我国社会保障制度法制化建设现状分析

1、.：.；我国社会保证制度法制化建立现状分析 社会保证制度是社会的“平安网，关系到社会稳定与经济的协调开展。我国政府历来高度注重社会保证制度任务，特别是社会保证制度的立法任务。新中国成立至今，社会保证制度的立法建立已走过了多年的历程，从年国务院当时称政务院公布开场，我国已制定了多部社会保证方面的法律、法规，它们对于维护社会稳定与经济的协调开展、保证公民的切身利益起着积极的重要作用。但到如今为止，我国社会保证制度的法制化进程依然较为缓慢，存在着一些不容忽视的问题。一、管理混乱，立法任务缺乏长久规划，留下空白多新中国成立自改革开放初，我国处于方案经济时期，社会保证都是国家财政包干的，属于单位社保，之

2、后逐渐实现单位社保向社会保证过渡。从年起，我国在全民、大集体企业开场逐渐恢复养老社会保险社会统筹。全民企业养老保险由劳动部门经办，集体企业养老保险由保险公司担任。二十世纪九十年代初出台了一系列文件，又规定城镇企业职工的养老保险，除煤炭、电力、银行、邮电、铁路等个部门为行业统筹、行业管理外，逐渐由劳动部门进展统筹和管理。同时，又把劳动部门管理的自收自支单位职工和机关事业单位合同制工人的养老保险，以及机关事业单位公务员的养老保险划归人事部门管理。另外，民政部门还开展了乡村养老保险的试点，工会系统实施了城镇职工补充养老保险、补充医疗保险等有关业务。保险公司减少了对集体企业职工的养老保险的范围，但依然

3、从事一定的社会保险业务。在医疗保险方面，一些城市实行由卫生部门经办机关事业单位职工的医疗保险，一些城市把机关事业单位职工的医疗保险一致由劳动部门或社会保证部门经办。至于城镇职工的失业、生育、工伤保险，根本由劳动部门或社会保证部门经办。这种保险实践上是由各个部门对社会保险工程分而治之。到年月，九届人大经过了国务院机构改革方案，组建劳动和社会保证部，一致管理分散在原劳动部、人事部、卫生部及各部门统筹的社会保险事业，但仍有相当一部分的管理在其他部门。过于分散的社会保险管理体制导致了我国社会保证制度的立法难以做到一致、规范、并构成体系，没有长久的规划，使得不同法规之间、不同制度之间短少必要衔接，适用范

4、围不一致，存在冲突和许多立法空白地带，社会保险、社会救助、社会福利的许多问题无法可依。由于我国社会保证立法的不一致，导致了社会保证制度的不一致和不稳定。二、立法起步早，但人大立法少，行政法规多新中国的社会保证制度是随着中华人民共和国的建立而逐渐建立起来的。普通以为，新中国社会保证的立法开场，是以中央人民政府政务院国务院的前身于年公布的为标志的。从第一部社会保证制度立法到如今，曾阅历了年的创建时期、年的开展调整时期、年的波折时期、年以来的恢复开展和改革重建等四个时期，至今已多年的历史。但是，经过全国人大经过的与社会保证相关的法律仅有几部，且并不是独立的，大多是与其他内容相互交错，并非全部适用于社

5、会保证领域。而由国务院及其职能部门以文件的方式下发的社会保证方面的法规、规章那么相对太多，至少在个以上。这种行政立法就像运动场上既当裁判员，又当运发动一样，与我国建立社会主义法制国家的要求相差甚远。三、立法主体多元化，立法体制不规范由于我国的社会保证事业不断是多个行政职能部门进展管理，立法的主体多元化，所以出现了政出多门的景象。各个部门都从本身的利益出发制定相应的法律、法规，从而导致制定出的法律、法规仅仅是某一方面或某一领域的，不具备对整个社会的全面指点作用。如民政部制定的就只涉及社会养老保险和救灾、救援方面；卫生部门就只涉及医疗卫生方面；人事、劳动部门只涉及劳动就业、失业等方面。总之，这种方

