中小企业信用担保体系制度

1、八中小企业信用担班保体系的制度性把缺陷及其制度创颁新肮唉摘要隘版：我国中小企业癌信用担保体系已癌经初步具备行业板规模，它对我国斑中小企业的发展翱壮大也起到了积啊 哎极作用。但是现奥有中小企业信用敖担保体系在结构翱、经营和功能上哎的三重制度性缺捌陷，我们在分析俺上述缺陷的成因佰的基础上，提出暗保持该体系可持芭续发展的根本途邦径在于中小企业疤信用担保体系及挨其上下游环节两按个层面上的制度案创新。阿 耙安关键词败袄：中小企业隘 碍；暗 挨中小企业信用担爸保体系；挨 拌制度创新八 哀Abstra爱ct：Our哎 credit啊 guaran八tee sys巴tems fo吧r SMEs 背have f

2、o唉rmed ba鞍sic sca啊le and 斑have pr八oduced 熬benefic颁ial eff熬ects on把 the SM隘Es斑败 develo澳pment，b矮ut ther拔e are 袄three d澳efects 肮in stru百cture, 靶operati扮on and 伴functio唉n of ex靶isting 昂guarant矮ee syst绊ems for袄 SMEs。W班e analy靶ze the 扳reasons拜 why th斑e above霸 defaul唉ts exis艾t ，and 拜 poin岸t out t翱hat the矮

3、radica邦l way t拔o keep 挨sustain懊able de懊velopme啊nt of t半he whol哎e syste拔ms is s板uch ins靶titutio熬nal inn盎ovation肮s inclu霸ding SM艾Es cred凹it guar拜antee s哎ystem a伴nd its 吧upper a扳nd down半 flows.霸 背Key wo霸rds: S邦mall-si挨zed and氨 Medium半-sized 巴Enterpr熬ises (S搬MEs) 唉Guarant奥ee Syst熬ems for爸 SMEs 矮 Instit敖

4、utional扳 Innova白tion 班 靶一笆 靶、我国中小企业跋信用担保体系的疤发展历程奥 版 拔据国家经贸委统耙建立中小企业信蔼用担保体系是世柏界各国扶持中小按企业发展的通行绊做法，截至目前疤，全世界已有艾48%耙的国家和地区建哎立了中小企业信佰用担保体系。因吧为每个国家和地扳区的国情、区情埃不同，所以其中邦小企业信用担保巴体系的运作方式拌也多种多样。从碍运作主体来看，埃既有政府部门，熬也有协会，公司案，保证基金和专岸门银行。从担保胺目的来看，既有稗政策扶持型，也案有社会互助型或扒者二者的混合型俺。从资金运作方碍式来看，既有以鞍实有资金作为保叭证的事前保证，耙也有以事前承诺耙作为保证

5、的事后阿补偿。从运作效扮果来看中小企业拔信用担保体系的捌运作效果因发达稗国家和发展我国矮家的不同而存在耙差异。发达国家坝的中小企业信用绊担保体系因为其芭市场体制的完善办、金融体系的发扒达、建立和发展白时间的长久而效捌果明显，而发展搬我国家由于其在办信用制度、市场唉体制、金融体系霸等多方面的落后挨，加上中小企业傲信用担保体系建盎立和发展的时间澳有限，所以发展拜我国家中小企业碍信用担保的活动皑能力远逊于发达拌国家，整体效果般也不是很显著。版 懊中小企业是我国矮国民经济不可缺敖少的一个重要组坝成部分。我国从傲1992爱年开始探索建立伴中小企业信用担摆保体系，之后经耙历了四个发展阶矮段：昂1.阿探索起

6、步阶段（捌199捌2把年起）。在此期笆间先后在重庆和霸上海等地产生了凹私营中小企业互摆助担保基金会。扒在广东和四川等佰地开始出现以中败小企业为主要服岸务对象的地方性斑商业担保公司。百交通银行上海杨拜浦支行与区政府把和街区企业合作爸成立了担保基金癌。肮2.暗积极推动阶段（瓣1998肮年起）。浙江、跋福建、云南和贵佰州等省的一些市奥县开始探索组建版以私营企业为服稗务对象的中小企柏业贷款担保基金柏或中心。陕西、爱广东、湖北与北笆京等地开始出现阿科技、建筑等专靶业性担保机构。爸上海、北京等地笆开始进行政府财稗政部门与商业担癌保公司合作的试捌点工作，即财政拌部门对银行作出霸承诺并负责推荐哎中小企业，商业

7、半担保公司负责办百理具体担保手续唉。爱3.疤规范试点阶段（俺1999傲年起）。根据国蔼务院领导同志的板要求，国家经贸皑委在广泛征求社暗会有关各界的意霸见、总结各地试摆点情况，并吸收背日本、加拿大和疤美国等国家实践按经验的基础上，跋于哀1999懊年案6袄月罢14氨日发布关于建班立中小企业信用瓣担保体系试点的扳指导意见阿(矮国经贸中小企扮19995捌40拜号，以下简称敖指导意见办)背。随后，国家经瓣贸委着力在全国颁各地贯彻实施该扳指导意见，昂河南、山东、宁叭夏、吉林、天津肮等地政府陆续下哀发地方性中小企癌业信用担保体系敖试点指导意见并熬组建相应机构。盎深圳等地开始出半现信用担保、商奥业担保、互助担

8、白保等担保机构相罢互配合、协调发罢展的好局面。跋4.按体系完善阶段（岸2000靶年起）。挨2000板年拔8扮月叭24哎日，国务院办公疤厅印发关于鼓扒励和促进中小企安业发展的若干政俺策意见，决定捌加快建立信用担靶保体系，建立和靶完善担保机构的碍准入制度、资金白资助制度、信用氨评估和风险控制拌制度、行业协调隘制度与自律制度昂。自此，我国中百小企业信用担保拌的发展开始进入澳制度建设、组建八国家信用再担保稗机构和完善体系柏建设的阶段。奥 邦据我国人民银行芭2003搬年伴3拜月的调查，截至胺2002霸年底，我国共建版立担保机构盎848办家，主要有政策扮性、互助性和商蔼业性担保机构三扳种类型。傲20拔02

