行政文化概念

1、行政文化概念一、行政文化概念的提出（一）文化一行政，当代行政学研究的新视野。早期行政理论和现代行 政理论都是建立在传统实证主义方法基础之上的，在这种方法指导下， 行政学理论即使取得了一系列成果，但无法从根本上摆脱其局限。70年 代以后，这些思想受到了批判，胡格韦尔特在分析里格斯的行政生态理 论后尖锐地指出：行政生态理论“象所有功能主义相关现代化的理论 一样是有缺陷的。这是因为功能主义者忽视了把发达的世界和欠发达 的世界之间历史的和当代的结构关系考虑在内”。这个缺陷“造成了 特殊的不良后果1”。在这里，胡格韦尔特所批评的缺陷也就是缺乏具 体对应的、实在的具体环境。行政不但与环境相关 ，而且是特定

2、条件下 的特定环境，对任何行政的分析必须建立在其所赖以存有的特定环境基 础之上。而要研究特定的、具体的环境下的行政问题，就必然地与文化联系在 一起。因为在很大水准上来说，正是文化高度体现了一个社会、民族所 特有的那种特殊意义，也正是特殊性的影响才使得行政研究的具体化要 求显得格外强烈。当代西方管理学者也都强调：“管理不但是一门学 问，还是一种文化，即有它自己的价值观、信仰、工具和语言的一种文 化。”至此，文化与行政的问题就成为当代行政学注重的一个热点问题 行政文化也正是在这个理解基础上被提出的。从此 ，文化作为一个新的 角度，为行政学的研究开辟了新的空间，也提供了一个更为科学恰当的 分析行政的

3、方法。（二）政治文化概念的诞生，是行政文化引起世人注重的逻辑原因。我 们知道，行政学是从政治学分出来的一门学科，自从威尔逊的行政学 研究以来，行政作为“国家意志的执行”才彻底独立出来。但是 ，在 研究行政学的同时不能完全撇开政治学，它始终都是受政治的影响的。 概括地说，就相对来说，行政与政治关系紧密；就被包含来说，行政与政治不可分割。因而，在阿尔蒙德的“政治文化”概念提出以后，行政文 化也相对应地引起人们的注重。二、当前我国关于行政文化概念的各种理解行政文化不论是作为一门学科还是一种研究行政学的方法论，在我国都引起学术界的重视，但是究竟行政文化是什么这个概念性的问题学界 还没有形成统一的理解。

4、人们对行政文化概念的概念有各种不同的看 法，主要有以下几种代表性的观点：（一）第一种观点是从行政文化的主体界定的，台湾着名学者张金鉴认 为“行政文化是政府官吏和公务人员所应共同信守的行为模式、生活 方式、人群关系及价值观点2。这种观点揭示了作为行政主体的政府 官吏和公务人员所表现的环境主体的行政文化 ，不过对于行政文化的内 涵却没有明确的指出来。（二）第二种观点从精神层面界定，“行政文化的内涵，有广义和狭义的 不同界定，就广义来说，行政文化是指行政意识形态，以及与之相适合的 行政制度和组织机构。从狭义来说，行政文化仅指行政意识形态，即在 行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的

5、各种心 理现象、道德现象和精神活动状态 3”。这种观点突出了行政文化的观 点形态，却没有明确指出行政文化的主体。（三）第三种观点认为，“行政文化是文化在行政管理中表现出来的一 种独特的文化样式，是一定行政组织中行政员工集体创造并公认的文化 是行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合的整体4这是从文化与行政的关系揭示了行政文化的内涵 ，但这里的文化是包含 了物质、制度、精神三个方面的大文化的概念。不符合行政文化是社 会文化在行政这个特殊领域内的表现这个说法。（四）第四种观点从心理层面定义的，“行政文化是人们在行政实践中 产生的并反映行政实践的观点意识，是客观行政进程在社会成员心理反 映

