由银行购买的。但是，自20世纪80年代以来，由于税法作了调整，要求某些种类的市政债券缴纳所得税，因而银行作为可流通债券的持有人其地位显著下降，市政债券对银行的吸引力大大削弱。与银行坚持市政债券相反，随着各类投资、信托等公司的建立，个人投资者购买市政债券的热情上升，途径也增加了。目前，美国市政债券的购买者以家庭为主，购买市政债券投资者以商业银行和保险公司为主。随着税法规定的个人所得税的边际税率不断增

10、高，市政债券对投资者的吸引力不断加大。（四）市政债券的发行与流通1.发行方式美国市政债券发行有两种方式：1.公开向投资公众发行： 竞争承销 协议承销2.私下分配给一小部分投资者销售其新债券。（四）市政债券的发行与流通2.流通制度（1）交易方式美国市政债券柜台交易十分活跃。想要购买市政债券的个人投资者对市政债券的信用、支付、税收、到期日等方面特征向市政债券经纪商提出投资要求。市政债券经纪商向客户推荐其持有的或可通过场外市场即其他市政债券经纪商、“经纪商的经纪商”与另类交易系统（ATS）等交易渠道取得的符合个人投资者要求的市政债券。同时，想要出售市政债券的个人投资者也要联系市政债券经纪商，市政债券

11、经纪商可买入个人投资者的市政债券，也可通过直接联系其他市政债券经纪商、利用“经纪商的经纪商”以及另类交易系统找到市政债券的买家，并执行客户的交易。（四）市政债券的发行与流通2.流通制度（2）交易场所美国市政债券的流通主要在柜台市场进行。市政债券主要是通过由市政债券经纪商支持的柜台市场在全国范围内进行交易。 （3）市政债券托管美国证券托管采用中央托管方式，按照证券工具类型划分，分别在两个中央托管机构集中托管。其中，政府债券托管于美国联邦储备银行电子划付系统，除此之外的股票、公司债券和市政债券等证券全部托管于全美证券托管公司。（五）市政债券的偿还美国市政债券都采用期中偿还法。市政债券期中偿还综合了

12、发行者选择法、赎买法以及偿债基金法等偿还方法，这通常被称为市政债券的早赎特征。市政债券的早赎特征主要有以下三个：第一，选择性早赎。 第二，强制性偿债基金早赎。 第三，特别早赎。特别早赎是指政府在某些意外事件发生后提前偿还债务的方法。（六）市政债券的管理1.发行与管理机构2.市政债券的监管 市政债券的监管工作比较分散，发行管理主要由州和地方政府负责，美国证监会极少直接干预市政债券市场。3.相关法律对举债权和举债规模的严格限制： （1）举债权的限制 （2）举债规模的限制 （3）联邦法律的限制。（七）市政债券的税收处理美国市政债券所涉及的主要税种作简单的归纳： 1.联邦所得税 2.州所得税 3.其他

13、税种二、日本的地方政府债务制度日本政权由中央政府、都道府县政府和市町村政府三级组成。二、日本的地方政府债务制度二、日本的地方公债制度就发行市场而言，2012年日本地方公债的发行规模占债券总发行规模的比重为3.34%，日本地方公债发行规模占国债发行规模的比重为3.93%（见图9-4）。（一）地方政府举债的方式1.发行地方政府债券 地方政府债券的发行主要有以下三种方式：（1）招募 （2）销售 （3）交付公债。2.借款 借款是指地方政府不以发行地方政府债券的方式，而是给债权人以借款收据的形式筹借债务资金的一种举债方式，一般又称为证书借款。（二）地方政府公债的资金来源1 .政府资金2.公营企业金融公库

14、资金3.银行资金4.其他资金（三）地方公债的用途（1）交通、煤气和水道等公营企业所需经费；（2）对地方公营企业提供的资本金和贷款；（3）灾害紧急事业费、灾害后的生产恢复事业费和灾害救济事业费；（4）已发债的调期；（5）所有地方普通税的税率都高于标准税率的地方政府从事的文教、卫生、消防及其他公共设施的建设。（四）地方公债的管理1.地方政府债务发行实行计划管理2.对各地方政府发行地方政府债券实行协议审批制度三、美日地方公债的启示（一）地方政府举债可以加快地方经济与公益事业的发展（二）地方债应主要以长期为主（三）地方政府举债的形式多种多样，需要有一定的配套条件（四）不同政体对地方政府债务管理的强度与

15、手段的运用有重要影响第三节 中国地方政府债务一、中国地方政府债务的发展历史（一）20世纪50年代的地方政府债务1.东北生产建设折实公债 2.地方经济建设公债 （二）改革开放以来的地方政府债务 1城投债 2中央代发地方债二、 中国发行地方政府债券的必要性和可行性分析（一）发行地方政府债券是完善中国分税制财政体制的客观要求（二）发行地方政府债券是规范政府融资渠道、防范债务危机的必然选择（三）目前我国具有地方政府债券发行的良好外部条件（四）政府在债务发行和统筹管理方面已具备较成熟的经验（五）引入地方政府债务制度缓解地方政府年度间支出需求相差过于悬殊矛盾三、中国地方政府债券的试点（一）债券发行在发行主

16、体和发行规模方面，2011年，上海市、浙江省、广东省、深圳市4个发达省市成为地方政府债券发行首批试点地区，当年发行规模为230亿元。 在发行方式方面，我国目前地方政府债券为公募发行，具体采取协议承销的方式。 在发行期限方面，根据财政部的规定，我国地方政府自发自还债券包括3年、5年、7年、10年四个期限。三、中国地方政府债券的试点（一）债券发行在发行利率方面， 2014年试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券，试点地区应当以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准、采用承销或招标方式确定债券发行利率。 在发行用途方面，2014年10个自发自还试点省市债券资金主要用于保障性安居工程和普通

17、公路建设等公益性项目，或转贷市县级政府，部分地区也用于支持特色产业发展和偿还债务本息，基本符合财政部对债券资金用途的要求。三、中国地方政府债券的试点（二）债券流通。在交易方式方面，债券交易包括询价式交易和集合式交易两种交易方式。在交易场所方面，地方政府债券主要在银行间市场开展发行和交易业务。在债券托管结算方面，当前我国债券托管市场上总共有三家托管机构，分别是负责银行间债券市场托管的中央国债登记结算有限责任公司（中债登）和银行间市场清算所股份有限公司（上海清算所），以及负责交易所债券市场托管的中国证券登记结算公司（中证登）。在投资人方面，我国地方政府债券的投资人主要是商业银行和特殊结算成员(包括

18、人民银行、财政部、政策性银行、交易所、中央国债公司和中证登公司等机构)，两者的持有比例从2009年至今一直在85%以上。三、中国地方政府债券的试点（三）债券偿还。根据财政部要求，2014年自发自还债试点地区承担债券还本付息责任。试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。自发自还债全部采取按年付息、到期一次性偿还本金的还本付息方式。三、中国地方政府债券的试点（四）债券管理与审批。根据2014年地方政府债券自发自还试点办法，自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。地方政府承担地方政府债券借、用、管、还的权利和义务，实现了权、责、利相统一，同时，地方政府债券风险也进一步向地方政府转移。三、中国地方政府债券的试点（五）债券的税收待遇。根据财政部、国家税务总局2013年联合下发的关于地方政府债券利息免征所得税问题的通知（财税20135号）的要求，对企业和个人取得的2012年及以后年度发行的经国务院批准同意，以省、自治区、直