9、昂年末，我国担保按机构可运用的担吧保资金总额为懊242盎亿元，其中注册肮资金为爱184皑亿元。霸2002胺年共为啊28717耙家中小企业提供扳了搬51983按笔贷款担保服务把，累计担保金额八598.2绊亿元隘1芭。中小企业信用佰担保机构遍布全坝国哎30挨个省、区、市的懊200霸个地、市、州、罢盟，其中有袄18蔼个省、自治区、熬直辖市已初步形隘成了省（区）、肮市两级中小企业啊信用担保体系叭2挨。可以说我国的鞍担保业已初步形俺成行业规模，并半且呈现出三种趋凹势，即：资金来搬源多元化，担保懊机构性质和组织鞍形式多样化，出芭现担保品种多样邦化和机构多功能搬化的苗头（吕微百，肮2002疤）。中小企业信摆

10、用担保体系的快唉速发展，对提升暗中小企业的信用肮能力和解决其信艾贷缺口问题发挥奥了重要作用。但哀是，另一方面，敖担保体系的总体澳运行效果不佳。败从熬2001白年进入试点范围矮的把200胺多家担保机构的癌运作情况来看，暗虽然已筹集担保搬资金约凹100矮亿元，可为中小敖企业提供绊500白亿元至斑800岸亿元的担保支持昂，但迄今为止仅扮担保了不到搬100啊亿元。叭2002班年，整个担保机班构担保资金总额盎和担保贷款之比斑不足啊1:2.5傲。扒 哀目前，我国中小坝企业信用担保机澳构已由初期的三稗种（第一、二、般三种）增为四种八组建模式。第一百种方式：社会化安组建，市场公开鞍操作。这种方式绊是以企业、个

11、人翱出资为主组建信阿用担保结构。其版优点在于产权明澳晰，职责明确，暗市场化运作，经败营效率高，以盈百利为目的。然而半，由于当前的社暗会信用体系还很拜不完善，担保风哀险太高而盈利性疤较差，因此市场肮投资主体积极性哎不高，难以扩大绊担保规模。第二白种方式：政府组扮建，政府直接操俺作。这种方式是俺以政府财政预算胺拨款组建信用担拌保结构，其优点澳是资金来源有保伴证，以政府信用埃为后盾。但这种按由政府部门负责靶的担保行为往往拔失去经济特征，案而代之以浓厚的邦行政色彩，排斥板市场机制，有悖哀于政企分开的改吧革原则。例如，胺浙江省舟山市于罢1998懊年背8翱月由政府全额出斑资组建的舟山市暗信用担保公司，拌董

12、事长由市委秘暗书长兼任，总经奥理由市财政局局袄长兼任，担保业暗务完全由政府直昂接操作，结果在盎成立后不到一年按时间里就套牢阿1.2唉亿元，不但丧失扳了继续经营的能袄力，还导致国有班资本的流失。第佰三种方式：政府捌组建，市场公开耙操作。这种方式扳是以政府出资为阿主，市场出资为暗辅组建信用担保俺机构，具有独立吧法人资格。其优霸点是既能发挥政邦府资金的敖“罢乘数效应阿”傲，又能利用市场扮机制的自发调节疤作用，更好地配唉置资金资源；既挨能避免政府过度吧干预，又能实现案担保结构责、权埃、利的统一，保邦持持续发展的动拜力。第四种方式八：混合组建，市胺场公开操作。这瓣种方式是以政府案和其他商业性担扒保公司作

13、为主要蔼的共同出资人，安同时吸收其他市岸场主体投资组建凹独立于政府之外笆的信用担保结构癌。其优点是：对伴政策性担保和商爱业性担保的优点氨兼而有之，能以吧此之长补彼之短埃。政府出资部门扮（多为财政局）哀先对银行在有担案保的条件下有意版贷款的中小企业阿进行审查后，将办合格者推荐给商白业担保公司，由鞍商业担保公司最耙终决定是否给予扳担保。显然，这敖种组建方式基本俺符合委托凹-爱代理模型，责、瓣权、利明确，能伴使国家与地方产霸业政策的贯彻建坝立在市场行为的般基础上，抑制某凹些政府工作人员挨的碍“昂寻租班”八行为，更有效的啊发挥担保结构的肮“凹杠杆作用安”埃，使更多的中小百企业受益。由以拌上分析可见，基

14、肮于我国政府财政翱力量不够充实，爸信用、法制建设俺尚不够健全的国办情，第三种、第耙四种组建方式是傲值得我们大力提翱倡和发展的。耙 靶本文旨在从政治昂经济学的层面上懊考察现有中小企佰业信用担保体系敖在结构、经营和翱功能上的三重缺阿陷，再在此基础柏上探索其主要成拌因，进而思考弥阿补三重缺陷的途罢径，寻求扩大行邦业规模和提高行吧业绩效、保持中办小企业信用担保凹体系可持续发展胺的良方。碍二班 凹、我国中小企业搬信用担保体系的拔三重制度性缺陷挨 疤从政治经济学的吧层面来看，我国霸中小企业信用担版保体系目前在结拔构、经营和功能扮上存在三重缺陷澳。结构性缺陷是矮指政府的财政性胺担保处于绝对主案导地位，民间资

15、耙本型的商业担保氨和互助担保所占班份额很低。经营半性缺陷主要体现袄为四个方面的缺斑乏，即资金补偿芭机制、风险分散靶机制、担保品种啊和担保人才的缺啊乏。功能性缺陷隘与结构性和经营疤性缺陷有着密切俺关系哀佰结构性缺陷形成奥了宏观意义上的肮功能性缺陷，经傲营性缺陷则构成斑了微观意义上的芭功能性缺陷。结罢构性缺陷是立足把于宏观层面上的隘考察，经营性缺般陷则是基于微观凹层面的考察，而吧功能性缺陷既包阿括宏观层面上的皑考察，也包括微半观层面上的考察哎。扮 拜（一）结构性缺扳陷颁 拔中小企业信用担奥保体系的结构性奥缺陷主要表现在稗：在机构数量和疤担保贷款金额上艾，政府担保的份皑额过高，民间资拔本型担保（包括

16、芭互助担保和商业昂担保）的比重严笆重不足。截至颁2002昂年底，我国建立啊的担保机构有把848靶家，其中，政策拔性担保机构高达傲614吧家，占碍72.4鞍。在癌2001靶年板100败亿元左右的总担耙保金额中，政府皑担保资金为澳66懊亿元。由此可以搬判断出政府担保百贷款在中小企业霸贷款总额中所占岸的比重也是很高袄的，这也说明了肮财政出资的政府绊担保在整个体系拜中处于绝对主导板地位。中小企业半信用担保说到底背是一种市场现象皑，因为它主要是盎由中小企业的金稗融困难所引起的颁，而金融困难的班原因主要包括信矮息不对称和道德袄风险，中小企业奥高比率的倒闭和按违约，抵押和担按保中的问题，金般融业的整合和贷巴

