公共危机管理与突发事件应对概述

1、公共危机管理与突发事件应对张小明国家行政学院应急管理教研部 副教授/博士民政部、国资委等中央部委 应急管理特约专家国办主管中国应急管理 副主编兼编辑部主任中国行政管理学会（CPAS） 兼职研究员中国人民大学公共政策研究院（IPP） 研究员Mobile:E-mail: 一、公共危机管理发展历程二、突发事件应对流程与方法三、主要经验与薄弱环节四、加强突发事件应对能力建设公共危机管理与突发事件应对 “9.11”事件使各国政府都在重新思考如何应对恐怖势力和突发事件的问题。一、公共危机管理发展历程08:46 美航11号航班撞击北塔楼09:03 第二架飞机撞击南塔楼09:59 南

2、塔楼倒塌110层高楼几秒钟内完全倒塌10:28 北塔楼倒塌烟尘和黑暗寂静呼救, 我们被困在4层B号楼梯间断壁残垣倒塌后26小时最后一次成功营救9个月才完成恢复工作指挥及时指挥及时是指有能力意识到威胁环境发生变化，快速建立连接、协调、调整第一批响应人员的指挥和控制体系承认危机日常事件极端危机规模/复杂性/新型性能力/承受力/救援提供文化创伤2003年SARS非典公共卫生事件要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。 2004年3月，十届人大二次会议通过温家宝总理政府工作报告：特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提

3、高政府应对公共危机能力。 全国应急预案体系框架国家突发公共事件总体应急预案国家级专项预案25件国务院部门预案80件省级及地方政府制定的应急预案企事业单位制定的应急预案举办大型会议、展览和文体等重大活动，主办单位制定的应急预案国家应急预案体系基本形成“一案三制”建设不断加强国务院关于全面加强应急管理工作的意见(2006年4月)“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划（2006年12月）及实施意见。国务院连续召开三次全国应急管理工作会议，各地应急机构逐步建立（国务院应急办）。国办关于加强基层应急管理工作的意见(2007年7月)突发事件应对法2007年8月30日第十届全国人大常委会第29次会议

4、通过，11月1日起施行。2008年南方低温雨雪冰冻灾害温家宝在广州火车站看望滞留旅客交通公路交通铁路交通民航电力线路设备通讯无线基站抗灾救灾2008/05/12温家宝在专机上发表512专题讲话2008/05/12温家宝在专机上发表512专题讲话5月14日航拍的地震后汶川县映秀镇 冰雪和地震两次巨灾汶川特大地震突发式一系列次生灾害西部欠发达地区灾区基础设施、设备的抗震能力和水平比较差，缺乏特大地震的各类救援设施设备。死亡失踪8.7万人，直接经济损失8451亿。低温雨雪冰冻灾害渐进式一系列次生灾害中东部较发达地区南方基础设施、设备的抗冰雪能力比较差，缺乏抗冰雪的应急救援设施设备。死亡一百多人，直接

5、经济损失1500多亿。瓮安事件中国是社会主义国家，发展不能以牺牲精神文明为代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价。 2011年7.23甬温线特别重大铁路交通事故二、突发事件应对流程与方法中华人民共和国突发事件应对法(2007年8月30日十届人大常委会二十九次会议通过，11月1日施行) 突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件应对区分为四个阶段：预防和应急准备、监测和预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。 突发事件主要类型自然灾害主要包括：（1）水旱灾害；（2）气象灾害。主要包

6、括台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等；（3）地质灾害。主要包括地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等；（4）海洋灾害。主要包括风暴潮、巨浪、海冰等；（5）森林草原火灾和重大生物灾害等。我国自然灾害风险图生物灾害 农作物病虫害 森林病虫害 草原蝗虫鼠害 海洋灾害 风暴潮 赤潮及浒苔 地质地震灾害地震灾害 地质灾害 气象水文灾害 台风灾害 暴雨洪涝灾害 高温热浪灾害 低温雨雪冰冻灾害 干旱灾害 沙尘暴灾害 风雹灾害 雷电灾害 自然灾害风险生态环境灾害 水土流失 土地沙漠化 环境事故引发的生态环境灾害 森林草原火灾 我国是世界上两大自然灾害带（北半球中纬度灾害带和环太平洋灾害带）复合的高自然灾害风险区。全球几乎