6、式制定出的法律、法规调整的范围较小，一旦涉及到多部门的问题，就只能采取多部门结合制定行政法规的方式，如年月日就由当时的国家体改委、财政部、劳动部、卫生部等四部委结合发布了。按常规，行政法规必需根据宪法和法律制定，而中国至今仍没有社会保证方面的根本法，行政法规却一个接一个的发文，有时一年要发假设干个。一些本可以由国务院颁行的法规却变成了由全国人大经过的法律，致使社会保证方面的根本法律缺乏，而属于某一子系统的个别领域却有了法律，这就使我国社会保证制度的立法根据不充分、立法体制不规范。这种局面使我国社会保证制度的法制化建立极为不利，甚至从某种意义上讲，这不是法制而只能称行政管理。四、各领域之间、国家

7、与地方之间的立法开展不平衡在各领域之间，中国现行的社会保证立法无论从数量上还是从层级或内容上，都主要集中于军人优抚安顿和社会保险领域，而对全民性的社会救助、社会福利、医疗保证、补充保证等子系统的注重不够，从而妨碍了社会保证法律制度的健全。在各领域内部，也存在着严重的不完好性。如以社会保险为例，养老保险最受注重，但城镇企业职工与公务员之间、城镇劳动者与乡村劳动者之间乃至不同一切制单位的职工之间的养老保险政策却又不平衡；在医疗保证子系统中，城镇医疗社会保险曾经引起了国务院的高度注重，而乡村医疗保险却仍遭到忽视。因此，假设重新型社会保证运转机制对法律制度的要求来看，中国还没有一个社会保证子系统具有完

8、好的立法。在国家和地方之间，由于中央集中立法严重缺乏，而整个社会保证制度近多年来不断处于改革试点阶段，出现了地方社会保证立法大大多于国家局面。以城镇职工养老保险为例，国务院虽然一致发布了通知，但确定的是两个有较大差别的试点方案，并允许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择。在实际中，就有一部分省、自治区、直辖市选择了实施方案一，另一部分那么选择了实施方案二，然而大部分的省、自治区、直辖市将两种方案加以综合而构成了实施方案三，而每一种方案在实施中又存在着一些区别。一些省内甚至亦有多种详细的实施方案，各省、市、自治区及所属地、市级政府均制定了相应的改革职工养老保险制度的行政法规，呵斥了这一项本该全

9、国一致的社会保证制度处于非常混乱的局面。五、法律实施的强迫力低，实施机制较弱社会保证法的实施机制包括行政执法、司法、争议处理的仲裁活动、法律监视程序等。实施机制较弱，主要缘由是社会保证法律中缺乏责任规范和制裁方法。社会保证法律关系中的责任是有本身特点的，如工伤保证责任的归责原那么是无过错原那么，发生了工伤事故，无论雇主能否有过错，都要承当补偿责任，实践上是推定雇主责任原那么。又如，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施，目前最为突出的是挪用、挤占、截流社会保险基金的行为得不到及时惩罚。我国刑法也未将社会保险基金列入特定款物的维护范围之内，保险基金的运营处于

10、严重不平安形状。此外，还存在着将社会保证立法与其他部门立法混同的倾向。如有的人以为是的子法，就是一个很大的错误。由于只是调整劳动者与用人单位劳动关系的法律，而制定的目的却是调整劳动者的社会保险关系，其行为完全超出了用人单位与职工的关系范畴，两个法律完全是平行的关系。总的来看，目前我国的社会保证制度的法制化建立与社会经济开展不相顺应。要建立和开展社会主义市场经济，必需建立和健全社会保证制度；而社会保证立法是建立和实施社会保证制度的重要前提和保证，没有立法之完善，就没有社会保证制度的建立，也不能够有社会保证制度的有效实施。因此，他们必需正视我国现阶段社会保证制度的法制化建立存在的问题，采取有力措施

11、，加大立法力度，确保我国社会主义现代化建立的顺利进展。随着经济体制的转型，社会保证制度的改革被中国经济改革的浪潮又一次推向了改革的前沿。根据社会保证方式选择的普通影响要素，结合中国的现实经济实践，笔者以为中国社会保证制度改革的目的方式只能是多元协调方式。其关键是根据我国国情，建立一种在乡村和城市保证工程有别、组织方式各异、近期开展方向不同的目的方式。在这一方式中，作为社会保证主体的国家要进展集中管理和一致协调。一、中国社会保证制度改革的目的应是多元协调方式随着经济体制的转型，社会保证制度的改革被中国经济改革的浪潮又一次推向了改革的前沿。根据社会保证方式选择的普通影响要素，结合中国的现实经济实践