17、款紧缩，利率和艾收费规定的影响阿（杨思群，爱2001版）。在市场经济翱体制下，政府是隘作为一个宏观调霸控者和社会管理扒者而存在和运转矮的，它在市场上隘的职能在于监管拌市场、制定市场俺规则和维护市场爱秩序。显然，政昂府并不具有解决背市场问题的立宪百依据和能力。而奥且，中小企业贷板款缺口作为一种般市场现象，市场奥本身有机制、动绊因和能力来解决罢它，即由民间资隘本在中小企业贷熬款市场上提供贷背款担保。事实上邦，由于中小企业挨量多面广，贷款傲需求具有明显的蔼个性化，新陈代俺谢速度较快，每坝年新增的企业户盎数很多，因此政哎府根本不可能在扮完成宏观调控和邦社会管理职能之暗后还有足够的财蔼力在中小企业担佰保

18、体系中起主导扳性作用。所以，把中小企业信用担胺保体系过分依赖拌于政府担保，既霸无必要，也不可岸能。柏 扒（二）经营性缺败陷拜 扒中小企业信用担八保体系的经营性罢缺陷主要体现在扳四个方面的缺乏斑，即资金补偿机疤制、风险分散机巴制、担保品种和埃担保人才的缺乏傲。此外，很多通奥过政策性出资建笆立的政府担保机爱构没有实行企业懊化运作和市场化邦经营，行政干预唉仍然突出。一些半地方政府根据敖“颁谁投资，谁决策敖”袄的市场原则，认矮为政府在担保项傲目上有表决权，哀所以领导定项目肮的情况并不少见凹。也有一些地方碍领导利用这种政案府对中小企业的八信用担保进行捌“瓣设租矮”爸或暗“半寻租熬”稗，或是把政府对盎中小

19、企业的信用斑担保这种长期行搬为短期化和政治埃化。般 罢1. 唉缺乏资金补偿机败制。政府担保机暗构的资金来源以癌各级地方政府财隘政资金和资产划扒入为主，担保费哎收入为辅。但地暗方财政资金和资鞍产划入大部分都奥是一次性的，规拔模又小。政府担盎保机构不以盈利疤为主要目标，收瓣取的担保费也很八低。由此可见，坝政府担保机构缺笆乏资金补偿机制熬。这也是为什么败政府担保机构虽绊然数量很多，但澳是银行就是不敢吧发放太多中小企柏业担保贷款的主艾要原因之一。商哀业性担保机构资叭本实力也较小，袄同样缺乏资金补柏偿机制。大多数袄商业性担保机构懊把高担保费作为办资金补偿来源，爸部分担保机构按澳同期银行贷款利敖率的一半收

20、取担凹保费，一些机构爸的担保费比这更岸高。而在国际上唉大多数国家的担暗保费一般为扒1%阿左右，法国为爸0.6%碍，我国台湾地区懊和香港特区仅为稗0.5%唉左右。跋 拔2. 懊缺乏有效的风险岸分散机制。从当奥前我国商业性担敖保业务开展情况板来看，商业性信鞍用担保对承担的澳中小企业融资担鞍保业务要承担稗100%败的风险。与其合阿作的商业银行不稗承担任何风险商碍业银行与信用担鞍保机构的风险、艾利益不对称，使碍得信用担保机构肮与商业银行合作拜支持的中小企业啊项目一旦形成不颁良贷款，由信用霸担保机构追索债把权，出现的风险耙信用由担保机构疤承担。因此，商案业性担保机构对佰中小企业融资业啊务的担保，必须埃追

21、求巴100%爸的安全，业务范瓣围狭窄，使大多盎数中小企业仍然芭得不到融资支持般。而在国际上，柏担保机构一般只敖承担矮80笆的贷款责任，版详见表颁1稗。在我国，担保澳机构不仅集中了办过多的贷款风险扮，而且它们极其邦缺乏风险分散机肮制。因此，绝大伴多数担保机构，霸尤其是商业担保矮机构，都是寻求俺反担保条款来分八散风险，或者是皑提高担保收费转蔼移风险。而事实搬上，中小企业的奥贷款之所以需要矮专门的担保机构坝，就在于它们自疤身信用低，既没版有合格的担保品佰，也很难找到非挨金融中介的担保俺人。担保机构过坝多的反担保要求佰不仅使得担保机坝构不能帮助解决背中小企业的贷款哀难问题，而且还哀使得中小企业向般担保

22、机构提出的岸担保申请变得多袄余，也彻底违背般了设立中小企业板担保体系的宗旨蔼。邦3. 严重缺乏澳担保方面的专业罢人才。担保业是扮一项高度专业化瓣的行业，其业务哎人员不仅需要金芭融、财务、担保矮等方面的知识，拜还要高度熟悉企凹业每个环节的运笆作情况。目前各袄地的担保机构人懊员大多数由政府扒机关人员组成，跋专业素质不能完拜全适应担保业的背需要。如某市的巴担保机构，在编埃人员15 人，扒实际从事担保业芭务的只有1名注靶册 HYPERLINK 安会计叭师。这种情况在哀当前国内担保机爱构中带有一定的凹普遍性。近两年蔼担保机构的迅速半扩张使得本来就版稀缺的担保人才搬更加短缺。一些拔地方政府出资的敖担保机构

23、往往是扮由不熟悉担保业隘务的政府官员担昂任，但是政府担白保机构却只有在爸专家的经营管理吧下实行市场化和安企业化运作才能绊实现保本或微利安经营，达到不以癌盈利为最终目标般的政策性目的。瓣民间资本型担保斑机构目前业务开凹展缓慢的原因之暗一也是缺乏专业奥人才的管理和运啊作。而且，在专爱业人才缺乏的同坝时，我国目前还癌没有担保从业资爸格准入制度和失颁信惩戒机制也造爱成了现有从业人稗员能力和素质的凹欠缺。摆4. 担保品种吧贫乏，期限集中爱于短期。目前我叭国多数担保贷款耙的期限都在6个稗月以内，最长不扳超过一年。担保鞍品种基本上局限按于流动资金，鲜案有设备、技术改霸造之类的长期贷搬款担保。在国际蔼上，多数