7、所有种类的自然灾害均有发生，各类灾害风险的突发性、并发性、关联性、难以预见性日显突出。中国自然灾害风险等级图中国自然灾害风险等级表主要特征值(极低)(很低)(较低)(低)(中下)(中)(中上)(高)(较高)(很高)备注受灾人数比18.018.021.021.023.023.025.025.028.028.031.031.034.034.037.037.040.040.0C遇难人口率1025.0C直接经济损失率1.05C致灾因子多度9.0A0.20B致灾因子相对强度9.0A25.0B被灾指数10.0B中国因自然灾害造成的国内生产总值损失率预期图我国自然灾害的基本特征灾害种类多频度高区域性、季节性

8、强灾害损失严重我国最为经常发生的灾害有洪涝、干旱、地震、台风和滑坡泥石流等5种，其所造成的损失占到损失总量的80%90%。 突发事件主要类型事故灾难主要包括：（1）民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故；（2）工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类安全事故；（3）供水、供电、供油和供气等城市生命线事故；（4）通讯、信息网络、特种设备等安全事故；（5）核辐射事故；（6）重大环境污染和生态破坏事故等。一次死亡10人以上重特大事故(2000-2008年)2011年日本311大地震-海啸灾害-事故链条突发事件主要类型公共卫生事件主要包括：（1）突然发生，造成或可能造成社会

9、公共健康严重损害的重大传染病疫情；（2）群体性不明原因疾病；（3）重大食品安全事件和职业危害事件；（4）重大动物疫情；（5）其他严重影响公众健康的事件。突发事件主要类型社会安全事件主要包括：（1）重大刑事案件；（2）涉外突发事件；（3）恐怖袭击事件；（4）突发重大经济安全事件；（5）民族宗教事件；（6）规模较大的群体性突发事件。群体性事件数量和涉及人数（1993-2005年）突发事件应急管理体系的基本框架一案三制一案（预案）三制体制机制法制突发事件应急管理的基本流程预防准备事前事发事中事后处置救援监测预警恢复重建“五早”：发现、研判、报告、控制、解决1. 预防准备：花小钱预防 vs. 花大钱治

10、疗 风险评估 预案编练 宣传教育 资源储备扁鹊三兄弟行医2. 监测预警：早发现、早研判、早预警3. 信息报告：及时、规范、准确上报：纵向横向：通报节点：审核报告类型不及时（迟报）不准确（谎瞒报）不全面（漏报）主要问题快速反应、科学决策统一指挥、综合协调属地为主、条块结合灵活机动、经济高效基本原则4. 决策指挥：准确、灵敏、高效岗位权力级别权力现场首席指挥官战略决策战术指挥战役行动谣言传播的基本公式R =CI ARumor(谣言的能量)Importance(问题的重要性)Ambiguity(证据的含糊性)Criticize Ability(公众的批判力)5. 危机沟通：在聚光灯和放大镜下工作6.

11、 社会动员：全社会有序参与的格局7. 恢复重建：软硬设施的发展提高8.调查评估：变少数人经历为多数人财富合理布局资源共享制度规范动态更新9. 应急保障：有力支撑和坚强后盾三、主要经验与薄弱环节（一）中国特色应急管理的主要经验一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导。二是各级党委、政府认真负责，靠前指挥；广大党员、干部的先锋模范作用。三是社会主义政治优势、组织优势。统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。四是改革开放30年来的巨大成就为应对危机提供了比较雄厚的物质基础。（一）中国特色应急管理的主要经验五是实行预防为主、预防与应急相结合的方针。六是以人为本，依靠法制，依靠科学，依靠群众

