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文档简介

1、Evalluattionn Waarniing: Thhe ddocuumennt wwas creeateed wwithh Sppiree.Dooc ffor .NEET.我国海岛岛岛的保护与管理理以海海岛立法完完善为视视角_其它管管理论文-毕业论论文作者:网网网络收集下载前请请请注意:1:本文文文档是是版版权归原作作者所所有有,下下载载之前请确认。2:如果果果不晓得侵犯犯了你你的的利益益,请立刻告告知,我我将立刻刻做出处处理3:可以以以淘宝宝交交易,七七折时间:22201100-0066-1100 2211:0099:1144 关关关键词:海海岛/物权/保护/管理/立法内容容容提要要:本

2、文文结结合我国国物权法的实施,分分析了了以以海岛使用权为为核心的的海岛权权属问题;论证了我我国以以特特殊用用途途海岛为为标志的的海岛分类保护与管理理制度度;并对我国海海岛现行管管理体体制制存在在的的一些些问问题进进行行分析析并并提出出了了完善善建建议。我国国在海海岛岛权属关关系、海海岛用途管管理与与级级别保护以及海海岛行政管管理体体制制等方方面面存在在的的不足足之之处有待于于在海海岛岛立法中中予以以完完善。海岛岛岛是我国国经济社会会发展中一一个非非常常特殊殊的的区域域,既既是海海域域的特特殊殊组成部分分,也也是是重要要的的海洋洋资资源类型,具具有很很高高的资源、生生态、经济和军事价值,对维护护

3、国家海海洋权益具有有重大大意意义。但是是由于于海海岛具有独独立、封封闭、生态系统脆弱、土地地资资源有限限等特特点点,且且其其分布布范范围广,地地区跨跨度度大,海海岛利用的的要求求因因岛而异,因因此,针针对海岛的保护与管理理制度度既既不同同于于陆地资源,甚甚至也也有有别于海域域。多多年年来我我国国在海海岛岛保护与管理理方面面积积累了许多宝贵的经验,特特别是无无居民民海海岛保护与利用用管理理规规定的的颁布实施,使使海岛保护与管理理有章章可可循,物权法的的颁布实施也为海岛保护与管理理提供供了了重要要依依据。然然而,我我国海海岛岛保护与管理理仍有有不不足之之处处,有待待于在在海海岛立法中中予以以完完善

4、。一、清晰晰的的海岛权权属关系系是海海岛岛保护与管理理的前前提提条件件关于于于我国国海海岛的权属问题,由由于在在我我国宪法与法法律、行行政法法规规中都没没有做做出出具体体明明确的的文文字表表述述,因因此此,人人们们在理论上和实践中的的认识都较为混乱乱。有有的的地方方认认为其毗毗邻海域中中的海海岛岛属于本本地所所有有,天天经经地义,甚至至由当当地地土地地部部门颁发发了集体体土地地所所有权证证书,这种错误的确确权不仅侵害了了国家家的的海岛所有权制度,而而且混混淆淆了有有居居民海海岛岛和无居居民海海岛岛的权利属性性;还有的地地方认为为公民个个人可可以以成为岛岛主,海海岛可以由由个人人来来行使使所所有

5、权。虽然有一一些学学者者原则性地说明了海海岛的权属问题,但但争议仍然较大。1.有关海海岛权属关关系的的宪法与与物物权权法依依据海岛岛岛的权属关系系其实从现行宪法的规定中还是可以以合理理推推导出来的的。我我国国现行宪法虽然没有有对海岛权属做做出直直接接的规定,但但对自然资源权属问题的规定同样适用于于海岛及其资源。从从我国国宪法的的规定可以以看出出,我我国宪法对自然资源权属问题的规定是较为为清楚的的,即即没没有明明确确规定私人人对自然资源的所所有权,自然然资源的所所有权归归属主要要包括括两两个方方面面:一一是是国家家所所有,即即全民民所所有;二二是集集体体所有有。3宪法条文文除了了对对矿藏、水流流

6、、土地地、森林林、山岭岭、草原原、荒地地、滩涂、宅宅基地地、自留留地地、自自留留山的的权权利属性性做了了明明确规定之外外,对于未列列明的的其其他自自然然资源即“等自然然资源”,均应归归于国家家所有有。4我国国国物物权权法涉涉及海海岛岛的规定与我我国宪法的规定完全全一致致。海岛属于海海域的的组组成部分分,物物权权法第466条规定:“矿藏、水水流、海海域属属于于国家家所所有。”这种所有有属于于专专有,即即不能能为为其他主主体所所享享有。物物权法第488条和第第58条规定的可可以为集体所所有的的自自然资源包括括“森林、山岭岭、草原原、荒地地、滩涂等自自然资源”,不包包括海海域域及海海岛岛。集体体和个

