02非政府组织理论基础

1、非政府组织理论基础02非政府组织研究的理论基础2.1 市场失灵 2.2 政府失灵 2.3 治理理论 2.4 公民社会理论4123主要内容2.1 市场失灵市场经济是目前最具效率的，也可能是最能够实现机会均等的经济体制。相比于农业社会和计划经济社会，市场的优势显而易见。但市场失灵是现实中固有的问题。市场失灵的表现表 现几个概念 信息不对称 外部性垄断 分配不公市场失灵指的是市场机制在解决资源配置方面的无效率或低效率。当前中国的重大问题:政府与市场的关系。近期,市场化改革似陷入停滞甚至倒退,国进民退的讨论方兴未艾。其中,如何看待市场经济的价值与作用是一个核心的理论问题。宏观经济不稳定搭便车 外部不经

2、济市场壁垒 自然垄断道德风险2.2 政府失灵市场失灵需要政府调控进行修正，但是政府的干预也同样会出现失灵问题。政府失灵是指个人对公共物品的需求在代议制民主政治中得不到满足，公共部门提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。政府失灵的表现表 现几个概念政府机构低效率 公共政策失效一般表现为：1.干预未能达成目标；2.目标实现，但成本高、效率低；3.目标、效率和成本目的达成，但负效应太大。缺乏竞争、激励机制和有效监督，没有办法保证决策信息的完全，于是出现上述问题所谓内部性指的是政府部门或官员追求自

3、身利益或非公共利益的现象。租金：某种资源由于产权垄断或者经营垄断而产生的超额收入。寻租使之政府的有意或无意地创租，经济人通过各种手段从官员那里获得垄断特权或政府机关及官员直接凭借其垄断特权而取得非生产性利润的活动。职能定位不当 政府的内部性 寻 租例如：中国地方政府机构和官员的谋利行为2.2 政府失灵市场失灵需要政府调控进行修正，但是政府的干预也同样会出现失灵问题。政府失灵是指个人对公共物品的需求在代议制民主政治中得不到满足，公共部门提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。2.3 治理理论2

4、.3.1 治理理论的背景（1）传统公共行政面临挑战马克思韦伯的科层制理论随着经济社会发展和科技的进步，日益暴漏出弊端。（2）市场失灵与政府失灵的存在（3）众多社会组织的蓬勃成长 治理的内涵政府权力有限性自治、自主优先；政府是有限政府主体多元化各种公共机构、非营利组织、企业和个人等的多中心全球治理委员会的定义各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。鼓励参与合作各种主体的广泛参与;上下互动的网络结构，不是自上而下的权威结构;合作、协商、伙伴治理理论的主要观点格里斯托克.作为理论的治理：五个论点J.华夏风译.国际社会科学杂志,1999(01):19-30出自政府，又不限于政府的一

5、套社会公共机构和行为者。公私、政府与社会、政府与市场的责任和界限模糊。多元主体在集体行动中相互间存在权力依赖。主体之间形成自主自治的网络，通过合作，增进理解与互信，形成联合体。1主体2界限模糊3 权力依赖4自治的网络政府虽然不再是唯一的中心，但其进行指导、制定规则、运用新工具控制和指引。5 元治理者2.4 公民社会理论公民社会的理论崇尚社会独立于国家西方的传统古希腊和古罗马的公民社会即城邦洛克“自然状态”、“社会状态”-17-19世纪出现近代公民社会概念。两分法与三分法戈登怀特：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会

6、成员自愿结合形成，以保护或增进他们的利益或价值。个人主义多元主义公开性开放性法治原则 源起和发展 公民社会内涵 价值和原则中国研究历程：20世纪90年代（市民社会理论）21世纪初（公民社会理论与实证研究）私人领域志愿性社团公共领域社会运动2.5关于治理理论在中国适用性的不同论点一般认为治理的推行需要以法治、公民社会、政治民主为条件，那么要将非西方国家的治理与善治进行下去，我们就无法回避治理理论的适用性问题 。治理的中国适用性讨论应包含两个基本的内容，其一，类似于西方的治理方式能否在中国存在;其二，这些治理方式能发挥怎样的作用(如能否匡正市场和政府的失灵，能否促进行政制度演进，进一步达至善治等）