24、国家都芭是对中小企业的哎长期银行贷款提办供担保，所以担芭保期限较长，一柏般都在2年以上佰。最长的是美国伴，其担保期限长白达17年。担保半品种也很丰富，隘包括创业贷款、捌票据贴现、 HYPERLINK 拜科技叭开发贷款、设备把贷款和技术改造奥贷款等。例如，百在日本山形县信爱用担保协会提供伴的担保中，70肮%的无抵押要求唉，用于设备资金案担保的比例为5扳8%，3到10笆年以上的担保金肮额比重高达61办%3。柏（三）功能性缺柏陷袄信用担保体系的版结构性和经营性叭缺陷最终都会体爱现在功能性缺陷盎上。结构性缺陷半带来的功能性缺耙陷集中体现在宏澳观层面。过去，笆我国国有大中型熬企业因为可以直挨接利用国家信

25、用搬而将银行贷款这啊种外源性融资演敖变成了内源性融哎资。随着我国市皑场经济体制的建背立和发展，我国暗已逐渐纠正这种奥错误现象，把国罢有大中型企业的懊贷款融资与其资般产信用挂钩。如摆果现在又把政府办信用过多地用在暗中小企业上，相鞍当于是走向另一矮个极端。这将与芭允许国有大企业安过度地利用国家邦信用一样，造成安政府财政负担加罢重，政府风险放案大，市场管理风暗险功能弱化。政板府担保的中小企般业贷款越多，既跋意味着政府拨出笆的财政资金越多瓣，政府负担加重耙，也意味着政府霸支出的信用越多暗，承担的中小企爱业贷款风险越多敖。同时，市场本芭身具有管理和分敖散风险的卓越功叭能，中小企业贷岸款风险本来就是百市场

26、现象，政府佰担保的主导地位鞍表明政府承担了邦过多本来可由市版场管理和分散的背风险，必然导致熬市场管理和分散岸风险的功能弱化摆。同时这也意味皑着政府分散了资白源，忽视了在市岸场秩序、环境和巴基础设施方面的岸建设。鞍经营性制度缺损般带来的功能性制稗度缺损主要体现芭在微观层面。现般存的经营性制度耙缺陷限制了担保捌贷款的市场需求暗，加剧了贷款担叭保的道德风险和斑逆向选择，从而叭影响了现有中小笆企业信用担保体罢系的绩效和可持氨续发展。此外，背结构性缺陷也带搬来了微观上的弊昂端。过多的政府耙担保将会诱发中叭小企业的机会主皑义行为，增加道案德风险，容易使矮中小企业加重对暗政府的依赖性。笆尤其是在我国很氨多企

27、业的约束机拜制尚未真正形成氨的时候，这一问白题更加容易产生癌。奥此外，政府担保佰机构在整个体系败中居支配地位严伴重影响到信用担跋保体系功能的发氨挥，降低了该体颁系的效率水平。拌如前文所述，2皑002年末，我啊国担保机构可运坝用的担保资金总爸额为242亿元佰，全年累计担保坝金额598.2坝亿元，仅为可运鞍用担保资金总额佰的2.5倍，大八大低于国际上普百遍放大10倍的柏水平，没有起到安应有的放大作用斑4。中小企拔业信用担保体系稗功能的正常发挥叭和效率的提高在氨很大程度上有待绊于民间资本型担盎保机构的崛起，懊尤其是随着我国颁经济市场化程度澳的提高，商业性皑担保机构的优势颁将不断凸现。背三、中小 HY

28、PERLINK 稗企业鞍信用担保体系缺板陷的成因 HYPERLINK 芭分析耙 耙（一）在政府包般干下形成的信用氨担保体系与市场埃存在多方面的隔班阂 扳从体系安排来说爱，风险分散主体笆单一，形式僵硬笆；从产权形成来唉说，财政投入比癌例过高，对民间皑资本视而不见；唉从市场格局来说扳，人为阻断竞争埃形成，各地担保扳机构以邻为壑；白从激励机制来说懊，投资回报不相扳适应，政绩观远奥远强于获利冲动瓣。更有甚者，这唉些还只是浮在水熬面上的冰山。信昂用担保机构从某隘种意义上来说，蔼和银行一样背负凹着信用创造的使捌命，因此，安全办性对于信用担保佰机构来说显得尤邦为重要。我们经按常说，公司治理伴究其源要靠制度俺

29、来保证。但制度颁又是一个非常宽懊泛的概念。我们盎完全可以相信，半经过一定时间的 HYPERLINK 埃发展皑，任何一家担保爱机构都会有完备拌的业务规范和流凹程，有自成体系鞍的人事生成制度扳和激励机制。但颁是，当这一切都稗置身在一个失调埃的产权安排和生斑成模式下的时候办，对于它的预期吧显然就不容乐观爱了。我们从三个蔼方面来看这个 HYPERLINK 翱问题板。第一，参照贝捌克尔斯蒂格勒岸模型，我们可以八获知，代理人道绊德风险发生概率扳的大小取决于他伴的任期、对未来凹收益的贴现率、奥被发现的概率等板诸多因素。行政暗任命的不确定性瓣，对未来预期的半不可知，以及政般策性负担所产生颁的道德风险的屏扳蔽，

30、无不使得政稗策性担保机构的鞍经营水平更多地把依赖于经理人的半良知而非硬性的班约束。我们国家斑在这方面的教训疤不可谓不深刻，坝国有银行的情况颁就是很明显的例艾子。第二，国有办产权下的这种政岸策性、行政性的搬担保机构少有能翱做到“自主经营把，自负盈亏”者俺。在高风险的中隘小企业信用担保板行业中，如果整哀个行业大多数经百营者日常经营上暗的决策不是出于蔼职业化的分析和矮对利润的追求，坝而是为了 HYPERLINK 埃社会绊效益，那么整个柏行业的危险性可扮想而知。第三，般财政性担保机构白在财事和人事上背无法对出资股东佰政府保持独案立性，所以即使把财政性担保机构凹依据市场 HYPERLINK 蔼规律傲运作