7、个人人对海域及及海岛可以拥有的物物权在物权法第1222条中中做出出了了规定:“依法取取得的的海海域使使用用权受法律律保护。”由于于于有居居民民海岛既包括括土地地资资源,又又包括括森森林、山山岭、滩滩涂、草草原、荒荒地等等资资源类型。因因此,理理论上与实践中都都很难把有居居民海海岛岛视为为一一种独独立立的资源种类。依据据上文文对对我国宪法与物物权法规定的分分析,我我们可以合合理得得知知,有有居居民海海岛岛存在国国家所所有有和集集体体所有有两两种形形式式,具具体体而言言:(1)对于有居居民海海岛岛中的土土地资源,存存在国国家家所有有和和集体体所所有两两种种形式式,国国家对有居民民海岛土地资源的所所

8、有权,需要要有一一个个“由法律律规定属于于国家家所所有的的”前提条条件,其其他的的均均为集体所所有;(2)有居居民海岛岛上的森森林、山山岭、滩滩涂、草草原、荒荒地等资资源,也也包括国国家所有有和集体体所有两两种形式式,但集集体所有有需要有有一个“由法律律规定属于于集体所所有的”前提条条件,其其他的均均为国家所所有。(3)对于有居居民海岛岛其他未未予明确确的资源,完完全应当包含含在宪法“等自然然资源”的范围中,属属于国家家所有。对于于于无居居民民海岛而言,国国家应该该是无居居民海海岛岛所有权的唯一一权利主体体,这既合法法又合合理理。一一方方面,通通过上文的的分析析可可以推推出出:无无居居民海海岛

9、岛只能归入宪法未予予明确确的的其他他自自然资源,即即“等自然然资源”之列,归归于国家家所有有。另一一方方面,因因为无居民民海岛一般距距离大大陆陆较远远,其其地理理位位置决决定定其所所有有权不宜由由管辖能力较差的集集体组织织来行使使。同同时时,无居居民海海岛岛的利用用特点点是是投入入大大,回回报报低,缺缺乏对集体组织织成员的利益益诱因,这也决定定了无无居居民海海岛岛不适合合采用用集集体土土地地所有有权权制度。更有有甚甚者,无无居民民海海岛往往事事关国国家家重大大的的政治治、经济和国国防利利益益,对无居民民海岛的利用用将会会受受到大大量量的禁禁止止性规范和义务务性规范的限限制。因因此,实实行对无居

10、民民海岛的国家家所有有,有有利于于国国家出出于于公共共利利益的的考考量对无居民民海岛进进行统一规划和长远远建设。何况况,确确定定无居居民民海岛归归属国家家所有有,并并不会会影影响对无居民民海岛的合理理利用用。故此此,无无居民民海海岛国家所所有权制度是是一种种比比集体体所所有权制度更更为合理的的制度度选选择。虽然我国国无无居居民海海岛岛保护与利用用管理理规规定宣宣布无无居居民海海岛岛属于国国家所所有有,55但其其效力力层层次较低,说服力不不足,本本文认为为,我国国今后后的的海岛基本法法必须对对此予以以明确确宣宣示。2.海岛使用权的分类及其特特殊性性海岛岛岛使用权是指非非所有有权权人对海岛进行使使

11、用并并收收益的的权权利,其其权能包括括对海岛资源的的占有有、使用用、收益益和和部分分处处分权。与海海岛的分类相适应,海岛使用权可分为有居民民海岛使用权和无居居民海海岛岛使用权。海岛使用权因为类型的的不同同,与与陆地上的的土地地使使用权既有联系也有有区别。有居居居民海海岛岛使用权包括对海岛土地的的用益益权权,在海海岛上进行耕作作、畜畜牧牧的永永佃佃权,在海海岛上兴建建筑筑物、工工作物物或或种植植植植物而而使使用海海岛岛的地上上权,这些权利在民民法上上可可归属于用用益物物权权。此外外,有有居居民海海岛岛使用权还还包括取取水权、采矿权权与狩猎权权等准物物权。依此此,有有居居民海海岛岛使用权与陆地上的

12、的土地地使使用权是同一一类型的权利。无居居居民海海岛岛使用权作为我国自自然资源法体体系中中的的一项权权利,既既具有有土土地使使用用权、采矿权权等自然然资源权利的共共性,又又具有有一一定的的区区别于其他他自然然资资源权利的特特殊性性。无居居民民海岛使用权与有居居民海海岛岛使用权的内涵涵不同同,其其区别体现在:(11)两者者的权源不同同。前前者者的权源是无无居民民海海岛的国家家所有有权权;而后后者的的权权源是有有居民民海海岛的国家家所有有权权与集体体所有有权权。(2)两者者使用用的的主要要目目的不不同同。除除了了有特特殊殊用途途的的海岛之外,使使用无无居居民海海岛岛的主要要目的的不不在于于海海岛本

13、身,而而在于于获获得滩涂及附附近海海域域的海海产产品养殖殖权;而对于有居居民海海岛岛的使用用与对于陆地上自自然资源的使使用相相比比,两两者者并无无实实质性的的差别。(3)两者者的功功能能及使使用用价值不同。与有有居居民海海岛岛的功能能及使使用用价值相比,无无居民民海海岛不仅是国家家所有有的的财产,具具有经济济利益,而而且还承担着着生态保护、国防防安全全、领土确定定、科科学学研究究等等多方方面面的功功能能。无无居居民海海岛岛的经济价值与其他他价值相比处于次要要地位位,因因此,在在设定无居居民海海岛岛使用权时时,经济因素素并不不是是首要要衡衡量和和考考虑的问题。国国家可可以以对特殊用用岛的使用用权

