城市社区建设值得反省的最大问题

1、城市社区建立值得反省的最大问题【摘要】根据中央23号文件精神，全国各地启动了大规模的、目的明确的社区建立。已有学者指出，政府推动的至上而下的社区建立正在朝行政化方向开展。这种问题是否属实，是否具有普遍性，需要地方经历证实。通过问卷调查方式，在本省居委会人员评价层面上，本文对广东省社区建立的效用作了调查。调查证实，广东省的社区建立确实有严重行政化倾向，这种倾向是改革失效的根本原因。针对广东省的详细情况本文对下一步的改革也提出了详细建议。【关键词】社区建立，居委会，依法行政依法自治一、调查的背景、目的和方法在全国城市社区建立背景下，广东省的社区建立也于2002年全省各大中城市正式启动。省政府决策部

2、门不但旗帜鲜明地提出了社区建立的总目的，而且提出了社区建立根本方法即“政府依法行政，社区依法自治3。应该说，这个口号抓住了问题的本质，表达了政府部门坚决从社区直接收理中退却，以便让社区有合法开展空间的良好意愿。不过，这个根本精神能否在社区建立理论中得以落实却是一个非常复杂的问题。已有学者指出，政府推动的至上而下的社区建立正在朝行政化方向开展(参见杨团2002)。这个论断对不对，广东省的事实是不是这样？为了答复这个问题，广东商学院社会工作专业教研室组织了本次调查，以求观察和评价正在运作中的广东省社区建立状况。本次调查样本共500份，回收428份，回收样本量占广东省2022年居委会总量的7.6%。

3、调查区域包括广州、佛山、珠海、东莞等15个广东省的地级市，60个城区和5种类型的社区。其中，广州市样本占38.1%、其他城市占61.9%。商品房小区，单位型小区，城中村改制小区，混合型小区和其他类型的小区样本比例分别为10%，4.7%，16.4%，60.3%和5.8%。被调查社区居委会的人口规模“500户以内的占8.7%，“501-1000户的占14.8%，“1001-1500户的占24.8%，“1501-2000户的占19%，“2001-2500户的占15.2%，“2501-3000户的占6.3%，“3001-4000户的占5.6%，“4000户以上的占5.6%。二、调查数据及其简要分析一社

4、区居委会成员的根本情况传统上，居委会工作几乎是一个纯女性领域。数据显示，这个领域已经有大量男性进入，其中，其他地区男性比例甚至比女性比例高出5%。不过广州地区居委会人员性别比例很不平衡，总体上看，女性的比例还是比拟大。详细数据如下：男性170人，占总数的39.7%；女性258人，占总数的60.3%。其中，广州地区男性占总数的19.0%，女性占了81%。其他地区男性占总数的52.5%，女性占总数的47.5%。广东省居委会人员的文化程度已经到达相当不错的高度，大专以上文化程度的已经到达35.7%，与其他城市相比，广州地区居委会人员的文化程度还要高一些，到达39.9%。按照居委会自治原那么，居委会成

5、员应该是本地居民。本次调查显示，广东省居委会的成员构成有比拟严重的偏向。在总样本中，被调查者是本社区居民的只占总数的57.9%。不是本社区居民的，占了总数的37.9%。广州居委会被访者是本社区居民的比例甚至更低，只占总数的42.3%，而不是本社区居民的占了总数的54%。其他地区数据中，是本社区居民占总数的67.5%，不是本社区居民的占27.9%。基层体制改革一个最重要的手段，就是通过居民民主选举居委会工作人员的方式，推进基层直接民主，还居委会自治性质。调查显示，各种形式的居民选举已经成为广东省居委会人员最重要的上岗方式，街道办事处直接任命和直接招聘的人员所占比例都比拟校这不能不说是本次改革的一

6、大成绩。比照分析，广州市户代表选举产生的占第一位39.8%，公开招聘的占第二位21.2%，之后依次为代表选举、直接选举、其他方式以及街道办事处指派。其他地区中，代表选举是主要形式，占了34.8%，第二位的是直接选举，之后依次为户代表选举、街道办事处招聘、街道办事处指派以及其他上岗方式。这种排列说明，广州地区和其他地区居委会人员上岗方式有比拟大的区别，前者改革幅度小些，后者的改革幅度大些。居委会工作是专职还是兼职一直是一个在理论上和理论上中没有搞清楚的问题。根据居委会的法定性质和居委会成员需要居民选举产生的条件，居委会工作只能是也应该是兼职，是本社区居民领袖的志愿工作。不过，本次广东省基层体制改