31、，但是在它案们的经营管理过按程中几乎还是很办难避免来自政府隘的行政干扰。而八政府虽是出资人罢，但就业和安定皑等因素作为政绩捌构成了政府领导办的收益函数，所昂以政府领导人具矮有了利用担保机拜构来实现自己收皑益函数的最大化把的动机和条件。半有些地方甚至出跋现了担保范围的碍无限扩大化倾向懊，政策性成了福蔼利性，政策性担昂保成了地方政府埃帮助下属亏损企按业套取银行贷款哎的工具或招商引败资的诱饵。 佰（二）中小企业隘信用担保体系上笆下游环节的支持按软弱乏力 懊中小企业信用担安保体系的上游环矮节是指中小企业笆，下游环节则是熬以银行为代表的盎贷款 HYPERLINK 班金融班机构。中小企业罢信用担保体系介板

32、于中小企业和银柏行之间，它的功按能是信用担保，芭而信用担保的本罢质是一种把信誉胺证明和资产责任埃证明结合在一起澳的中介服务活动耙。中小企业在申阿请银行贷款时，氨或者银行在受理俺中小企业贷款时爱，向中小企业担笆保机构提出信用佰保证申请。担保板机构对中小企业叭的担保可以提高佰企业的资信水平癌，降低贷款成本哎，增加贷款数量把或者延长贷款期哎限。而担保机构俺对银行的贷款担拌保则可以增加银巴行对贷款的中小艾企业的信任，分按散和降低银行的凹贷款风险，增加跋银行贷款资产的袄安全性。中小企癌业信用担保机构扳上述功能的正常爱发挥显然需要上败下游环节的支持爸和配合，即上游隘环节的中小企业背需要有一种信号扳传递，减

33、低担保拜机构担保和银行敖贷款的鉴别成本蔼，增加担保机构熬和银行贷款的信斑任，而这种信号奥传递最有效最实奥用的形式就是中班小企业信用系统拔。同样，在下游芭环节的银行中，扒需要有银行机构癌具有足够的意愿稗来经营和开拓中澳小企业贷款市场耙，为中小企业的邦信贷融资提供服奥务。 八而我国的实际情版况却是，处于中俺间环节的中小企胺业信用担保体系懊发展迅速，已经坝初具规模，但处艾于两端的中小企搬业信用体系和银奥行体系却发展极懊其缓慢，滞后于坝中小企业信用担挨保体系的发展。佰这表现在：第一邦，中小企业信用俺体系建设十分落邦后，很多地方甚胺至处于空白状态鞍。全国没有形成佰统一、共享的以埃企业（当然包括埃中小企业

34、）的信跋用征集、登记、蔼评估和发布为主艾要 HYPERLINK 般内容跋的信用系统。相版当多的企业没有叭信用记录，即使袄有一些企业有，搬也只是由某些经疤营较为规范的银芭行出于降低贷款安风险的目的而在叭其内部为企业建罢立的信用记录。傲而且，有很多企绊业还存在信用信癌息失真、信用行绊为混乱等破坏信皑用建设的事情。碍由此可见，信用傲担保机构很难从翱自身之外的任何疤机构得到中小企拔业的有关信用信霸息，而由于社会碍分工的局限，信凹用担保机构自身邦又不可能建立一吧套独立的中小企靶业信用系统。缺背乏信用信息，担皑保机构为中小企鞍业贷款提供担保伴的风险和成本就鞍大为上升。而且案，作为市场必要氨条件之一的信用翱

35、信息的缺乏所导傲致的担保风险难佰以量化，使得无案法 HYPERLINK 俺计算班担保价格的风险邦溢价，最终造成氨了中小企业担保柏市场不存在市场拌均衡价格。缺少盎市场均衡价格的氨后果是使资本在扒担保市场的进出版缺乏调节杠杆。鞍第二，银行体系扳为中小企业提供俺融资服务的意愿办不足。由于中小斑企业贷款具有需奥要急、频率高、敖单项贷款金额少俺、风险大和成本背高的特点，银行耙出于“安全性，班流动性和盈利性坝”的考虑，再加耙上整个银行业的八经营模式具有高爸同质性，因此 HYPERLINK 伴目前袄我国的大多数银背行，包括中小银耙行，为中小企业芭提供贷款的意愿邦不足。尤其是大碍银行，更愿意为伴大中型企业提供

36、袄融资服务。Ba敖nerjee等爱（1994）提绊出，中小金融机瓣构因为和中小企扮业间的“长期互艾动”和“共同监绊督”而拥有为其斑提供服务的信息艾优势5。然而，安在我国，由于长八期以来严格禁止拜任何形式的民间蔼融资行为和商业肮信用，因而割裂鞍了中小金融机构伴与中小企业的密罢切关系（黄智锋熬，欧阳令南，2巴002）。现在罢，我国的银行市白场为四大国有商跋业银行所高度垄邦断，其资产集中办率高达80%以艾上，存款、贷款跋和机构的集中率哎也都在70%以案上（郭建伟，2背002）。因此坝，在这种为大型皑金融机构所高度摆垄断的银行业结跋构下，大型金融敖机构几乎是天然暗地就不愿为中小邦企业提供贷款。凹而发展

37、时间较短阿的我国中小金融靶机构与中小企业疤的关系也并不密胺切，加之顾及自叭身风险，它们对安中小企业也实行靶了严格的信贷配扒给。与此同时，搬目前的中小企业吧担保体系主要是澳由政府强势主导案所建立的，政府耙的财政性担保在皑整个体系中占据哀了主导地位。所扮以，中小企业担吧保机构在与银行败的贷款担保博弈把中处于弱势地位碍，最终甚至10肮0%地承担银行办贷款风险的情况扒就很容易出现了柏。 按总之，由于中小胺企业信用系统、熬中小企业信用担扳保体系和银行体阿系三者之间的发拔展程度严重脱节耙，处于上下游的败中小企业信用系扒统和银行系统的八发展远远滞后于败中间环节的中小澳企业信用担保体澳系的发展，因此爱，上下游

38、环节对澳中间环节的支持氨和配合软弱乏力艾，从而导致中间暗环节在整个中小癌企业贷款系统中哀的正常功能无法拜得到有效发挥，疤而且在经营机制胺上出现很多的问啊题和缺陷。 瓣除了上述两点之败外，中小企业信爱用担保体系本身背也有一些问题和阿缺陷。比如，信捌用担保机构成立版和发展的时间太稗短，缺乏专业型哎人才和经营管理啊经验，缺乏信用澳担保保险等辅助半体系等。翱四、通过制度创癌新促进我国中小 HYPERLINK 爸企业拜信用担保体系的暗健康 HYPERLINK 办发展斑 矮 拔综上所述，无论斑是从中小企业信颁用担保体系运作拜效果的国际经验翱来看，还是从我耙国中小企业信用凹担保体系的三重般缺陷来看，抑或吧是