14、人不征征收使使用用金,但但应当加强管理和和控制制,采采取申申请请审批方方式。(4)两者者的内容容略有差差别。两者者虽然都不不是单一和简单单的权利,而而是一系系列子权权利的集集合,如如取水权权、土地地使用权权、渔业权权等,甚甚至在观观念上和和实践中还包含附附近海域域使用权权的内容容。但一一般情况况下,无无居民海海岛使用权是以整整体无居居民海岛岛资源作作为客体,包括岛岛上的建建筑物、构筑物物、土壤壤、砂石石、动物、植植被、淡淡水以及及海岛周围海域等等,如此此更有利利于海岛岛生态的维护。这方面与与有居民民海岛使用权存在不不同。因此此此,海海岛岛法对海岛保护与管理理的规定必须考虑海岛使用权的特殊殊性,

15、并并根据据其其不同同的的类型制定定不同同的的保护与管理理措施施。3.海岛使用权登记制度的的完善善海岛岛岛使用权的取得得、变更与丧失必须申请登记,便于于管理理,也也有利利于于交易易。海岛使用权一经登记,即具具有法法律律效力力,权利登记者的权利受法法律保护护,任何何单位和个个人不得得侵犯。并且,任何单单位和个个人不得得就相同同的此项项权利再再次向有有关机关关申请登记,即使使申请也得不不到批准准。而且且,信赖赖此项登记的善意意第三人人,也受受到法律律的保护护,即该项项登记具有公公示力和和公信力力。根据据我国的的实际情况况,应该该要求对海岛使用权实实行强行登记制度,即不采采自愿原原则。海岛岛岛使用权的

16、登记机关是是谁?本文文认为,这要结合海岛分类的情况况及实际际中的做做法区区别别对待。有居居民民海岛的使用用权登记机关应该该与土土地管管理理法以以及森森林法法、草草原法法等其其他他自然然资资源法律律法规相配套套,不不宜宜更改改。如我我国国土土地地管理理法法及及其其实施条例例规定,土土地由由人人民政政府府国土土行行政主主管管部门登记造册,核核发证书书。6因此,对对于有居居民海海岛岛的土地地使用用权权,也应该该明确规定政府府的土土地地管理理部部门为登记机关,即即由人人民民政府府的的国土土资资源行政政管理理部部门负责责陆地和和有居居民民海岛土地使使用权的统一登记发发证工作作。但但是是,有有居居民海海岛

17、岛的土地地使用用权权证书书应应该在海海洋行行政政主管管部部门备案。而对对对于无居居民海海岛岛的使用用权登记机关,无无疑只只能能归属于人人民政政府府海洋洋行行政主主管管部门。这既有执法手段段、监管成本本等的的考考虑,也是是海岛本身的的特点点以以及自自然然资源行业管理的的特点点使使然。由由于我我国国无居居民民海岛的面积小,77资源有限限,基基础础设施差差且往往往往远离大陆,因此此其本本身身使用用价价值不大。在实践中,单单位或个个人取取得得无居居民民海岛的使用用权,主要要还是也必必须是利用用无居居民民海岛的滩涂及其其毗邻的海域域从事事养养殖业或从事事对海岛生态环境不不产生破坏坏影响响的的诸如观光休闲

18、等其他他经营活动。并且且无居居民民海岛本身也也只能能作作为一种独独立的的自自然资源类型进行整体体利用用,而而不适适宜宜于把把无无居民民海海岛的自然然资源进行分解解,分分别别设定使使用权。因此此,无无居居民海海岛岛应该该以以其整整体体利用用的的方式式向向人民民政政府海海洋洋行政政主主管部部门门申请使用权。海洋洋行政政主主管部部门门的监管重点点应是无居居民海海岛岛,对无居民民海岛使用权的登记制度是是其行行使使监管权的主要要方面面。4.海岛使用权期限的的划定定关于于于海岛最长使用期期限的的问问题,应该具体体问题具体体分析析。本文文认认为,对于有居居民海海岛岛,可以以参照照我我国城城镇国有土土地使使用

19、用权出让和转让暂暂行条例例的的规规定,如如规定有居居民海海岛岛居住用用地的的最最长使用期期为70年,其其他用用地地可适适用用40年、50年的的标准。对于于于无居居民民海岛的使用用权期限,根根据无无居民民海海岛保护与利用用管理理规规定,无无居民民海海岛利用期期限最最长长不得超超过50年。8这一标准是依依据海海域使使用用管理理法法中中有有关海海域域使用用权权最高期期限制制定定的,体体现海岛开发与海域域使用用的的密切切关关系。在在实际操作作中,有有的地地方方不论海岛利用类别别,一律律以500年作为无居民民海岛使用权的期限限;有有的的地方方则则按海岛用途划划分不不同同的使使用用期限限。9然而,无居居民