7、。 摘自王诗宗.治理理论及其中国适用性基于公共行政学的视角.浙江大学.20092.5.1 国内学术界对治理的研究 大致上，国内的治理研究可以归纳为以下几个方面:（1）对治理理论的介绍和引入。俞可平等的治理与善治论文集，收录了治理理论代表人物斯托克、库依曼、杰索普、罗茨等人的著作，由此引起了国内理论界对于治理理论的强烈关注。俞可平随后对公民社会研究与治理研究进行“合成”，体现了作者在中国政治制度演进路径和公共管理变革模式的见解。孙柏瑛的当代地方治理一一面向21世纪的挑战，书中对纷繁的治理及地方治理理论脉络进行了系统梳理，但回避了对中国的地方治理问题的讨论(孙柏瑛，2004)。（2）对治理理论的“

8、中国化”阐释 从传统官僚模式出发考察当前我国治理。(娄成武，张建伟，2007) 压力型体制下的政府(尤其是低层级政府)的运行模式通常是围绕各种指标，多数为量化的指标层层进行分解、派发、落实、评估，这是市场领域中普遍存在的“合同契约”关系在国家政治社会中的一种渗透，(杨庆东，2002)而在另一方面政府也通过外包等形式把部分生产公共服务的职能转移给企业等市场主体。(田家华，王忠，2004) 网络模式也得到更多的重视;这方面的研究成果一般认为，公民社会既参与、支持又监督、制约政府行使权力，是推进政府治理的基本动力;主张新的社会治理环境要求政府从第三部门的本质出发，理性建构与第三部门的信任关系，(郭道

9、辉，2006)并以此为基础指导和推动公共政策创新。(张远，祁光华，2006)（3）中国公民社会(或NGo)与政府的关系研究 代表性的研究有:康晓光对希望工程的研究，高扬关于在华外国NGO的调研，王名等人对新时期民间非营利组织基本情况的调研，杨团对天津鹤童老人院的研究，日本国家交流中心(JcIE)毛受敏对中国环境NGo的研究，丁元竹对于志愿者组织的研究，余晖等关于行业社会的研究等。康晓光等人提出了“分类控制体系”;在这一体系中，政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。这是一套国家利用“非政府方式”，在新的经济环境中，对社会实行全面控制、为社会

10、提供公共物品的新体制。(康晓光，韩恒，2005)俞可平等人则总结了中国公民社会发展的制度环境要素，认为在当代中国，国家通过宪法、普通法律、行政法规、党的政策和其他非正式规则建构了约束和规范社会团体发展的制度环境。(俞可平，何增科和徐秀丽，2006，P.13) （4）中国治理和地方治理的经验研究案例研究，如郁建兴等通过对温州商会的考察，指出如温州商会这样的NGO的发展证明了中国公民社会和地方治理的“另一种发展方式”，而且这样的发展方式(温州商会的崛起)意味着温州地方治理的转型(郁建兴，徐越倩和江华，2007)。王诗宗(2007)通过宁波市海曙区政府购买居家养老服务的案例研究指出，地方政府的职能转

11、变需要管理的创新;在创新过程中，作为工具的地方治理可能在中国出现并取得局部的良好效果，而且可能通过公民身份的培养为地方治理机制的成长准备社会条件。台湾青年学者王信贤(2006;2007)则通过对中国大陆环保组织的案例研究，提出“碎片化的威权体制”下中国治理和NGO的发展空间。另一个关怀点则是治理对中国政治和行政制度演进的作用，如民主治理作为民主实践的形式的作用探讨(余逊达，2003)，民主恳谈制度的探索与拓展(景跃进，2003:郎友兴，2005:陈剩勇，2005)。 2.5.2 关于中国适用性的不同论点也有许多研究者对治理的中国适用性抱以强烈的怀疑态度。早在20似年，中国行政管理当年第9期的题

12、为“中国离善治有多远”的笔谈中，不止一位作者即已对治理的中国适用性表示了慎重的态度。藏志军等人在理论文萃2003年第4期以“反思与超越一一解读中国语境下的治理理论”为总标题的一组文章中，有较为集中的表现。首先，在当今中国总体上并不存在着成熟的多元管理主体。即使有所谓纯粹的公民志愿性团体，不仅数量寥若晨星、活动领域十分狭窄，而且几乎没有程序性的轨道。其次，现存的党政一元化政治结构制约并将长期制约着多元主体的独立成长。第三，现阶段中国国家建设仍然具有革命的某些特征，从进一步实现国家结构方面的整合以及社会、经济、文化等方面的进步而言，难以否定一元化结构的现实合理性。最后，在当今中国政治文化中，民主、