12、，笔者以为中国社会保证制度改革的目的方式只能是多元协调方式。其关键是根据我国国情，建立一种在乡村和城市保证工程有别、组织方式各异、近期开展方向不同的目的方式。在这一方式中，作为社会保证主体的国家要进展集中管理和一致协调。选择这一方式的主要根据是：、这是我国乡村与城市消费力程度的差别性所决议的。我国城乡间消费力程度呈现出明显的二元特征：一个是以先进工业为根底的城市消费方式，一个是以传统农业为根底的乡村消费方式。不同的消费力决议了我国城乡经济体制的不同，从而在根本上决议了我国城乡社会保证的开展程度和体系构造的差别。相对而言，城市应采取就业型保证方式，而乡村应采取家庭保证方式。、多种一切制构造并存决

13、议了社会保证内容的多元化。由于我国消费力程度的差别性和多层次性，改革开放以来，实行了以公有制为主体、多种经济成分并存的一切制构造，鼓励个体经济、私营经济和“三资经济的大力开展。与此相顺应，社会保证方式的着眼点也不能只停留在公有制经济特别是全民一切制的职工身上，而应惠及全民、集体、私营、中外合资等各类一切制企业的职工和个体户。 、地域经济开展的平衡决议了社会保证内容与程度的差别。从全国来看，由于各国地域经济开展不平衡，构成了社会保证分配的差别，越是经济兴隆的地域，社会保证程度越高；越是经济欠兴隆的地域，社会保证程度越低。从年社会保证覆盖率来看，全国平均为.%，经济兴隆的上海为.%，北京为.%，天

14、津为.%，而经济欠兴隆的贵州仅为.%，广西为.%，甘肃为.%.地域经济开展的不平衡这一现实阐明，中国社会保证方式的选择既要强调同一性，又要成认差别性，不能强求一概。、社会保证制度内在要求国家主体要集中管理和一致协调。兴办社会保证事业是政府行为，是国家应履行的社会职责。因此，必需由国家建立一致机构，进展集中管理和一致协调。社会保证是一项系统工程，一方面它是社会保险、社会福利、社会救援、社会优抚综合构成，另一方面它既有实施对象、享用条件、支付规范、资金来源、管理方式之间的配套协调问题，又有资金交纳统筹、储存运用、保值增值、分配运用之间的调理平衡问题，同时还涉及财政、税收、民政、劳动人事各部门。由此

15、可见，一方面消费力开展程度的差别性，多种一切制的并存性，经济开展的不平衡性决议了中国社会保证改革方式的多元化；另一方面社会保证制度的内在要求国家成为社会保证的主体，以便进展集中管理与一致协调。因此，中国社会保证制度改革的目的方式是多元协调方式。二、多元化协调方式的内容和特征多元化协调方式是根据社会保证制度的内在要求，结合中国消费力差别大、多种一切制构造并存、地域经济开展不平衡等现实国情而提出的一种方式。其主要内容与特征有：、城市和乡村具有不同的社会保证体制。按笔者的想象在多元协调方式中，城市和乡村的社会保证起点不同、工程内容不同、组织管理方式各异、近期开展方向不同。首先，面临的问题和起点不同。

16、从城市的现状看，我国的大部分城市曾经初步建立了社会保证工程体系。目前面临的问题主要是如何完善保证制度，提高工程的实施效益。但从乡村来看，社会保证的根底相当薄弱，仅有一些零星的救灾任务。因此，乡村社会保证所面临的问题是如何填补工程的空白，是如何顺应乡村经济改革所呵斥的社会条件的变化，先创建一个可以有效运转的社会保证新体制。其次，工程内容不同。城市中工程内容比较多，待遇规范比较高，保证工程实施的方式也比较一致；而乡村由于经济实力的限制，建立普通性保证的条件尚不具备，目前只能建立某些最根本的保证工程如保险、救援、扶贫等工程，并且社会保证的待遇规范不能够很高，保证工程内容也很难一致。再次，管理方式不同