20、民海岛保护与利用用管理理规规定制制定的的550年期期限是是否否合理理尚尚存异异义义。由于于海岛生态系统极为脆弱,其其生物物多多样性指数数小、稳稳定性差差,极极易易遭到到损损害而产生严重的生生态环境问题,而而海域域环环境因其其自身身具具有一一定定程度度的的自净能力,相相对海岛环境来来说较为为稳定。因此此,比比较海域的的最长使用期期限而而制制定的的无无居民民海海岛最长使用期期限缺缺乏乏科学学依依据。此外外外,海海岛岛可以进行多种种用途途的的经营使用用。用用途途不同同,海海岛的环境污染情况况不同同,对海岛的生态破坏程程度也不不一样。如生生态旅游、能源生生产等的污染较小,而而港口、养殖等等的污染较大。

21、因因此,应应该针对对海岛的用途途类别分别制定不不同的最最长使用期期限。我我国无无居民海海岛保护与利用用管理规规定仅指出海海岛使用的的最高期期限,并并未根据据项目类别规规定使用用年限,这是其不不足之处处,海岛立法可可考虑予以纠正。5.海岛有偿使用制制度的的完完善海岛岛岛使用权可以依依法转让让与再转让让。单位和个个人取取得得海岛使用权,应当依法法缴纳海岛使用金金。海海岛岛使用金金基准准价价格可可以以由国国家家海洋洋行行政主主管管部门会同国国家财政部门制定和和发布,其其制定定依依据为海岛价值评估技技术标准和和规范。然然而,我我国法法律律法规对对于海岛使用权的转让费费用问题仍是是空白白,实践中我我国各

22、地地对海岛使用权价值的确定定并无一一定的标标准,地地方在转转让过程程中随意意性较大,从从而造成成国有资资产的流流失。为保保保证海岛资源的的保值增值,防止止国有有资资源资产流失失,必必须须完善海海岛价值评估。海岛价值评估应在客观、公正正、科科学学基础上,参参照资产产评估的的一般般原原理和和方方法,结结合海岛自身特特性构构建建。现有资源评估方法法主要要有有市场法、收收益还原法、成本本法法及净价法等等。考考虑虑到无居居民海海岛岛资源市市场尚不成成熟及及操操作的的可可行性性,有有学者者建建议使用收收益还原法估估算出出海海岛资源的的预期效益益并以以适适当还原利率率折为现现值,从从而确确定定其价价值值。1

23、00另外外,还可以对具有经营营价值的无居居民海海岛岛资源进行资产等级评估,根根据不不同同海岛蕴蕴含资源的差差别评估等等级及价值,并将将评估结果及评价方法法公示示。目前前前,我我国国尚无无明明文规定海岛转转让后海海岛使用金金在国国家家与地地方方之间如何进行分配配及其其分分配比比例例的问题题。海岛使用权价值的模糊糊性造造成成海岛使用金金在国国家家与地地方方分配配上上的不不确确定性性,收收益总额额也难以确定定,最最终终国家所所有权收益往往往被被地地方或或部部门侵占,造造成了了国国有资产产流失。我国国先先行一一步步的海海域域使用用金金在此此方方面已已积积累了一一定经验验,国家家可借借鉴鉴海域使使用金金

24、的的分配配方方法作作为为海岛使用金金国家家与与地方方之之间分配的的参考考,积累经验后再再在海岛岛立法中中固定下下来。 !二、关于于特特殊用用途途海岛的保护与管理理根据据据海岛是否具具有特特殊殊用途途,可可把海海岛岛分为一般用用途海海岛岛和特殊殊用途途海海岛。对特殊用用途海海岛岛的保护和管理理需要要纳纳入国家家海岛法的保保护范围,给予最严格的保保护。1.国外对海岛的级别保护国外外外根据据海海岛的生态环环境状况况所需需采采取的的保保护措施的的不同同,可可将海海岛岛划分为不同的的保护级级别并采采取不不同同的立立法法模式式。一是是开开发模式。国外外对对于地理理位置置偏偏远、资源匮乏、经济济落后、岛民生

25、活活水平平较较差的岛屿屿,多采采用开开发发模式,以以优先发展经济。但但是这种模式式难免要对周围海洋环境造成成一定定的的负面影响响,甚甚至至可能能对对岛上的的环境和生生态系统造成毁灭灭性的破破坏。体体现该模式式的典典型型代表表是是日本本的的孤孤岛岛振兴法;二是是保保护模式。美国国、澳大大利利亚、加拿拿大等等国国,对于海岛上存在在有珍珍稀稀物种种或或历史遗迹,具具有特特殊殊生态价值或历史文化化价值的岛屿,则往往采采用保保护护模式。但是是,有有时此种保保护是以抑抑制经济济发展为代价的的。开开发发与保护这这两种模模式之之间间的张力和对抗,也也正体体现现了目前前困扰整个世世界的的发发展与保保护问题题;1