6、上的积累和积淀，是人们在一定社会内由学习和社会传递获得的关于 行政的态度、道德、思想、价值观等观点 5。”行政文化是“是在特定历史阶段，社会民众在社会化过程中所形成的关于公共行政系统的普遍 性认知、情感态度和价值取向等心理活动的总和，是公共行政系统及其 运行过程在社会成员心理上的稳定反映与沉淀 6。”从心理层面定义行 政文化比较准确地突出了它的本质，也与政治文化的概念相一致，都是 狭义方面的定义。但这两个概念把行政文化的主体界定为社会大众，显然扩大了其狭义的范围。三、合理界定行政文化概念需要澄清的几个基本问题我们认为，合理的界定行政文化概念必须弄清它与文化、政治文化的 关系，搞清楚这个概念的内

7、涵与外延的准确定位，从而才能得出比较科 学合理的定义。（一）行政文化概念的理论前提。1、合理界定行政文化概念必须找准“行政”与“文化”的契合点行 政是国家意志的执行，是国家行政机关为了实现国家目标而依法管理国 家政务和社会公共事务的执行性活动。而文化作为一种深藏于心的精 神积淀,是人的一切目的性行为的心理动力，是推动行政过程有序实行 的精神动力。能够说，将文化引入行政学研究，具有一定的必然性。但 是，我们要清楚的是，将国家政务和社会公共事务的管理视为一种文化 现象,将文化引入行政的领域是为了行政学领域开拓一种新的研究方法。 要知道,行政文化首先是公共行政研究的一个领域或者是研究公共行政 的一个

8、视角。对行政文化的研究主要是为了揭示社会文化对行政主体 在行政活动中的影响以及如何发挥影响作用的。所以绝对不能文化全 能论的倾向，行政文化也不是万能的工具。关于文化的定义众说纷纭，主要是人们界定的角度不同。对于文化这 样一个内容丰富、复杂的概念来讲，只能用哲学抽象的方法给文化确定 一个大致的范围，一般包括三种文化观：广义文化观、中义文化观和狭 义文化观。广义文化观就是人类社会历史实践过程中所创造的物质财 富和精神财富的总和。中义文化观是指社会的意识形态以及与之相适 合的制度和组织机构。狭义文化观是指社会的意识形态或社会的观点形态。为了便于对行政文化下定义，不使概念过于宽泛，我们从狭义文 化观的

9、角度对实行分析。所以，分析行政文化的概念我们也主张狭义的 角度。2、合理界定行政文化必须理顺其与政治文化概念的关系行政是政治 过程的一部分，政治主导行政，行政反作用于政治，与行政活动相关的行 政文化以及与政治活动相关的政治文化是一种既有共性 ，又有个性的辩 证统一关系。政治文化主导行政文化，政治文化的改变必将带动行政文 化的改变，行政文化是政治文化中的一种特殊文化形态，政治文化引导 着行政文化的前进方向，从这个意义上说，其概念的内涵必须与政治文 化概念相吻合。二战后，随着比较政治学研究的兴起，政治文化研究开始引起学者的注 重。特别是随着大批民族国家的建立，西方国家极力向新兴民族国家输 出政治制

10、度和行政制度，但西方模式在广大发展中国家的推广并没有达 到预想的效果，有的甚至引起了严重的社会动荡和社会危机。于是 ，部 分学者将研究眼光深入到制度背后的文化因素，研究文化与制度的互动 关系，指出一定的制度必须建立在相对应的文化基础之上 ，必须持续培 育相对应的社会文化氛围，并提出了 “政治文化”这个崭新的概念，开 启了比较政治学新的研究领域。其中，以阿尔蒙德为代表的比较政治学 体系最具权威性，他给政治文化下的定义也得到学术界的承认。“政治 文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰、和感情7。”我们认为，政治文化从狭义角度即从观点形态来界定可理解为人们在长 期的政治生活和政治实践中所形

11、成和发展的，对政治活动、政治关系、 政治形式及自身在政治活动中的地位和角色的政治意识形态、政治心 理倾向和政治价值取向的总和。那么作为和政治文化如出一辙的行政 文化也应该从狭义的角度来界定，从观点形态、心理倾向等精神意识的 角度去把握行政文化概念。（二）行政文化内容的合理界定。1、行政文化主体的确定。对于行政文化的主体，我比较认同台湾学者 张金鉴的看法，把行政文化的主体界定为政府官员和公务人员。有的学者从生态学的角度认为，行政文化是政府官员和人民大众相互认同、相 互作用而形成的，所以行政文化的主体既包括政府人员，也包括行政系 统外的广大人民群众。对此，我们认为应该从狭义的角度来界定行政文 化的