17、。城市中管理主要是向政府部门的管理、行业系统的管理、企业的管理相结合的方向开展；而乡村中对社会保证事业的管理那么采取社区管理的方式，以乡村政权组织为依托，在一定范围内组织实施各项保证措施。最后，近期开展方向不同。城市社会主要向保证工程管理社会化，保证资金运用运营化方向开展；而乡村的社会保证那么主要向保证范围扩展化，组织管理社区方向开展。、社会保证事业参与主体多元化。传统的社会保证方式单纯依赖国家出资并由政府部门包办，这种体制因国家财力有限而延缓了社会保证事业的开展程度。因此在建立多元协调方式中，逐渐构成社会保证基金筹资和管理运用上的多元主体构造，详细内容为：首先，要鼓励各地方、各企业以致于个人

18、兴办多种方式的社会保证事业，逐渐做到国家、企业和个人共同参与，合理分摊各种社会保证事业的经费开支。其次，国家有关部门、地方政府、社区组织和企业分别在不同层次上共同参与社会保证事业的管理。在此根底上由国家社会保证管理部门适当并集中，建立分散与集中管理和一致协调相结合的多元协调方式。最后，在政策上鼓励法人团体和社会组织，以提供商业保险的方式，参与社会保证事业的组织、实施和管理。、国家政府集中管理与一致协调。从管理方面来看，国家应在以下几方面加强管理：一是经过制定社会保证事业的开展战略来加强管理；二是经过制定政策和法规来加强管理；三是经过监视政策的落实，促进各项保证事业的开展。从协调方面来看，从以下

19、几方面进展协调：一是协调城乡不同方式的开展，减少两者的差距，逐渐向一致化过渡；二是做好各子系统与各个工程在分工担任的根底上，在功能上到达协调。三、多元协调方式的构建多元协调方式是根据社会保证制度的内在规定性和详细国情来选择的，要在吸收国外阅历，改革现有社会保证制度的根底上，采取积极有效的措施推进它的实现。、建立科学的社会保证管理体制。社会保证的管理体制是指从事和管理社会保证制度的一系列机构和详细的制度。在合理的社会保证管理体制中，各种机构与组织之间相互影响，可以主产生出鼓励、约束和监视相结合的机制，从而推进着社会保证方式的运转。从多元协调方式的建立来看，应建立集中协调与分工管理相结合的新型管理

20、体制。详细对策是：首先，建立一致机构，实施集中协调管理。一方面经过一致的管理机构，提高社会保证机构的办事效率，促进社会保证功能的有效发扬。另一方面，经过一致的管理机构，建立一致的方针、政策、使社会保证任务在政令、规划、制度、规范、程序、部门权限方面做到协调一致。其次，明确职责、实行分级管理，建立一致管理机构。强调集中协调管理并不是不要分工，而是要在一致机构的根底上，根据科学分工原那么，建立由行政管理机构、经办机构、监视机构三个层次组成的分级管理体制，构成制衡机构。详细要做好以下几点：行政性管理与事业性管理分开。政府主管部门的行政性管理不涉及详细管理的操作与实施，主要是管理政策、制度、规范、监视

21、、协调以及改革方案的设计和修订等等。社会保证事业的经办单位主要实施详细的管理，执行详细的管理政策，主要包括管理资金收缴、发放、调剂与作用，保证明施效果的信息搜集、反响、分析与管理，担任保证工程的实施与运作，为保证对象提供效力。社会保证管理部门的行政承能与经济职能分别。行政性管理部门与事业性管理部门履行的是政府职责，而资金的运作要与之独立，要遵照金融原那么，建立社会保证基金的运营机构，保证基金的运营和保值与增值。建立社会保证制度的监视机构。监视机构由政府代表、工会代表、公众代表所组成。对社会保证的运作实行监视，对行政管理部门和详细的实施部门的任务实行监视。最后，社会化管理、社区管理与单位管理三者