26、11三是是兼采采开开发模式与与保护模式。例如如,澳澳大利利亚亚的劳德哈伍伍岛法,该该法既详细细规定了了对岛上土土地的的利利用,又又注重重对对岛上资源的保保护和管理理,是是一一部比比较较完备的岛屿管理理法案案。2.我国海海岛保护级别别的分类就海海海岛的自然然环境、生生态特征以以及目目前前开发利用情情况进行综合分析析,我我国国海岛的保护级级别可分分为三大类:(1)保护利用类。部分分离岸岸较较近、交交通便便利利的海海岛岛由于开开发利用较早,目目前多多已已开发过过度,对周围环境和和生态造成严重影响响和破破坏坏,这些海岛可归入保护利用类。对于该类海岛,应当采取取“先保护后利用用”的原则,采取取措施施进进

27、行整治治,并并定定期监督检查,以以期海海岛岛生态和周围海域环境得以以恢复复后后,再再根根据统一的规划与功功能区区划划,制制定定合理理的的利用用计计划。(22)适度度利用用类类。部分分偏远的海岛,至今今未有有任任何开开发发利用活活动的,可可归入适度度利用用类类。部分分近岸岸的的海岛已有开开发利用活活动,尚未未对海岛生态造成恶劣影响响的,也也可归入适度度利用用类类。对于该类海岛,海洋洋行政政管管理部部门门应加强监督检查,及及时采取措措施,严严防出现过过度开发利用的的后果果。(3)严格保护类类。建有有领海基点点标志、各各种测量标志、观测测台站、验潮站以以及导航设施的海海岛,即为特殊用用途海海岛岛,归

28、入严格保护类类。在国国家级自然保保护区、海海洋特特别别保护区以及及国家家级级、省级风风景名胜区的核核心区区以以及缓冲区内内的海海岛岛,也可可归入严格保护类类。对于该类海岛,应严格禁禁止或或限限制任任何何形式式的的开发利用活活动。3.特殊用用途海海岛岛的严格保护措施国家家家根据据生生态安全、海洋洋权权益、国国防安安全全和科科学学研究究等等的需需要要,设立有特特殊用用途途的海海岛岛,这类海岛包括领海基点点所在在海海岛、国防防用途途海海岛、保护区所在在海岛、科学学用途途海海岛等。可可见,特殊殊用途途海海岛事关国国家整整体体利益益和和社会会公公共利利益益,例例如如,领海基点点所在在海海岛对于维护国家家

29、海洋洋权权益至关关重要要;有的的海海岛上设有各种种等级的重力力点、天天文点点、水准准点点、全全球球卫星定位位控制制点点等设施和标志,具具有国国防防用途途、科研研用用途,对对于保障障国家家安安全具具有有重大大意意义;有的的海岛具有典典型性性、代表表性性的生生态态系统,有的的海岛拥拥有重要要的历史遗迹和自自然景景观观,具有有特殊殊的的保护价值等。因因此,对对这些特特殊用用途途海岛必须实行严格的保保护制度。根据据海海岛特殊用用途的的不不同,保保护措施也也各不不相相同。(111)领海基点点作为永久性性的国国家家领域疆界界的标志物,对对其现状、地地位、功功能的的确确立,及及其变化过程和结果等,都都应当有

30、确确切的的记记录。这样既有有利于于后后来者者的的查证和考考证,更重重要的的是是有利利于于对其实施有效效的保保护护与管理理。当当务务之急是是,要要开开展我我国国领海基点点海岛的专项调调查,以以进一步满足领海基点点海岛保护与管理理的需需要要,建建立立领海基点点国家家档档案。开开展领海基点点的日日常常性监督管理理。在在当当前海海岛岛法律制制度不不健健全、管管理体体制制下不不清清晰的的情情况下下,海海洋行行政政主管管部部门应当依依据现有政策策与规定,对领领海基点点所在在海海岛实施监视监监测和执法监察,纳入其日日常管管理理事务范围,保证我国海海洋主主权权权益不不受损害。对于领海基点点所在在的的海岛,应严

31、格禁禁止在在岛岛上从事事采石石、挖沙沙、砍伐伐、爆破破、射击等破坏坏活动,对受到破破坏的的领领海基点点标志以及及保护范围内的地地形地地貌貌,应当及时修复。(222)对于国防防用途途的的无人人海海岛,任何何单位和个个人不不得得非法法登登临、占用用、破破坏坏,不不得得用于于与与国防防无无关的的目目的,有有居民民海海岛上的国国防用用途途区域域不不得非非法法进入。由由于地地方方经济的发展,对海岛资源的的需求求也也不断断增增加,国国防军事用海海与地地方方经济发发展之间的矛盾盾逐渐显显现出来来。我我国国有些些地地方的的原原来用用于于国防防的的海岛,占据据了大大量量海域域和和用地地,但但近年年国国际形势的变

32、化,军队队进行了了裁军,空置置了大大量量营房和土土地,部部分军事用途途的海海岛岛实际际已已被废弃,不不再具具有有军事用途途,但但仍仍不由由地地方支支配配。这些海岛或军事区域域能否否转转让给给地地方利利用用,值得探讨。(333)根据据海岛生态、自然然景观和历史、人人文遗迹保护的需要要,对具有特特殊保保护护价值的海岛及其周周围海域,应应建立海海岛自然保保护区或者者海岛特别保护区。海海岛自然保保护区是海海洋自自然然保护区的重重要组成部分分,其其主主要功功能能是通通过过建立海海岛自然保保护区使人人类认识识和掌握握海洋洋环环境与资源的变化规律,以以便更更合合理地地利利用海海洋洋资源,实现现海洋环境、资源