12、和社会力量。七是军民合作，充分发挥三支队伍的作用。即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；企事业单位职工和农村、社区的民众。八是应对重大突发事件中形成了伟大的民族精神万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。(二)应急管理工作中的薄弱环节 一是思想认识不足，责任制不落实。缺乏忧患意识和危机意识，存在侥幸心理。有些地方在信息报送方面还存在缓报、瞒报、漏报现象。误区：“事故和灾难等突发事件几率很小，不一定就在我这里发生！”事故往往在那些管理最薄弱，隐患最多又得不到治理的单位爆发，灾难往往使那些最无准备、最无知的人群遭受最严重的伤害（木桶原理或短板原理）。有

13、备可能无患，无备必有大患。应急管理工作中的薄弱环节 二是应急管理的一些基础工作薄弱。安全投入不足，质量差、隐患多，公共安全基础薄弱。灾害风险和减灾能力尚不完全清楚。基层防灾减灾能力薄弱，特别是农村更差。综合减灾能力亟待加强，灾害救助手段比较单一，金融、保险在减灾救灾中的作用未得到充分发挥。缺乏科学的灾害评估体系和应急能力评估体系。应急管理工作中的薄弱环节 三是应急管理体制机制不够健全。应急机构不健全，设置分散，职能单一，缺乏综合协调管理机构；应急机构规格低、人员不足。预警和应急机制不健全，应急管理体制不顺畅，部门、条块、块块之间协调配合存在问题。 四是应急反应和快速处置能力有待提高。应急救援人

14、员编制、素质、技术手段、基础设备和科技水平等方面不能适应快速处置危机的需要。监测、预测、预警、预防等能力急需加强。应急管理工作中的薄弱环节 五是全民防灾意识教育还相当薄弱。全民防灾意识教育、普及灾害自救与互救常识工作，有待加强。“5.12”国务院已确定为防灾减灾日。广大群众的个人生活、行为习惯和自救互救能力与防灾减灾的要求相距甚远。每年因“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）造成的事故灾难是惊人的。每年因遇险人员无知在灾害和事故中造成不应有的人员伤亡数量是惊人的。应急管理工作中的薄弱环节 六是应对突发事件的法制还不够完善。突发事件应对法的宣传教育不够。突发事件应对法的贯彻实施急需完善。各

15、省（区、市）各部门制定实施办法，包括：应急预案管理办法、应急演练办法突发事件的分级分类和信息管理标准灾后评估原则和标准、应急资源的征用和补偿标准应急保障基金管理办法和遇难人员的抚恤标准。四、加强突发事件应对能力建设（一）领导干部树立忧患意识（二）坚持以人为本（三）坚持预防为主（四）加强风险管理（五）提高处置突发事件的水平（六）做好突发事件的舆论引导（七）提高全民的忧患意识和自救互救能力（八）坚持依法行政（一）领导干部树立忧患意识我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，自然灾害种类多、频度高、分布广、损失大。安全生产形势严峻。煤矿、交通等重特大事故频繁发生，环境安全问题突出。农村公共卫生面临传

16、染病、慢性病和意外伤害并存的局面，职业病危害、制售假冒伪劣药品、医疗器械，使用非食品原料、滥用食品添加剂和无证照生产加工食品等违法犯罪活动呈上升趋势。影响社会和谐稳定的问题仍然突出。（二）坚持以人为本把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。 （1）首先以人的生命健康为本； （2）广大职工和群众（包括公务员）既是我们保护的主体，也是我们搞好公共安全工作依靠的主体； （3）依靠科学，依靠民主，依靠法制； （4）加强培训教育，提高人的综合素质； （5）在处置突发事件的全过程，一定要坚持救人第一，并避免发生次生事故，注意救人的人的安全。（三）坚持预防为