7、革对居委会人员的工作岗位性质没有明确要求。只是提出，居委会人员可以有兼职，也可以有专职。调查发现，广东省社区居委会事实上几乎全部职业化了。在总样本中，专职的居委会岗位占了总数的96.5%，兼职的岗位仅仅占总数的3.5%。而广州地区的样本那么全为专职；其他地区专职人员也占94.3%。二社区组织建立情况社区组织建立是社区自治和社区建立的根底性工作。本次调查对广东省基层体制改革后社区是否成立了社区居民代表大会、社区党组织、社区物业组织、社区业主组织和社区志愿效劳组织等情况进展了考察。调查显示，无论是在广州地区还是其他地区，社区内已经普遍建立了居民代表大会占85.7%、成立了社区党组织占96.3%。城

8、市社区有物业公司的已经接近四成。相对而言，广州地区物业管理开展的速度快很多，有物业公司的社区已经超过半数，比其他城市的比例高出两成多。社区业主委员会的开展的速度比物业公司进入居民生活的速度慢很多占21.3%。社区志愿者组织开展是比拟快的占52.3%。但是，建立了社区志愿组织却并没有改变社区参与度低的事实详见本文后面的社区参与局部，这个问题值得进一步分析。三社区居委会工作条件按照政府的预设功能，居委会是社区建立的主办者。然而，居委会真的有才能、有条件主办社区建立吗？下面我们详细看调查数据。超过半数的居委会专职人员规模在4-7人之间。广州和其他城市比拟，居委会的专职人员数量更少。比方，广州地区专职

9、人员在47人之间的占的比例占总数的76.7%，其他地区只占46%；广州地区专职人员在810人之间的占3.7%，而其他地区到达17.7%。由于专职人员数量是按照政府人口比例来装备的，出现这种差异的原因也许与居委会人口规模有关系。广东省的居委会培训已经普遍开展。在总样本中，岗前或者任职期间参加培训占87.6%，没有参加培训的占12.4%。其中，广州地区参加过培训的占总数的98.8%，没有参加过的只占1.3%。其他地区参加过培训的占80.8%，没有培训的占19.2%。两者比照，广州市参加过培训的比例比其他城市高18%。这说明，广州市的居委会培训比其他城市做得好一些。不过，广东省居委会培训大多属于急用

10、先学的短期培训，培训内容非常庞杂，缺乏系统和深度，培训最多的内容是方案生育，而社会工作的专门培训却很少。广东省城市社区建立缺少资金的问题严重。总样本中，反映社区建立有稳定来源的只占19.6%，“没有来源的却占了65.7%，“不知道的占了10.7%。在“有稳定来源的“选项中，其他地区的情况比广州地区多出了8.9%。而在答复“没有稳定来源的的样本中，广州地区比其他地区的低11.9%，但是广州地区答复不知道的占了22.7%，两者相加占81%。这说明社区建立没有稳定的财政来源是社区普遍存在的严重问题。假如比照1000户以上的居委会占被调查居委会总数的76%，我们能更详细地感觉到，居委会缺少经费到一个什

11、么程度。社区效劳设施也是开展社区建立的根本条件。据省民政厅2022年统计，大一局部居委会甚至没有或者缺少办公室。总数据中，对社区效劳设施评价为“好/很好的占27%，评价“一般的占总数的59.1%；评价“差/很差的占12.1%。广州地区与其他地区状况相差不大。上述数据证明，相对社区居民人口规模来说，社区居委会的专职人手、经费、社区效劳设施、培训都有很大问题。与居委会承当的社区建立使命和任务相比，居委会获得的支持很少，履职才能很弱。四社区居委会的任务社区居委会任务超负荷是制约居委会安康开展的全国性老问题。为了详细理解广东省的这个问题，我们要求被访者对工作任务作一个大致估计。结果发现，居委会任务超过

12、20项的占66.5%，而任务超过60项以上的还有20%。详细说，任务在20项之内的占33.5%，在2030项之内的占17.8%，在3060项之内的占17.8%，在60项以上占了总数的20.2%，。世界上，恐怕没有哪一个机构可以以4-7人的人力完成如此众多的事情。比拟分析说明，广州地区的居委会任务负担比其他地区的任务负担更重。广州地区接近四成的被访者反映38.5%任务在60项任务以上，而其他地区只有四成42.1%的人反映任务在20项以内。居委会人员普遍感觉工作量太多太重。比拟广州地区和其他地区，近八成的广州被访者感觉工作量太多，而其它城市只有五成多。在同一体制下，同是超负荷，广州市居委会的负荷比