33、的可可持续发发展。112如如今人人们们把海岛自然保保护区称为活的海海岛自然保保护馆、海海岛自然资源仓库或自自然生生态态系统和生物物种源源的的集中中分分布区区。海岛特别保护区是对具有特特殊地地理理条件件、生态系统、生物物与非非生生物资源及海海岛利用特特殊需需要要划定定的的区域域,应当采取取有效保保护措施和和科学开开发方式进行特殊殊管理。海岛特别保护区主要要依据区区域的特特殊性和和该区域及及周围区域社社会经济济发展的的需要选选划。海海岛特别保护区在保保护的宗旨旨、目标标与对象、选划标准、保保护内容及及范围、保护的任务和管理理方式等等方面,都不同同于海岛岛自然保保护区。对于海岛自然保保护区或者者海岛

34、特别保护区必须严严格保护。(444)在科科学用用途途海岛或者海海岛科研区区域内内,不不得从从事事与科科研研无关关的的利用用活活动,海岛科研区区域不不得得非法法进进入,科科研活活动动不受妨妨碍。三、关于于我我国海海岛岛的管理理体制制及及其完完善善海岛岛岛资源是是海洋洋资资源的重重要类型,管管理海海岛岛资源与与管理理海海洋资源只是是管理理内内容的的不不同,两两者的的管管理体体制制并无无差差异,因因此,海海岛管理体体制与与海海洋管管理理体制制具具有同同一一性,两两者在在下下文相相互互使用用,涵涵义一致。我国国国的海海洋洋管理理体体制源源自自于传统统陆地上上的自自然然资源管理理体制制,该管理体体制的设

35、设置多是是出于行行政区划划的考虑虑,这使得管管理机构构对地方利利益、部部门利益的的考虑远远远大于于对生态环境的的保护和自然然资源的可可持续利用方方面的考考虑。现在看来来,这种管理理体制在在管理部部门、管理理职责、管管理内容容、管理理方式等等方面都都有待于于进一步优化。在在科学发发展观理论指导下,人人们对海岛生态保护与资源利用用的思维维方式发生了变化,相相应地也要要求海岛岛管理体体制做出出积极反映映。1.我国海海岛管理体体制现状目前前前,我我国国海岛管理体体制实行统一管理理与分分部部门和分级管理相相结合的管管理模模式式。所所谓谓统一管管理,是是指国国务务院海洋洋行政政主主管部部门门代表国国家对全

36、国海海洋实施管理理,包包括括对全国海海岛保护与利用用的监督管理理。我我国国海海域域使用用管管理法法规定:“国务院海洋洋行政政主主管部部门门负责责全全国海海域域使用用的的监督管理理。”133隶属于于国土土资资源部的的国家家海海洋局局,为国务院海洋洋行政主主管部门门,是负责责监督管管理全国国的海域域使用和和海洋环环境保护、依法法维护海洋洋权益、组织织海洋科科技研究究的中央央级海洋行行政管理理部门。在国国家海洋洋局之下下,设有多个个直属单单位,其其中有海海洋管理理权限的为北海、东海和南南海三个个分局。所谓分部门管理,是指我我国海洋洋资源(包包括海岛岛)由不不同的涉涉海部门门进行共共同管理理,除国国家

37、海洋洋局外,还有国家家发改委、国土资资源部、农业部、国家环环境保护总总局、交交通部、水利部部、国家家测绘局、国家旅旅游局、国家气气象局、外交部部、国家家电力公司司、中国国石油天天然气总总公司以以及一些些行业协协会等承承担与各各自部门门职能相相关领域的管管理职能。所所谓分级管理,是指沿沿海省、市(地地)、县县设立地地方海洋洋管理机机构。我我国海海域使用用管理法法规定:“沿海县级级以上地地方人民民政府海海洋行政政主管部部门根据授授权,负责本行行政区毗毗邻海域使使用的监监督管理理。”14地方上上的海洋洋管理模模式因不不同地区区而有所所不同,大体分分为三种模模式:一一是海洋洋与渔业业管理结合模式式,设

38、立海洋洋管理与与渔政管理理结合的“海洋与与渔业(或或水产)厅”,实施海监字处理的执法和渔政监督,如如辽宁、山山东、江苏、福建建、广东东、海南南等省,这种类型占大大多数;二是国国土资源管理理机构模模式,在在国土资资源管理理部门设设置海洋洋管理机机构“国土海海洋资源厅”,负责海洋洋管理和和海上执执法工作作,如河河北等省省;三是是专职海洋洋管理机机构模式式,设立职责专专一的“海洋行行政管理理厅、局”,以独独立的海海洋管理理机构进进行海洋洋字处理和海海上执法机构构,如吉吉林、浙浙江、天天津、上上海等省省(市)。 !3.我国海海岛管理体体制存存在在的问题题我国国国上述述的的海岛管理体体制可可以以概括括为