13、合作与妥协仍然是有待于大力培植的因子。刘建军(2003)指出，“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱”。李春成(2003)认为，人们把治理理想化为一种完美的事情，而忽视对于自主治理机制在中国推广的可行性条件以及治理风险问题的讨论。这很可能使治理成为一种宣传口号，变为一种意识形态。(沈承诚、左兵团，2005)认为，治理理论的一个重要理论预设就是有发育较为成熟的非营利组织的存在，这是治理理论得以产生、发展并应用于公共管理实践的一个必不可少的社会条件。在试图将该治理理论引入我国之前，也必须对这一社会条件加以考察，即对我国非营利组织的发展现

14、状加以客观分析;只有这样，才能从理论和实践上说明我国目前是否应该大力引入该理论。杨雪冬(2002)也指出，在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的情况下，如果过分地夸大“治理”的效用，则可能导致三个与公共管理有关的问题:首先是本来就职能划分不明确的政府机构对责任的推诱和对利益的争夺;其次是公民社会和市场运行中出现某个强势集团，利用自己的资源基础左右公共权力的使用;最后是在公共权力的运行过程中，效率压倒了公平，从而牺牲某些弱势群体。关于中国的治理研究已经包括了以下几种理论倾向(参见表6一1)，这些倾向可以视为对藏志军、杨雪冬等论者怀疑态度的某种间接回应:表中可见，我国学者已经形成了某些独特的治理概

15、念理解:首先，从实现过程推断，治理应包括一种公民社会发展与培育的过程:这种理解强调通过非政府组织、第三部门、公民社会的发展或培育来促进治理。据作者观察，这个观点虽然在西方治理文献较少被强调，但在国内学者中却非常普遍，譬如何增科(2007)、郭道晖(2006)、张远和祁光华(2006)。其次，因为现存的制度问题，治理应该包括政府内部结构或制度的改革:这种理解强调通过政府内部改革来实践治理，譬如徐勇(2004)主张扩大乡镇自主权，才能真正实现地方治理;李文星、郑海明(2007)认为应强化政府与公众的沟通机制;杨庆东(20似)则主张基层政府以市场化的方式来进行农村治理变革。虽然西方治理理论也要求政府

16、的相应变革，但我国学者对中国政府变革则更多突出强调政府应该主动进行有利于与社会合作的改革，以实现现代国家和政治一行政制度的建构。在上述几类理解之外，还有一种从全球治理角度对中国治理问题的独特理解。蔡拓(2004)指出，中国一方面感受到全球治理的必然性、合理性，从而加大了参与国际事务并且与国际规则接轨的自觉性与力度;另一方面，对西方发达国家强调和关注的非领土政治、全球公民社会有较多保留;由此决定了中国关注和研究全球治理的特殊视角一一在国家层面和本国范围内认同并推动全球治理。2.5.3中国公民社会:“国家之外的另一种推动力”中国公民社会存在与否、如何发用等问题的答案，显然对治理理论的中国适用性有某

17、种“裁决”作用。韩恒提出，“治理强调的的参与，没有独立自主的社会组织，治理的理念就会大打折扣。”(韩，2008) 公民社会一直被看作是“反对国家”的，即限制政府权力的。而中国的学者，如邓正来、景跃进在建构中国的市民社会中，主张市民社会与国家关系的“良性互动说。(邓正来、景跃进，2002；甘阳，1998 )顾昕等提出用法团主义解释中国公民社会的发展。“法团主义(又译社团主义、合作主义、组合主义)是一种特殊的社会政治过程，在这过程中，数量有限的、代表种种职能利益的垄断组织与国家机关就公共政策的产出进行讨价还价。”(戴维米勒，韦农波格丹诺，1992:175) 索林格尔的研究表明，中国改革开放的新商人

18、阶级仍是依赖官僚的支持而生存的，他们虽然希望增加独立操纵的能力，但也不会忘记纯自由竞争会把他们从特别的内部渠道中驱逐出去(Solinger，D.J.，1992)戈登怀特指出，将萧山的民间组织称为“压力集团”或者“利益集团”是很不确切的，迄今社团尚未获得完全的独立性，职能服从于它们的官僚保护者。它们确实为了成员利益而在影响国家组织和国家政策方面发挥了有限的作用，然而从社会组织的视角看，又确实存在自治和影响力之间的此消彼长;这些组织的领导人经常感到扩大影响力的最佳方式是与国家和党的组织更加靠近并更加啮合得当，于是自主性就只能被权衡牺牲了(Wllite，G，1993)对法团主义的批判Walkman.