22、相结合，建立多层次管理体系。社会保证是一项综合性社会事业，因此必需实施社会化的管理。但是我国地域广大，经济差别大，仅靠社会化管理难以充分发扬作用。所以在建立社会化管理的根底上，还要使社会化管理与社区管理、单位管理相结合。社区管理主要是依托城市的街道办事处、居民委员会、乡村中的乡政府和村委会来管理。单位管理主要是依托消费和任务单位来进展管理。在上述三者的结合中，要以社会化管理为主，单位与社区管理为补充。经过三者结合建立多层次管理体系。、在城市和乡村建立不同的保证方式。建国以来，乡村的社会保证主要是家庭保证与政府救援为主要内容的方式，这种方式与乡村经济构造的变化愈来愈不顺应。因此在多元协调方式建立

23、中，应建立顺应市场经济要求的乡村方式：首先，以家庭保证为主，与社区扶持相结合，建立以“补救方式为根底的乡村社会保证。由于乡村消费力程度的限制，新的保证体制不能够将一切都包干来，需求保证对象采取一定的自我保证和家庭保证措施。建立以救残补缺、济贫扶困，以维持最根本生活程度为出发点的乡村社会保证方式。由于我国乡村经济开展程度迥异，不能够用一种方式，而应从各地实践出发，因地制宜地去建立。实际界有人主张根据乡村经济开展情况，分为贫困型、温饱型、富有型三种，据不同情况建立不同方式，在贫因型乡村建立救援型保证，在温饱型乡村建立根本需求型保证，在富有型乡村建立保险型保证。这种主张是非常正确的，但是应该引起留意

24、的是随着乡村经济的开展，救援型、根本需求型要向保险型转变，并逐渐与城市方式相趋同。最后，在资金运转方式上实行个人储蓄积累制与国家出资相结合的方式。关于乡村社会保证资金的运转方式实际界有三种观念，一种观念以为应建立个人储蓄积累制，一种是现收现付制，一种是半积累半现付，笔者以为在详细实施中，还应根据乡村经济实践而详细对待。在贫困型乡村中应以国家和集体出大头，个人出零头。在温饱型乡村应以集体出大头，国家扶持为补充，并与个人出资相结合，采取半积累半现付制。在富有型乡村应采用基金制，以个人积累而构成基金，建立社会保证的资金来源。目前，城市社会保证的根本框架曾经确定，当前面临的主要问题是如何顺应市场经济的

25、开展进一步完善的问题。其完善的详细思绪与对策是：第一，以失业保险和养老保险、医疗保险为主体内容建立“机制方式，其主要功能在于处理城市市场经济开展中的特定问题，维护社会公平，使社会保证成为国家调理经济的内在机制。第二，从实践出发选择不同的详细方式。从现阶段改革实践需求来看，在经济不兴隆的城市应以阶段型重点保证方式为主，根据特定需求、特定问题而建立不同保证重点和保证工程。在此根底上，在经济兴隆地域的城市中可适当开展经济效益优先方式，以效益情况作为评价规范，使社会保证向商业化、企业化方向开展。在这个过程中还必需注重社区方式，在社区经济兴隆的地域，注重并推行各种类型的社区保证方式。第三，资金筹措和运作

26、上可以采取社会统筹与个人帐户相结合的方式。在目前资金运作上可将现收现付制与半资金积累制相结合，逐渐向积累制过度。、建立多元化的筹资渠道和筹资方式。多元协调方式建立和运作中最难的问题是资金的筹措和筹资方式的选择。保证方式再好，没有资金也难以进展有效运转。目前资金严重短缺是社会保证建立中急需处理的一个问题。自创兴隆国家的阅历，根据中国实践，应建立多元化筹资渠道，并针对不同的保证工程建立不同的筹资方式。建立多元筹资渠道。传统保证方式的筹资渠道是单一的，随着十多年的改革，建立了政府、企业、个人三方负担的筹资渠道。但是依然还存着一些问题，一是多元化筹资渠道还未完全建立，国家依然负担了绝大部分，公民个人自