39、从导致上述缺翱陷产生的成因来奥看，克服现有中啊小企业担保体系爸的诸种缺陷，提案高该体系绩效，颁保持该体系可持案续发展的根本途傲径在于进一步的傲制度创新。本文癌认为，这种制度爸创新包括两个层八面，首先是中小癌企业信用担保体澳系本身的制度创隘新，其次是信用瓣担保机构上下游斑环节的制度创新扮。前者主要是指稗信用担保体系结笆构和经营上的制耙度创新，后者则版主要是指中小企瓣业信用体系和银八行体系的创新。芭 胺（一）中小企业颁信用担保体系本柏身的制度创新 艾前面的 HYPERLINK 瓣分析办已经表明，从结坝构上来看，中小版企业信用担保体瓣系中政府的财政稗性担保机构居于绊绝对主导地位，碍民间资本型担保爸机

40、构的比重太低胺。正如前文所提版到的，市场 HYPERLINK 鞍经济袄体制下的政府职矮能、政府财政的版可行性、效率的昂低下和行政手段靶的弊端以及中小板企业信用担保建坝设的国际经验，疤都表明财政性担拌保在整个担保体昂系中占据主导地拔位是不合理的。邦改善现有结构的摆制度创新 HYPERLINK 懊内容爱主要应包括提高袄互助担保和商业碍担保这些民间资敖本型担保在整个跋担保体系中的比佰重和地位，同时叭在市场的基础上班改善财政性担保八机构的经营与管背理，提高其效率啊。制度创新的手艾段应包括：鼓励邦中小企业互助担皑保机构的建立和佰发展，努力促进般商业担保机构的癌扩大和发展，政捌府担保机构要坚拜持“政策化资

41、金按、法人化管理、哎市场化运作”的挨基本原则，避免昂行政干预。下文白对这三种手段有扳详细的说明。创板新的目的是弥补 HYPERLINK 跋目前氨的缺陷，逐步增办强民间资本型担捌保机构的比重并办最终使其占主导坝地位，建立起由埃政府财政和民间拌资本相互分工、板各得其所的中小百企业信用担保体背系。从经营上来斑看，前面对经营败性缺陷所做的分霸析其实就已表明懊制度创新的出路芭之所在，下文主爱要是对资金补偿氨机制和风险分散阿机制的创新做了奥较为充分的 HYPERLINK 佰理论俺探讨。同时，对拜于政府担保机构颁来说，要坚持“斑政策化资金、法笆人化管理、市场耙化运作”的基本败原则，避免行政盎干预。在担保人埃

42、才方面，解决 HYPERLINK 蔼问题艾的途径在于加强碍对担保专业人才盎的 HYPERLINK 翱教育半和培训，扩大担暗保专业人才的就百业市场。与此同氨时，不仅要规范阿担保从业资格的巴准入制度，而且百要设置和严格执昂行从业资格的惩叭罚和退出制度，白从而从入口和出拌口两方面管理好背担保专业人才市翱场。 背1.鼓励中小袄企业互助担保组哀织的建立和发展澳。这是优化中小般企业信用担保体邦系的结构，充分氨发挥民间资本在邦担保体系中的基艾础性作用的重要氨途径之一。由于鞍资产规模和企业碍资信等级等多方罢面的限制，单个跋中小企业几乎很把难依靠自身的力鞍量获得银行贷款安。但是多个中小白企业可以通过共柏同出资联

43、合起来败，组建互助担保埃机构，用互助担懊保机构的资产和颁信用为成员企业按的贷款提供担保霸。因此，互助担板保能够有效地降傲低中小企业的贷半款风险，从而减氨低贷款利率，增拌加贷款数量或者唉是延长贷款期限邦。互助担保还能白减少银行的贷款胺手续、程序和审凹批时间，从而节办省交易和信息成俺本。除上述两点盎之外，互助担保般机构作为一个利颁益集团，可在借哀贷双方的谈判中傲发挥平衡作用，熬争取到包括利率蔼优惠在内的更有绊利的贷款条件。板我国很多中小企扮业比较集中的地绊区，在企业间广罢泛出现了由地缘八、血缘和业缘等傲人文 HYPERLINK 拜社会扮关系引起的“赊白销”和“延缓性罢支付”，互助担盎保实际上就是这

44、凹种商业信用的延肮伸和深化。从实稗践上来看，我国爸部分地区早已产般生了这种互助担案保机构。199袄2年重庆、上海吧和广东等地的私盎营中小企业为解碍决贷款难问题，阿并为防止因相互疤间担保而造成的巴连带债务问题，胺就自发地探索建摆立了企业互助担耙保基金会。前几芭年，互助担保机跋构更是发展迅速懊（如表2所示）柏，到2002年稗末时，深圳市5氨5家单位联合成巴立中小企业信用懊互助协会，其宗疤旨是“信用为本按、互助创新、中按介协调、服务至靶上”，协会成奥员包括7家银行傲、4家担保机构艾、2家协会和4百2家企业。 HYPERLINK 般影响拌互助担保机构建按立和发展的一个办重要问题是资金绊来源和资金规模案

45、，目前有很多互澳助担保机构就是笆因为规模太小而癌作用有限。所以碍扩大资金来源和昂规模显得很是必笆要。解决的途径案除了鼓励更多的懊中小企业参加，氨提高中小企业的拌参与程度外，还矮可以借鉴意大利扳允许互助担保机爱构从社会公众那埃里筹集资金的做袄法。在我国则可吧以鼓励国内外捐按赠资金流向互助跋担保机构。鉴于岸中小企业在国民佰经济和社会发展邦中的地位和作用胺，鼓励社会捐赠扳资金流向中小企叭业互助基金能够爸使捐赠资金产生霸更大的效用，具爸有更深远的意义昂。疤2. 努力促进罢商业性担保机构瓣的扩大和发展。扒虽然商业担保是皑以盈利为目的，肮而中小企业贷款巴又呈现风险高和傲缺少反担保品的翱特点，但是中小鞍企业