19、JR认为，虽然自20世纪初以来，以村社组织、同业工会、同乡代表的中国非政府组织在扩展，但至今仍没有形成与国家相对的公民权力，国家强制权却在不断地增长，大多数中国公民承受着大量的社会强制，而没有享受到现代公民应有的权利和责任。中国缺乏西方式的与国家相对的公民社会，将公民社会理论应用于分析中国问题是困难的。(WalkmanJR，F.，1993) Unger等用(国家)合作主义(“东亚模式”)解释中国社团，但指出，尽管一些社团向着社会合作主义的方向发展，它们并没有摆脱国家的控制;与此同时，一些社团仅仅在纸面上是合作主义者，他们实际上是作为国家的延伸物或“传送带”在行动 。(Unger&Chan，19

20、95;unger，J.，1996) 温州商会等组织不具备某些法团主义的典型特征”，1甚至在某些方面更接近于多元主义。(汪锦军，2003)不过多元主义的迹象却不能证明中国民间社团相对于政府的独立性;相反，国家甚至通过法外的手段渗入到商会等民间组织中，以保证组织的政治可靠性。(王诗宗，2005)1例如与实行法团主义的法国和德国商会相比较，温州商会实行自愿加入，商会内部没有形成纵向的层级关系，没有公法法人的地位;同时政府对商会的影响方式远远不止于法律和监督，商会几乎没有与政府讨价还价的可能。中国民间组织尚达不到查尔斯泰勒的公民社会最低标准一一“存在不受国家权力支配的自由社团”。1托尼赛奇指出，“我们

21、迄今所发展的概念（the conceptual tools）基本上不能令人满意。在很大程度上，我们试图将销子(Chinese empirical pegs)插入西方理论的洞口(Western theoretical holes) 由此形成的分类虽然有用，但却是不够的。”(托尼赛奇，2009:414-415)因而我们需要引入新的研究思路。1 参见查尔斯泰勒市民社会的模式，载于Jc亚历山大，邓正来主编国家与市民社会理论的研究路径，中央编译出版社2002，实际上，unger、waIkman.JR、康晓光和(1994)和韩恒否定了中国公民社会的存在。出于对中国公民社会独立性缺失的判断，关于国家社会的“

22、互动一合作”论被引入到研究中，“国家在社会中”以及“国家与社会协同”1等理论受到中国学者的高度关注。公民社会的建构成为关键的问题。邓正来和景跃进提出中国公民社会建构的“两个阶段理论”。他们认为，中国公民社会建构的第一阶段所要达致的主要目标是初步建构起公民社会，形成国家与市民社会的二元结构;第二阶段的主要目标是进一步完善市民社会，通过各种各样的渠道实现对国家决策进行正面意义上的相对于国家的独立身份基础上争取获得参与身份。(邓正来，景跃进，2002)类似地，俞可平也将公民社会的发展划分为形成和成熟两个阶段。(俞可平，1999)他们都将独立性获得视为公民社会建构初步成功的里程碑，这显然“假设了国家与

23、公民社会之间的二元分化是公民社会形成和发展的前提，而公民社以公民社会的相对独立为前提”。(郁建兴，周俊，2008)1参见Migdal，J.，Kohli，A.&Shue，V.（1994）。当然，也有的学者干脆承认中国民间社会的独立性，认为公民社会已经萌芽。但同时不得不承认其政治依附性。孙立平（2002）对“希望工程”个案的研究、赵秀梅(2004)所考察的中国NGO对政府的策略研究、顾听(2005)对专业团体的研究都表明，民间组织要发挥较大必须与党和政府保持密切的合作关系，它的发展，在极大程度上依赖于政府的支持。俞可平和何增科等人(2006)对中国公民社会制度环境的研究则表明制度环境在激励机制、机

24、会结构和约束结构等方面影响着民间组织的发展。需要优化我国公民社会发展的制度环境，建设培育服务与监督规制并举的民间组织管理体制。 可见，国家社会关系的合作主义解释和公民社会发展的二阶段论描述，都遵循了国家和社会的严格二元界分;无论是否定还是肯定中国公民社会的真的论点，也都认同了关于中国公民社会发展的从独立性到参与性的路径描述。 有关发达国家和发展中国家的国家一社会关系研究也不再支持两者之间的清晰界限。米格代尔(Joel5.Migdal)等(1998)以低收入国家为案例，讨论了“国家中心”论这一分析框架的局限，提出从国家和社会的相互冲突、适应及创造方面理解双方的变化，抛弃了以国家或社会任何一方“独