39、为一句话,即产权权管理与与行政政管管理相相结结合、中中央与与地地方相相结结合、行行业管理与与综合管理理相结合的“三结合”资源管理理体制制。155这种体制制存在在的的弊端端逐逐渐暴露出出来。(111)我国国海岛综综合管理理机制制不不健全全。我国国目目前已已初初步建建立立起了了条条块结合的的海岛管理体体制。不不同的的涉涉海部部门门都在加加强对于海海岛保护与利用用的管管理理,但但由由于部部门门职能的的局限限性性,从从部部门角度强化的行行业管理,往往往较多地考考虑本部门和本行行业的利益益,而而缺缺乏对国家整整体利利益益的考考虑虑,有的的甚至至为为了当前前利益益不不惜资源浪费或损害其他他部门的利益益和国

40、国家家的长远远利益。而且且,海海岛管理机机构难免设置重叠叠、职责责不清、各自自为为政、宏宏观调控乏乏力。各各级的管理理范围、权限不明明确,各各部门职职能分工工不明明确确。正正是是由于于涉涉海部部门门较多而而彼此此之之间缺乏统一且有有效的的协协调,各各部门自成体体系,使使得海海岛岛保护与利用用秩序序混混乱,国国家海海洋洋公共共权权力难以体现的问题难难以解决决。116另另外,在在分部部门门管理的的体制制下下,一一方方面各各部部门的重复复建设,造成成了人人力力、财力、物物力的的巨巨大浪浪费费,加大大了管管理理成本本,另另一方方面面,管管理理力量量分分散,降降低了了管管理效效率率和管管理理效果果。(2

41、22)我国国海岛资资源资产观观念不强,海岛资资源的产权权体系尚尚未形形成成。海海岛岛资源利利用缺缺乏乏长远安排排,资源浪费比较严重,适适应现代海海洋开开发发趋势势和和海洋洋资资源管理理机制制仍仍未完完全全建立立。但长期以来来,人人们们习惯惯于于海洋洋资资源是自自然力力量量形成成的的,自自身身没有有经经济学意意义的价值观观念,因因而在在海海岛资源的的利用用和和管理理中中执行的是是资源无价价和无无偿偿或低价价使用用的的政策策。而且且,我我国海海岛岛资源的的产权体系系尚未未形形成,地地方作作为为海岛资源的的具体体利利用者者和和实际管理理者,在在海岛资资源的收收益上上如如何与与国国家合合理理分配配,专

42、属勘探探权如何管管理,开开采优先权如何科科学体现现等诸多问题有待待研究。(333)海上上执法力量量缺乏乏组组织协协调调性。我我国涉涉海海部门众多,海海上执法队伍也有有若干干支支,如如农农业部的的渔政、交交通部部的的港务监监督、国国家海海洋洋局的的中中国海海监监、海关关总署的海海关缉私、边防派出出所边防巡逻等,他他们按照相相应的法律律规定,各各自执法巡航航监视、现场调调查取证和现场查查处,并并向其其各各自的的主主管机机关关报告。其其结果是,好好管理理的的工作作,管管理的的部部门就多,不不好管管理理或法法律律界定定不不清的的,就就没人人管管。另另外外,由由于于执法力量量分属属不不同的的部部门而各自

43、自为战,不不仅造成了了人力力物物力的的浪浪费,而且且影响响了了执法效果果。海海上上执法最主主要的的手手段是是公公务船,而而一艘艘执执法船,少少则几百万万,多多则则数千万万元,而而且使使用用费用高。部门使用任任务单一,若若能一一船船多用用,将将大大大减减少各各部部门建造执法船的的费用,充充分提提高高公务船的利利用率率。这方面,中中国渔政和中中国海海监监,进行联合、配配合检查查,曾有有过成功的的经验。177由于于于我国国海海岛管理牵扯部门多、分分工不不明明确等等原原因,造造成实践中的的“群龙闹海”局面,各各自为政、互互相推推诿诿等矛盾盾长期存在在,直直接接损害了我我国海海岛岛保护与利用用的总体效益

44、益,因因此此,这种管理理体制制亟亟待改改进进。4.改进我国海海岛管理体体制的的建建议海岛岛岛管理体体制问题题是海岛立法的的关键问问题。目目前,国国外主主要要海洋洋国国家的的海海洋管管理理体制制大大致分分为为三类:188一是是集中中管管理型型。即国国家家的海海洋洋管理理工工作集集中中于一一个个部门,实行集中中统一领导,其其他涉涉海海部门在海洋洋管理理部部门的领导下给予积极配合合和协助;二二是协调调管理型型。即即国国家的的海海洋事事务务由政府府的相相关关部门分别管理,各各行其其责责,但以以其中中一一个部部门门或一个个最高高权权威的协调调组织织为为主;三三是分分散散管理理型型。即即海海洋事事务务的主

45、管管部门和执法力量量是分分散散的,没没有主主导导或协调机构构,每每个个部门都根据据政府府授授权,管理理分属属和和海洋洋事事务。那么么,国国外外的管管理理体制制能能否借借鉴鉴?怎样改进我国现有的海海岛管理体体制呢呢?有学学者者提出出,119现现行管理理体制应应该推倒倒重来,即改革革海洋资资源行政政管理体体制。建建议在中央央与沿海海各省、市、县县组建海海洋综合管理理部门,整合合国土、海洋、渔业等部部门的涉海海职能,一一是将海海洋渔业业管理职能并入入海洋综综合管理理部门,二是是将海洋洋矿产资资源管理理职能并入入海洋综综合管理理部门。另外外,为解决海海洋资源行政政管理部部门与其他他相关管管理部门门的协