12、概念，是在行政人员之间的相互活动之间即行政过程中形成的 ，而 这个系统外的人民大众是被影响者，他们虽然也参与了行政活动，但最 终是通过行政人员来界入行政过程的，所以从根本上说不属于行政文化 的主体。2、合理界定行政文化概念的内涵与外延。行政文化是从文化的高度 来理解和研究社会公共行政管理工作，从文化深层次来探讨行政管理高 效化、制度化、法制化的规律性，从文化底蕴角度来研究如何全面提升 国家公务员整体素质的一种思想道德文化体系，一种精神文化的复合体 包含着极其丰富的内涵。首先，从文化的角度把握行政文化的本质。行政文化是文化的下位概 念,是社会文化中行政活动中表现出来的一种独特的政治文化形式 ，它

13、 与社会行政活动有着直接的关系。政治文化是社会文化体系中的一个 特殊方面，是上层建筑中意识形态领域的一种特殊文化，是人们参与政 治活动所形成的文化。行政文化是政府在行政活动中表现出来的一种 独特的文化形式。它包括行政人员对行政系统的态度、感情、信仰、 价值等。所以把握行政文化，要从文化的角度来看：既要把握行政中的 文化，又要看到行政文化中的行政，从文化的角度看行政，把握行政中的 文化,这才是行政文化的本质。其次，要充分理解行政文化的特征。行政文化同文化一样 ，是人的后天 实践的产物，是通过学习、传递而被社会成员接受掌握。具体来说 ，行 政文化有三个特征：时代性。行政文化是阶级社会的产物，具有鲜

14、明 的时代特征。另外，作为一种社会文化形态，不是凝固不变的，它总是随 着社会的变迁而变化。继承性。任何行政文化都或多或少受到传统 文化的影响，并且相互渗透。新的行政文化总是在批判和继承传统文化 的基础上形成和发展起来的。模式性。行政文化是客观行政过程在 社会成员心理反映上的积累和积淀，表现出模式性的特征。具体反映在因为历史背景、地理环境、民族性格、生活习惯及价值观点的不同，各国行政系统所反映和表现出来的文化意识和特色，即不同的国家存有着 不同的行政文化模式。一个概念在准确反映对对象本质的同时,也要反映具有这些本质属性 的对象，即概念的外延。行政文化的外延包括行政价值，行政态度，行政 道德，行政

15、思想以及行政习俗。行政价值是行政文化核心的价值观。行政价值观是价值观在行政领域 内的具体化，是行政主体对行政活动及其目标、结果的稳定的心理取向、 评价标准和行为定势，实质是行政主体需要和利益的内化。行政价值观 是人的行为的内在驱动力，是一定社会行政管理的整体化、意志化、个 体化的群体意识，从根本上决定了行政活动的走向。行政态度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政态度是 行政主体在行政过程中所表现出来的比较稳定的评价和行为倾向，突出表现为行政情感，即行政主体在行政过程中的直观评价和内心体验 ，如 好恶、爱憎等。行政道德是存有于人们内心并以一定的善恶标准调整 行政关系、指导行政行为的规范

16、准则。行政思想是对行政活动的一种 高级的理性思维和高度抽象的精神活动。它是对行政活动的一种本质 的、自觉的反映，并通过一系列的概念、判断、推理等思维形式表现出 来。行政习俗是行政文化的行为样式和载体，是行政主体在长期共同生活 中形成的具有普遍意义的习惯和风俗。四、结论八鲁糠段耐基于以上对行政文化的分析，我们认为应该这样定义行政文化：所谓 行政文化是指行政人员在一定的社会文化文化背景下所形成的对行政 体系行政活动的态度、情感、信仰、价值观等观点，以及行政人员中行 政实践中所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯等。作为行政管理 深层次的软件因素，行政文化综合反映了政府管理的进步状，是行政管 理之魂。参考文献1,胡格韦尔特.发展社会学M.四川人民出版社，138.张金鉴,行政学新论M.台北：三民书局,1982.292.夏书章,行政管理学M.广州：中山大学出版社,1998.郭济主.行政哲学导论M.哈尔滨：黑龙江人民出版社,2003.吕元礼,行政文化概念浅析J.深圳大学学报(人文社会科学 版),1996;(2).