25、立”解释转型的做法。 “国家和社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，它们的结构，目标，支持者，规则和社会控制都会发生变化。”(Migdal，J.s.，2001，P.57) Baker(1998)批评了那种公民社会必须是一个自由和独立领域的“规范论点”，认为这样一个空间在机构上可能是无法实现的;他指出，需要将民主的核心与公民社会进行重新的仔细对接。Uphoff等人(2004)回避直接回答公民社会是什么的问题，从对美国公民社会的作用功能的实证研究角度出发，认为公民社会就是介于国家和公民之间的一个社会缓冲带和过渡层，国家机构与公民会之间没有清晰的界限。各种机构构成一个“连续统”(continuu

26、m)，国家核心层与近乎完全自治的公民社会组织之间，存在着一个庞大的模糊地带，除了国家机构的核心层和自治性极强的社会组织外，许多部门都具有国家机构组织的双重功能和双重特征(参见表6.2)。 国家与社会之间没有清晰的界分照此观点，便有可能寻找到新的研究中国公民社会及NGO的出路。马秋莎提出了一个极有新意的见解，“我们需要放弃测度中国NGO在多大程度上还没有实践自主性，转而采取一种更加积极的态度看问题，要关注它们(NGO)在成为一种国家体系之外的推动力方面取得了多大的进展”。(Ma，Q.，2002)受此启发，有研究者根据对中国民间组织运作和作用的个案考察，提出了中国公民社会追求参与性优于追求独立性的

27、特征，并认为中国公民社会组织可以通过参与逐步增强其相对的独立性，遵循的是“在参与中成长”的发展道路;制度环境改善并不是国家政治制度安排和意识形态的附属物，只有在公民社会与国家的博弈过程中，这种改善才可能实现。(郁建兴，周俊，2008)这不仅超越了由二元划分带来的理论困境，而且也避免了现代国家建构与公民社会发展之间的逻辑循环”1 1 例如，徐勇(2006)便提出过，“一个健全的公民社会不仅是现代国家建构的产物，更是现代国家建构的基础。现代国家之所以得以在欧美国家先行成长，就在于这些国家在现代国家成长时期就已发育出一个现代公民社会的雏形。”这一重要判断只有在不再坚持国家与公民社会清晰界分的条件下方

28、可能成立，或者说这一判断暗示着须放弃两者的清晰界分。不需要纠缠于中国是否有独立于国家的民间组织、是否有成熟的公民社会。暂时缺乏独立性的社会组织如果能成为国家体制无法彻底替代的“另一种力量”，那么它对政府的依附性便不能成为反对治理适用性的证据。然而，既然参与性追求远比独立性更为现实，而参与的实现程度也将受制于政府，那么在现行政治行政体制下，民间组织参与公共事务治理如何可能? 9、静夜四无邻，荒居旧业贫。9月-229月-22Saturday, September 3, 202210、雨中黄叶树，灯下白头人。11:10:1011:10:1011:109/3/2022 11:10:10 AM11、以我

29、独沈久，愧君相见频。9月-2211:10:1011:10Sep-2203-Sep-2212、故人江海别，几度隔山川。11:10:1011:10:1011:10Saturday, September 3, 202213、乍见翻疑梦，相悲各问年。9月-229月-2211:10:1011:10:10September 3, 202214、他乡生白发，旧国见青山。03 九月 202211:10:10 上午11:10:109月-2215、比不了得就不比，得不到的就不要。九月 2211:10 上午9月-2211:10September 3, 202216、行动出成果，工作出财富。2022/9/3 11:1

30、0:1011:10:1003 September 202217、做前，能够环视四周；做时，你只能或者最好沿着以脚为起点的射线向前。11:10:10 上午11:10 上午11:10:109月-229、没有失败，只有暂时停止成功！。9月-229月-22Saturday, September 3, 202210、很多事情努力了未必有结果，但是不努力却什么改变也没有。11:10:1011:10:1011:109/3/2022 11:10:10 AM11、成功就是日复一日那一点点小小努力的积累。9月-2211:10:1011:10Sep-2203-Sep-2212、世间成事，不求其绝对圆满，留一份不足，可得无限完美。11:10:1011:10:1011:10Saturday, September