46、贷款担保市百场还是有足够的肮吸引力吸引民间班资本的进入。首哀先，从需求来说耙，中小企业始终啊存在资本缺口（翱Macmill柏an Gap）耙，需要外源性间哎接融资，但中小半企业的资信有限板，所以离不开外扮部的融资担保。艾根据世界银行的疤国际 HYPERLINK 叭金融哎公司1999年隘在我国北京、成奥都、顺德和温州懊等地对民营企业颁所做的调查，我拜国大部分已经获背得贷款的民营企唉业事实上都承担俺了比央行公布的稗利率高出很多的皑实际利率。同时熬，企业家们还表爸示，获得贷款对唉他们来说比支付瓣高额的融资成本胺重要得多7。因爸此，中小企业担澳保市场的需求是哎客观存在的，市捌场容量也很大。癌根据上海市

47、的资罢料，除去现有的背政府担保机构，坝如果按每家担保拜机构5000万澳元资本金 HYPERLINK 暗计算凹，上海至少还需跋要100家民间斑担保机构8。 澳其次，商业担保阿机构可以采用多颁种风险分散机制稗来规避自身的担翱保风险，如再担叭保、参加贷款保白险、反担保条款哎和实行经营多元霸化等。有关这方稗面的分析详见本斑部分关于风险分伴散机制的分析。败至于政府的努力耙方向，除了积极坝建立再担保机构碍外，还应该从工碍商和财税等方面版提供优惠政策，傲扶持和鼓励民间八资本型中小企业罢担保机构的发展盎。按现有规定，爱只有非营利性中傲小企业信用担保岸和再担保机构才懊可以享受3年免爸征营业税的鼓励蔼政策，这显然

48、不扒利于鼓励和引导叭民间资本进入中八小企业信用担保斑体系。上海市政背府在预测到民间背担保的上述前景袄后，以国家开发佰银行在上海推出笆的再担保业务为般契机，体改部门办在审批环节上广凹开绿灯，希望催搬生一批民间担保盎机构，发展一批稗实力雄厚的股份安制民间担保机构扮。瓣目前制约民间资扒本进入担保市场啊的因素除了体制按政策上的某些限肮制外，值得关注哀的是前文已提及爸的担保机构承担昂过高的贷款担保案比例的问题。表伴1显示，在市场版经济发达的国家肮，担保机构承担爱中小企业贷款的拌担保比例一般是叭50到85%盎之间。而我国的柏部分担保机构被板迫承担了90安甚至100%的板风险，但是却没隘有获得与此风险氨相对

49、应的收益。暗究其成因，主要半是以下几个问题澳。第一，担保机罢构实力弱小，在按与银行的博弈中袄居于被动地位。吧第二，事前保证般形式与担保决策叭形式冲突。我国蔼担保机构采用事板前保证形式，即白在担保之前将一哀定比例的担保资拔金存入协作银行坝以供发生损失时班抵补。在这种保熬证形式下，担保隘机构自身必须成捌为担保决策主体搬才能维护自己的斑利益，但在实践唉中贷款银行却成癌为担保决策主体矮。这种机制为贷柏款银行与担保机懊构代理人之间的肮利益勾结提供了安便利，即在收益氨不变的条件下抬哎高担保机构的担袄保比例。第三，佰金融机构之间缺耙乏竞争，尚未产啊生与担保机构亲哎密合作、利益共霸存的金融机构。挨由于金融机构

50、之白间竞争不足，几岸家处于寡头地位碍的银行都只向担艾保机构提供风险哀与收益不对称的邦担保合约，担保邦机构对此没有选澳择，且更加不可版能根据担保贷款盎的绩效来选择金班融机构。解决此疤问题的基本思路伴是，增加担保机瓣构的资本实力，把同时也要加强金把融机构的竞争；班培育和发展主要安面向中小企业的昂金融机构；在事靶前保证形式下，扒由担保机构自身凹决定担保的审批吧。哎从我国沿海部分坝地区的经营实际叭来看，有一些民扳间资本的商业担捌保机构变成了控吧股股东获取银行半贷款的工具，并翱没有起到支持中捌小企业信贷融资扒的作用。所以在柏发展商业担保机拜构的过程中，需鞍要关注一个很现埃实的问题，即如靶何避免担保机构傲

51、成为控股股东融案资的工具。本文埃认为，避免的 HYPERLINK 安方法扒主要以下几种。爸第一，担保机构阿必须建立健全的隘公司治理结构和笆内控制度。要按搬照所有权和经营绊权分离的原则，挨设立权力机构，昂监督机构和业务奥经营管理机构，佰各机构各司其职傲，相互监督，分白工合作。同时，艾还需建立一系列斑规范的内控制度癌。例如：在投资哀管理方面，规定白担保项目的行业百和企业生命周期癌；每个担保项目摆的担保金额不得把超过担保机构资蔼产值的一定比例百；每个担保项目跋的担保金额不得把高于被担保项目盎贷款总投资的一肮定比例，等。第半二，银行必须坚背持信贷审查。银俺行不能因为有了岸担保机构就放松稗贷款审查，而是

52、半必须同时对担保鞍机构的资金来源敖、担保能力和担爱保余额与 HYPERLINK 百历史隘等方面进行严格八的审查，根据审跋查结果或评分实俺事求是地确定是疤否放贷和放贷多吧少。如果要从制隘度上保证银行确哀实坚持信贷审查肮，那么最有效的癌制度可能是担保吧机构只担保大部绊分贷款风险，银靶行承担剩余的贷坝款风险。这种由拔担保机构和银行班共同承担风险的碍做法也是国际上白中小企业信用担挨保体系建设的成隘功经验。第三，拌担保机构自身要百加强透明度。此敖外，还可由中小疤企业信用担保协胺会等组织对担保版机构做定期和临半时的信息披露。白3. 政府担保盎机构要坚持“政佰策化资金、法人颁化管理、市场化唉运作”的基本原吧

53、则，避免行政干颁预。为了保证这熬一原则的正确实胺施，部分地区的稗政府担保机构应暗将担保基金委托澳给专业机构来管按理和运作。因为爸委托专业机构代绊理担保既可以有绊效地防止政府直碍接干预，又可以安在担保人才缺乏傲的现状下充分利翱用专业人员，所啊以这种模式很值搬得借鉴。例如，半上海市财政共同拜基金就是一种典皑型。它是我国最靶大规模的中小企按业政府担保基金颁。该基金由市、矮区两级财政共同瓣出资组建，由市靶财政局委托我国拜经济技术投资担罢保有限公司上海绊分公司管理和运奥作。区县政府具蔼有担保项目的推办荐权和否决权，疤同时负责提供被阿担保企业的资信背证明。市财政局扒主要负责制定担笆保基金的管理和翱运作规则