17、主把突发事件的预防和准备放在突出位置，深化应急预案体系和应急管理科普宣教建设。1. 必须进社区、进厂矿、进学校、进农村。2. 必须做好隐患排查工作。3. 必须做好应急资源的普查和整合。4. 必须增强应急预案的操作性。5. 必须健全应急预案和应急能力的科学评价体系。6. 必须加强培训和演练。（三）坚持预防为主基层是突发事件的第一反应者（汶川地震救援）。形成“横向到边、纵向到底”应急预案体系。预案要看得懂、记得住、管用。基础不牢，地动山摇。预案不是万能的，没有预案是万万不能的。陕西省的“四进”、“五有”（预案、机构、队伍、保障、科普宣传）。湖南的“五个一”（一个喇叭、一个话筒、一面铜锣、一个口哨、

18、一个党员）。（四）加强风险管理风险管理是应急管理基础上的关口再前移。风险管理是政府的核心职能之一。发展有效的全面整合的风险管理模式是大势所趋。政府应构建“发现、定义、防范、抗击、转移、缓冲”风险的管理机制，尽快建立现代型风险管理体系。政府应将风险管理纳入国家的可持续发展规划中，将防范各种潜在的风险因素整合到发展规划和日常公共管理中，从而从更基础的层面改善风险管理。 风险管理为何重要 推动建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制, 从源头上预防和减少社会矛盾发生。 胡锦涛总书记在党的十七届五中全会第一次全体会议上的讲话 风险管理为何重要 开展地质灾害隐患排查, 推行自然灾害风险评

19、估，建立基层防御组织体系，强化重点目标安全防范，切实做好山洪、泥石流、滑坡、城市内涝等灾害 防御工作。 胡锦涛总书记在十七届五中全会第二次全体会议上的讲话 政府风险管理与应急管理如何链接？如何联动？ 风险源(点)风险排查/评估能否及时排除风险登记造册风险动态监测有无异动情况动态管理及时启动风险预控方案异动实时评估能否及时消除异动进入应急管理领域危机预防预警应急准备及时排除及时消除政府风险管理既然如此重要， 但是为何普遍得不到重视？风险管理是不确定的，应急管理是紧急迫切的风险是否存在？是否被高估？风险管理是否有用？风险管理是默默无闻的，应急管理是轰轰烈烈的3月28日山西王家岭煤矿透水事故救援创造

20、生命奇迹 风险管理是吃力不讨好的，应急管理是雪中送炭的风险管理很成功, 为何还有突发事件? 投入是否值得?思考：如何解决上述问题？（五）提高处置突发事件的水平建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。坚持早发现、早报告、早控制、早解决原则，以发现要早、化解要快、处置妥当、防止蔓延为目标。要进一步完善应急机制，同时要加强各种应急机制的协调配合，形成合力，提高综合协调能力。敢于负责，敢于决策，善于用改革的办法，创新的办法应对危机。（五）提高处置突发事件的水平危机处置中的非常态管理创新实例：冰雪灾害中的“高速公路，低速运行”。冰

21、雪灾害中为保交通、保电力、保民生实施的“大分流、大破冰、大救援”对车辆“不罚款、不卸载、不检查、不收费”政策。人工除冰等。汶川大地震开始时，四川省委省府“开仓放粮”、“发出粮食就是胜利！”要在强化问责制的同时，对危机处置中的一些决策行为予以“宽恕”。（六）做好突发事件的舆论引导突发事件的舆论引导水平往往能反映事发地政府的执政理念、工作作风、整体素质，体现政府处置复杂问题的能力，同时也体现当地的社会环境和投资环境。善待新闻媒体，善于同记者打交道。坚持既“有序开放”、又“有效管理”。以网络（微博）为平台的公共舆论和媒体，越来越显现不可阻挡的威力，这是对我们的严峻考验。坚持公开透明，健全及时准确的信息发布、舆论引导、舆情分析系统。突发事件舆论引导三个新“抓手”主动风险沟通平台建设 能说话 会说话 说真话 不停说话舆情监测与分析平台建设 能预测 善分析 助决策 赢得支持应急舆论