27、保认识和才干还比较弱。二是现有筹资方式大多还是现收现付制，缺乏事先贮藏积累。因此，目前必需进一步改革，进一步扩展资金来源。首先，应开辟一些社会保证税。根据福利经济学的补偿原那么，对个人开征所得税，实行累进制税率，从而使经济开展中的受害者补偿受损者。同时还可以从部分资产存量转化一部分，添加社会保证资金的增量，这种方法在目前的改革中可以作为一种新的筹资思绪。其次，从企业方面来看，要根据企业的运营情况更进一步完善企业缴费制，实行强迫积累。最后，从个人方面来看，主要是要提高个人的自保认识，改革单纯靠国家的依赖思想，并在此根底上，坚持实行个人积累制，把个人积累与国家、企业单位负担结合在一同。建立多元筹资

28、方式。从世界各国来看，社会保证资金的筹集主要有三种方式：现收现付制、半积累制、积累制，目前大多数国家都采用积累制。我国经济开展程度低，很难一下子建立积累制。因此，必需根据不同保证工程采取不同的多元筹资方式。首先，在失业救援金的筹措上，先由国家、企业、个人分摊完善现收现付制，然后建立半积累制，最后向积累制转变。从目前改革来看，先可以实行国家、企业、个人分摊的方法。费用来源由政策拨款、企业交费、个人交费三个方面。这种思绪是国际一致阅历，虽然它不存在着一些缺陷，但在目前企业失业人员过我，国家财力缺乏的情况下，还是有可行之处的。当市场经济正常运转，国家经济情况有些好转之后，建立半积累制。最后，当社会主

29、义市场经济体制完全建立，多元协调方式建立以后，可由半积累制向积累制过渡。其次，在养老保险基金方面采取根本养老保险、企业补充养老保险与个人储畜养老保险相结合的方式。根本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合，并把养老范围扩展到集体企业，私营企业、三资企业、个体劳动者、农民。这种筹资方式的主要特点是靠劳动者本人积累，在职时可以得到较高工资收入，退休以后可以得到良好保证待遇。这种制度在实施中必需表达效率优先，兼顾公平原那么，留意妥善处理好社会统筹与个人帐户相结合的比例。再次，医疗保险筹资方式的方向是社会统筹和个人帐户相结合。目前应逐渐建立医疗保险基金，视不同情况区别对待。对国家机关和事业单位中，由国家

30、筹资建立医疗保险基金，详细运用由个人与保险基金会共同负担。对城市企业，由企业筹资建立医疗保险基金，由个人与保险基金共同负担。对于农民、个体劳动者和乡镇企业职工中可以建立协作医疗，按个人缴费与社会统筹的方法来处理。在区别对待的根底上，逐渐向社会统筹和个人帐户相结合的方式迈进。最后，在社会救援方面，由于救援金的提供者与受害者之间没有直接联络，它强调了国家政府和责任与救助对象应有的法定权益，因此，资金筹集主要来源于国家财政和社会各界的捐助。社会福利是一种高层次的社会保证工程，在资金筹集上，与社会救援有同样的特点，其资金来源应该是三方面：政府财政拨款、部门和单位自筹。、建立社会保证方案，推进多元协调方

31、式的建立和运作。从世界兴隆国家社会保证方式的建立和运作来看，大都经过严密而精细的社会保证方案来进展，经过社会保证方案，既保证了多元协调方式建立过程中的阶段性和步骤性，又可以强化社会保证管理。因此，在多元协调方式的建立和运作中，他们必需建立社会保证方案。首先，建立社会保证的预算方案，将各种社会保证基金纳入国家预算范围。建立社会保证预算方案以后，经过复式预算制度将社会保证收支在国家财政中单列，一方面可以加强资金的高效利用，另一方面可以使社会公众对社会保证收支有全面的认识。社会保证预算方案的总体目的应该是将各项收支及投资运营活动全部纳入社会保证预算方案，使资金管理和投资运营活动规范化。根据经济近期开展情况，社会保证预算方案主要将养老、失业、医疗、工伤、生育等保险基金纳入国家预算，由财政部门设立公用帐户，一致核算，一致管理。其次，建立社会保证的开展方案。经过开展方案确定多元协调方式建立的步骤，每一个不同时期实施的重点工程及内容。并经过社会保证开展方案检查实践建立过程，及时纠正偏向，从而推运多元协调方式的建立和顺利运营。再次，建立社会保证的调理方案。一方面根