46、调问问题,建建议成立诸如“海洋管管理委员员会”或“海洋工工作领导导小组”之类的协调机构构,其成成员包括新新成立的的海洋资资源管理理、环境保护、旅游游管理、盐业管理理、水利利、海事事、旅游游、科技技及教育育等部门门,办公室可可设在新成成立的海海洋资源管理理部门,以便便对海洋资源开发利用活活动中出现的重大大问题进进行协商,从从而形成成海洋资资源管理理的第二二个支撑撑层面。这是一种种大胆的的设想。但但是,推推倒原有有管理体体制,组组建新的的管理部部门,不仅改革成成本过大,而而且,机机构的改改革涉及及国家管管理体制制的方方方面面,牵一发而动全身,绝非易事事。本文文文认为,较为理想想的海海岛岛管理体体制

47、是是统统一的综合管理理体制制。海岛管理是是一个个系系统工程,涉涉及众众多多领域,在在管理理体体制上上建建立相相对对集中且且功能能专专门化的的管理理机机制是是一一种发展趋势。根根据决决策策理论,管理理主体体越越多越越分分散,管管理责任就会会趋于松弛弛,难以实现既定定目标。因此此,在在我我国海海岛岛管理领域既需需要适适度度集权,也需需要分分权权与平衡衡。当当然然,基基于于海岛自身的的特性性,没没有任任何何一个个国国家仅依靠一一个部部门门就能管管理好好海海岛,这需要不不同行行业业的参与与。统一的综合管理理模式式是是在新新形形势下海岛管理的的前提提条条件,即即以国国家家海洋洋局局为主体,其其他相相关关

48、部门相互配配合,对对海洋的的空间、资源、环境和权益等进行全面面地、统统筹协调地管管理。这这种综合管理理体制制决决不是是前前文所所述述的重重新新组建一个个海洋洋综综合管理理部门,而是是对我国现行的“统一管理理与分分部部门、分级管理相相结合”管理模模式的的积积极改进。在统统统一综合管理理的基基础础上,我我国也也可可以考考虑虑建立一一个协调调机构来来执行政策策协调、监测数据据处理、交交流与与共共享、海海上执法任务调调度以及及海上上救救济等职能。该机构可可以由由相相关部部门门代表组成,以以有助助于于政策策协协调与效效率提提高高。220目目前,我我国基基本本上每每年年举行一次次全国国性性的海海岛岛市、县

49、长长联席会会和全全国国海岛市、县(区)科科委主主任任联席会。这两个联席会都都是在在各各海岛市、县的共同同倡议下召开开的,由由自愿愿参参加的的各各海岛市、县轮轮流承办。有学学者考考虑虑,在不不增设机构和和增编的条件件下,在在海岛市、县长长联席会会议基础上,成成立全全国国海岛开发建设协调调委员会,建建立起起固固定的的协协商制度度,并并在在国家家海海洋局局设设立海岛管理司司,成成为为委员会的日日常办事机构构和海海洋洋局的的一一个职能部门。这样对对海岛的利用用、保保护护和生态建设十分有有利。211据悉,国国家海海洋洋局已已经经成立了了领导小组办公室室,具具体体负责海岛工作的的协调和组织实实施,并并制定

50、定了了工作作方方案。222地方海海岛管理机机制可可尝尝试在沿沿海地地区区建立立跨跨行政政区区域的的综综合管理理协调机制制,如如环环渤海地地区相相关关政府府建建立综合管理理协调机制制,针对对这一海海域包包括括海岛的问题进进行跨行行政区区的的统筹和协调调。2000077年年6月,国国土资源部、国家家发发展改革革委和和国国家海海洋洋局在在京京联合组织召开开了首首次次国家家海海岛调研规划和政政策研研究究工作作领领导小组会议,成立立了由由中中央166个部门参加的的领导小组组成名名单,研究究讨论了海海岛规划立立法和和政政策研研究究等工工作作的实施意见,强调在充充分调研的基基础上,按按期完完成成各项任务。主要要内容容包包括:坚坚持保护为为主、适适度开开发发的原则,保护海岛资源和和生态,维护国家家海洋洋权权益和国国防安安全全;调整海岛开发秩序,扬扬长避短短,发展海岛港口、旅游游、渔业及海海洋能能源源等资源优势产产业;增增加对海岛基础设施的的资金投入入,切切实实解决海海岛居民吃吃水难、行路路难、出航航难、避风难难和电力不足足、通通讯讯不畅等问题;建建立和和完完善海海岛岛保护和开发法律制制度体体系系,加加强强海岛生态和环境管理理等。233这次会议不仅对我国国海岛利用、保护和管理理等有有关关问题的探探讨具有积极意义,而且且对探索我我国的的海海岛管理体体制也也具具

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