唐朝基层组织制度

1、唐朝基层组织制度前期三省六部HYPERLINK/item/%E5%94%90%E6%9C%9D/53699t_blank唐朝前期的政治机构基本上承袭了HYPERLINK/item/%E9%9A%8B%E6%9C%9Dt_blank隋朝制度2，但有所调整变化。在中央完善HYPERLINK/item/%E4%B8%89%E7%9C%81%E5%85%AD%E9%83%A8%E5%88%B6t_blank三省六部制，三省即中书省、门下省和尚书省。从HYPERLINK/item/%E9%AD%8F%E6%99%8B%E5%8D%97%E5%8C%97%E6%9C%9Dt_blank魏晋南北朝到HYPE

2、RLINK/item/%E9%9A%8Bt_blank隋、HYPERLINK/item/%E5%94%90t_blank唐之际，中枢政治体制演变的基本趋势是，HYPERLINK/item/%E4%B8%AD%E4%B9%A6%E7%9C%81t_blank中书省、HYPERLINK/item/%E9%97%A8%E4%B8%8B%E7%9C%81t_blank门下省逐渐从内廷侍从机构演变为辅助君主进行决策的国家权力机构，与HYPERLINK/item/%E5%B0%9A%E4%B9%A6%E7%9C%81t_blank尚书省一起构成一个按职能和政务处理程序分工的有机整体。在隋唐时期国家法令（律

3、令）规定的官僚系统基本制度框架中，尚书、中书、门下三省处于首要地位，三省分工制衡，共同组成最高政权机关。三省制运作的基本特征是：三省长官共为HYPERLINK/item/%E5%AE%B0%E7%9B%B8t_blank宰相，宰相集体在设于门下省的政事堂议事；三省职权合并在一起才构成完整的宰相权力，中书省具有出令权和勘议权，门下省则署颁制敕、裁决庶政，其中门下省在日常政务的处理过程中处于枢纽地位。又由于三省之下的行政系统中，尚书六部（吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部）成为政务执行的主体，所有其它的省（如秘书省、殿中省、内侍省）及寺监、诸卫、东宫、王府和地方官，都是掌管具体事务的部门，甚至御史

4、台的监察职权也是围绕六部所掌行政而行使的（而且不同历史时期监察系统相对稳定），所以称为“三省六部制”。六部分掌全国各种行政事务，其办事处称为“都堂”，长官为尚书，副手为侍郎。下各设四司，长官为郎中，每第一司称为“头司”，其名称与本部相同；另三司称为“子司”。此外，六部之间有高低之分，吏、兵二部为“前行”，户、刑二部为“中行”，礼、工二部为“后行”。如此，不仅体现了各部在政府中的地位，且便于官员的升迁。秉承六部政令加以贯彻执行的事务机构还有九寺五监（九寺：太常寺、光禄寺、卫尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鸿胪寺、司农寺和太府寺；五监：国子监、少府监、将作监、军器监和都水监），它们也是重要中央行政机

5、构。体制过渡三省六部制的政权系统中，决策与行政分离已经完成并成熟，具有决策性的中书省和门下省在性质上已大不同于魏晋时期，不再单纯是皇帝的秘书、咨询和侍从机构，而是一个独立于皇权之外的决策、发令系统。原来作为宰相机关的尚书省，职掌和权力也发生了分化，尚书省的决策权转移到中书省和门下省，行政权保留下来，尚书省向职能化方向发展。皇帝则成为国家的最高领导人。唐朝前期，三省六部制的决策与行政分离表现为：第一，三省中各省都有长官负责，有严密的下级机构，三省的长官，与中下级官员在工作上有严格的隶属关系。第二，三省中各省是单纯的政权机关，而不是皇帝的个人附属机构。第三，在政务处理上，三省有明确的分工和紧密的联