54、，与受埃托机构签订委托岸合同，原则上不伴参加担保项目的背决策过程。受托熬机构具有担保项靶目的最终决策权哀，但是担保项目捌必须以政府的产岸业政策为导向，傲不以盈利为目的哀，支持中小企业吧的发展。此外，蔼政府在组建担保澳机构时，若是新柏设成立，则应该袄严格遵照市场原皑则；若是重组成吧立，则一定要实凹行市场化的改造扮。总之，要杜绝爸简单和随意的错搬误倾向，避免行八政命令和纯粹的 HYPERLINK 熬政治按化动机，从刚一哎开始就避免行政巴化和行政干预。隘4. 努力建立拌政府担保和民间板担保相互分工、艾相互合作和相互氨补充的信用担保班体系。前文已经办论述了政府担保隘在中小企业信用拜担保体系中居于芭主导

55、地位的危害岸。然而，从另一瓣个角度来看，因败为解决中小企业颁的金融困难也需摆要政府在宏观调白控和管理上的努败力，中小企业的耙发展壮大又直接颁关系到政府的税疤收、就业、出口安和产业结构等宏阿观经济和社会问把题，所以可以说八政府又有义务和败有必要用政府信绊用为中小企业提捌供贷款担保，帮蔼助解决中小企业把的信贷缺口问题阿，以此扶持和促俺进它们更快更大笆地发展。实际上摆，问题的焦点在背于政府提供政府拜信用的程度应该坝有多大。从国际搬经验来看，在美叭国、日本和德国氨等政府出资规模摆很大的国家，政佰府担保贷款数额艾也只占中小企业邦贷款余额的很小翱比例，一般不会斑超过10。例跋如，美国中小企皑业署2000年

56、笆担保了105亿巴美元的贷款，却皑涉及到4400吧0家小企业。然扳而，发达国家的袄经验虽然值得我矮们借鉴，但由于败目前我国的经济办社会体制都处于疤转轨时期，所以爸只能是逐步减少霸政府担保在整个奥担保体系中的比八重。俺要实现政府担保百所占比重的降低耙就需要实现政府蔼担保与民间担保坝之间的正确分工伴。只有实现了正捌确的分工，才能八形成结构良好的版政府担保与民间埃担保相互合作和芭补充的信用担保矮体系。对于政府唉担保来说，它在拔担保体系中的角安色主要有两种。熬一种是提供直接翱担保。另一种是岸提供间接担保，埃即为民间担保的安直接担保提供再班担保，分散民间把担保的部分风险跋。就直接担保来叭说，政府担保需岸

57、要做到以下几点邦。一是制定担保摆目标。一般来说袄，政府担保目标耙与支持出口、扩瓣大就业、鼓励技拜术和产业结构升按级以及环境保护班等有关。值得注白意的是政府的担阿保目标应该保持皑弹性，即要保持把担保目标的因时班制宜和因地制宜岸。二是明确担保氨对象。政府担保岸重在担保那些与挨担保目标直接相背关的中小企业，碍而且这些中小企捌业具有发展潜力扳但又无法从正常百渠道获得金融支爸持。这种担保对把象可能也是民间败担保所要支持的罢，所以可以说是爱属于政府担保与懊民间担保交叉服暗务的对象。除此稗之外，政府担保暗还有专门的担保班对象，即为特殊按群体提供担保，伴如妇女、残障人伴士、少数民族和矮贫困地区等。三佰是政府担

58、保要坚跋持动态担保的理版念，即担保企业隘在获得担保贷款瓣后具备了市场竞办争力，发展到一稗定规模后，就不暗应再是政府担保扳的对象了。相反矮，如果政府担保挨的企业经过担保澳扶持后仍然不能捌正常经营，那么扒政府担保也应遵跋循市场 HYPERLINK 板规律袄，不能阻止市场败对企业的出清。疤5建立或完善胺担保机构的资金案补偿机制，积极癌探索、建立和完胺善各种风险分散扳机制。风险管 HYPERLINK 般理学背中有一句著名的败话“不要把鸡蛋矮放在一个篮子里昂”。因此，在担案保业务中如果再吧担保所担保的对啊象越多，债务越柏分散，则根据独皑立事件的乘数法袄则，所有担保债翱务同时发生赔付艾的概率就越小，岸而且

59、由于担保债挨务分散化，使得爸每笔担保债务金爸额减少，即使某袄笔担保债务发生斑代偿损失，对担芭保机构的冲击和稗影响也不会很大颁。首先，资金补翱偿机制这个问题柏主要是针对政府坝担保机构来说的佰。因为政府担保奥机构基本上不以肮盈利为目标，又叭只能靠财政预算澳拨款来补偿资本扒金，所以它们的巴资金来源既不稳盎定，又很单一。把如何建立政府担阿保机构的资金补按偿机制呢？可以罢每隔一定周期由板政府将财政收入颁增长的一定比例败数用于补充政府百担保机构的担保熬资金。也可以将板征自中小企业税版收总额的一定比碍例在间隔一段时凹间后专门用于政班府担保机构的资瓣金补偿，这样相哀当于是利用中小哎企业本身的发展摆推动中小企业更斑大的发展，彻底爸稳定资金补偿的耙来源。根据我国澳政府在2002板年世界中小企业按大会上公布的数傲字，我国中小企背业实现的利税占爱全国的40。哎这一数字意味着俺这种补偿机制具翱有充足的补偿资拔金，因而是可行绊的。此外，政府巴还可以通过发行摆用于补偿政府中办小企业担保资金氨的专项国债来筹矮集资金。从中小摆企业在我国的地傲位来看9，这种隘专项国债的行销芭性是不成问题的皑。鞍其次，关于风险熬分散机制。按照疤风险分散对象的背不同，这一机制百可以分为以下三巴个层次。第一个背层次：向担保贷艾款的参与方直接扮分散风险，包括盎担保机构与贷款稗银行间的比例担稗保和担保机构的蔼反担保条款。首翱先，根据国际经皑