13、其他城市居委会的重得多的原因，也许与广州市城市化工业化进程比其他中小城市快，广州市面临的社会问题比其他城市更多、更集中、更严重有亲密关系。居委会任务多，但是，到底是哪些事情让他们繁忙？调查发现，居委会忙来忙去主要是忙政府的工作，特别是政府的方案生育工作，而花在社区效劳等社区公益事务的时间很少。五政府和居委会的关系自治组织为什么要干那么多政府行政工作？因为他们不能回绝和很难回绝政府指派的不属于工作范围内的任务，持这种观点的占被访者总数的85%。广州地区和其他地区在这一选项上情况都根本一样。这个事实说明，广东省本次基层体制改革并没有改掉居委会行政化弊端，“政府依法行政，社区依法自治的目的远没有实现

14、详见表2。尽管事实上居委会被政府严格控制，但是，政府文件、言论宣传却是明确指向居委会自治的目的。这种目的指向，有效地影响了社区居委会工作人员的意识。当我们问及“居委会应该对谁负责这个问题时，大多数居委会人员答复，居委会应该对居民负责。不过，广州地区的这一看法的比例比其他地区低很多，比例是50.9%比70.2%。为什么会出现这种差异？前面分析过，广州市居委会的行政工作负荷比其他城市的多很多。这也许能说明，为什么广州市的居委会人员更多地把自己摆到政府的圈子里。尽管如此，居委会工作人员的意识已经产生了很大变化。观念的变化将会带来持续的、革命性影响。这应该算本次广东省城市基层体制改革最本质性的收获。六

15、居委会人员对社区现状的评价“努力建立环境优美、治安良好、生活便利、关系和谐的新型城市社区，促进城市经济和社会协调开展是广东省城市社区建立提出的明确目的。我们离这个目的有多远？下面，让我们来听一听社区居委会工作人员对社区状况的看法。按照粤办发20018号文件预设，到2022年就要力争把全省大中城市建成现代文明社区，而珠江三角洲地区，更是要先走一步。不过，在基层工作的居委会工作人员却远没有这么乐观。除了人际关系一项评价略微高一些以外，居委会人员对广东省城市社区的经济、文化、管理、治安和社区参与等状况的评价都很一般。值得注意的是，比拟其他城市，在人际关系、社区文化、社区参与等几个根本指标上，广州市居

16、委会对广州市的评价更低。联络前面广州市居委会的一些评价，比方，居委会工作负荷更重、政府对居委会控制更多、居委会行政化倾向更严重、工作人员工作满意度更低等等，广州社区居委会对市民社区参与的评价再一次让人们强烈感受到：比起其他中小城市，广州市社区建立的问题更多、难度更大(详见表4)。三、结论和讨论2002年在广东全省推开的城市基层体制改革是广东省居委会和广东省城市管理历史上的重要事件。其重要性在于，政府第一次明确提出了“政府依法行政，社区依法自治这种政府和社会配套的改革纲领。我们也的确实确看到改革获得了一些成效，比方，开场了居民民主选举，比方，大批居委会人员明确意识到居委会的自治性质。不过，由于政

17、府自身的改革没有真正启动，“大社会的意识和政策环境还没有形成，更多、更深层次的变化并没有按照改革设计者的预计出现。现实的为难和遗憾是：居委会没能成为社区自治和社区建立的带头者，而是在传统的套路下，继续成为政府传统思维和传统管理形式下，低效率和无效率管理的牺牲品。为了真正改变这种状况，我们认为有以下问题值得讨论。一关于科学划分社区。科学划分社区是本次广东省基层体制改革的起点。本课题组认为，本次改革，科学划分社区的任务并没有完成。假如说重新划分了社区以后，社区人口规模不平衡不算问题，那么，城市居委会的设置总量假如和该城市人口的比例相差太悬殊，就是一个大问题了。比方深圳，东莞已经是几百万人口的城市了

18、，由于这些城市人口主体为非户籍人口，社区居委会的数量分别为353个和82个(2022年数据)。这是问题说明，这次城市基层体制改革仍然是按照户籍人口的概念设置社区居委会。也就是说，改革并没有触动传统的城市户籍制度和理念，仍然排挤回绝大局部事实上在城市工作和生活人口，漠视这些对城市的诞生和开展具有不可磨灭的功勋的人们的存在和他们希望融入城市社区生活的根本需要。在户籍人口的框架内来进展社区建立，既是不公平的，也是违背社区建立以人为本和建立和谐人际关系的根本宗旨的，更是无效率的。因为，无论地方政府政策是否排挤非户籍人口，他们的存在是一个事实！同时，他们的生活状态与城市原住民的生活状态亲密相关，他们的生

19、活状态的改善与否，改善多少应该是社区建立一个重要的根本指标。1、建立“市区两级政府，市区街“三级管理，市区街社区“四级网络的构架，建立责权利统一的社区建立管理体制和运行机制的改革思路。2、本课题组认为，“三级管理“四级网络的提法本身并没有摆脱政府本位和政府大一统的思想。按照社区自治的理念，社区管理与政府管理不是一个概念，前者不应该放在后者管理网络和管理层级之内。尽管本次广东省及城市基层体制改革的目的也明确提出要“政“社分开。但是，由于政府意识上并没有摆脱大一统和政府本位的传统观念，在详细筹划时，社区再一次被纳入政府体系之内，导致“政“社分开失去基矗比方，在设定政府与社区自治组织的关系时，政府只

20、看到政府与居委会的关系，只成认居委会是社区自治组织，并把社区建立这么宏大而复杂繁重的任务先念地委托给居委会主办。在这种概念框架中，其他社区组织的合法生存空间就被取消了。与此同时，就算是政府真诚希望恢复居委会自治组织合法地位，由于政府自身并没有拿出任何一点实际行动，于是居委会还是被牢牢地控制在政府手中，而建立责权利统一的社区运行机制就成为了一句空话。3、关于“议行分设。为了改变居委会被动被控的场面，广东省省民政厅2022年发出意见粤民办202218号，正面敦促政府部门严格实行政府依法行政，居民/社区依法自治的许诺，同时详细建议用施行“议行分设的方法来促进基层民主。本课题组认为，民政厅提出的建议不

21、错，但是问题的核心可能远不是“议行分设这么简单，恐怕主要还是要政府和社会的关系问题。假如，政府不从意识上改变指导一切的思维方式，假如改革不从政府改起，“议行分设的效果恐怕又是一厢情愿。详细来说，本课题组认为，广东省社区建立第一阶段出现的问题，并不是“议行没有分设造成的，而是政府高层传统思维定势下重复犯错误的结果。比方，在提出建立新型社区的背景下，又提出市区两级政府，市区街三级管理，市区街社区四级网络的管理构架。在欢送各种力量广泛参与社区建立的同时，又先念地把居委会定位为唯一“社区建立主办者。事实上，社区建立是全体城市居民共同利益所在，社区建立艰巨的任务，多元的目的决定了社区建立需要多种社会力量

22、的长期平等参与。假如欢送各种力量广泛参与，各参与主体就应当有平等的身份。不用说，当前的居委会在社区建立中的功能发挥很弱，即使是社区居委会非常强大，非常独立，非常有社区组织功能，它也只应该是平等的社区组织中的一类，而不是唯一的先念地规定的“主办者。从逻辑上说，社区建立不应该，也决不能只有一个主办者。假如只有一个主办者，而且是先天定下来的，不能竞争的，社区建立的就变成封闭的、政府决定的，它的低效率和缺乏参与也是不可防止的。假如成认社区参与应该是平等的，合法的，在广东省社区建立第二阶段，政府应该主动放弃社区建立只能是居委会“主办的观点。假如是这样，改革完全没有必要只是在居委会内局部工和居委会与政府分工之间进展。按照这样的观点，议行分设中的“行应该与“议平等地分开成为两类组织，后者有合法的独立自主的权利。而不是按照如今的设计，在居委会内部进展分工。按照省民政厅“议行分设的设计，政府聘用社区工作者，工资待遇按照全额拨款政府事业单位职工管理方法定，以及政府聘用后的社区工作者由政府推荐给社区使用的做法，也可能会出现很多问题：第一，工资待遇按照全额拨款政府事业单位职工管理的方法，与事业单位改革即将开场的大背景相违犯；第二，政府直接聘用社区工作者的做法等于政府