6、系，中书省负责决策、门下省负责审议，尚书省负责执行。由此，国家体制从皇帝贵族体制到皇帝官僚体制的过渡最终完成，并趋于成熟。加强皇权唐朝前期，中书省的长官中书令、门下省的长官侍中和尚书省的长官左、右仆射都是宰相。“以三省之长中书令、侍中，尚书令共议国政，此宰相职也”。唐太宗时，由于中书令、侍中的名位较高，因而不常设置。宰相在政事堂讨论国政，参加政事堂会议的人开始为三省长官，后来由皇帝指定参加政事堂会议行使宰相职权的人，以本官加上“参预朝政”“参议朝政”“参议得失”“参知政事”等名义，作为实际上的宰相。宰相办公的政事堂会议是协助皇帝统治全国的决策机关，一切军事大政都在这里商定，最后由皇帝裁决施行。

7、唐高宗以后，则以“同中书门下平章事”或“HYPERLINK/item/%E5%90%8C%E4%B8%AD%E4%B9%A6%E9%97%A8%E4%B8%8B%E4%B8%89%E5%93%81/1054122t_blank同中书门下三品”行宰相之职。集体宰相制形成了。一些充任宰相的官员品级不一定很高，因而进退较易，在使用上显得便利。群体的宰相，协同议事，分工合作，互相监督，提高了办事效率。集体宰相制既有利于发挥臣下才智，又削弱了相权，加强了皇帝的权力。中后期唐朝中后期的政治制度采用的是中书门下体制（或中书门下使职差遣制），变化的关节点为开元十一年改政事堂为中书门下。高宗武则天时期，三省制开

8、始发生变化。由于统治形势的变化，导致地方体制和中央行政体制的变化，尚书六部直接领导地方的体制面临着越来越多的不适应，使职应运而生并迅速发展。对于三省六部体制来说，使职是体制外的差遣性的职掌。使职因为有皇帝的特别授权，在处理具体事务的过程中可以跨越尚书六部，并直接向皇帝汇报。使职的这种特性，首先产生了一个归属问题。使职系统既是旧有体制所不能包容的，它作为一个行政系统，不能接受作为最高行政机关的尚书省的领导。但它又必须要一个上级机关来进行统领，纳入中央行政体制之内，而不可能直接由皇帝决断使职上报的政务，也不可能在皇帝之下另立一个行政系统。这就一方面对三省制下尚书省和门下省分层裁决政务的体制形成冲击

9、，另一方面使新的中枢体制有了产生的必要性。使职的这种特性，还使其形成了不同于尚书六部向上汇报政务的机制。使职最初是以个人身份参与政务处理的，他们是“特奉制敕”的皇帝的近臣。而近臣向上汇报工作，是以状的形式进行的7，而不走律令制规定的以行政机构为文书主体的奏抄渠道。如开元初派往山东检查驱蝗工作的监察御史HYPERLINK/item/%E5%88%98%E6%B2%BCt_blank刘沼，一改此前驱蝗使的软弱依违，采取强硬措施，驱使百姓灭蝗，并在此前驱蝗使所上的状上进行修改然后上奏。后来HYPERLINK/item/%E5%AE%87%E6%96%87%E8%9E%8Dt_blank宇文融为劝农使

10、进行括户，其所上文书亦为状。随着使职所掌政务范围的扩大，其所上状的内容范围不断扩大，性质也逐渐发生变化，从一些礼节性或建议性的文书转变为针对地方具体政务的汇报性文书。而状不经门下省申奏，或直接进呈于皇帝或通过中书省进呈。如此，则随着使职的发展及其职权范围向行政事务的延伸，尚书省的行政职权在萎缩，以审驳尚书省奏抄为核心职能的门下省的职权也必将随之萎缩，地位随之下降，中书省的地位上升，三省平等制衡的机制在使职的发展过程中逐渐被破坏。高宗时北门学士的设立，开启了内廷近臣在禁中参决谋议的机制。弘道元年（683）裴炎移政事堂于中书省，完成了中书省在三省关系中居于主导地位的变革。这两方面的变化，都为中书省

11、职权的转化起到了促进作用。三省制下，中书省并不负责裁决政务，政务的裁决在尚书省和门下省。随着高宗以后议、表、状等文书的大量增加和中书省地位的改变，以及皇帝上朝议事的减少，中书舍人“侍奉进奏”的职掌逐渐发展为参议表章，从而逐渐获得裁决政务的职权。唐六典卷九所谓中书舍人参议表章，即指在门下、中书两省处理由下通上的文书的分工中，议、表、状等上于中书省，由中书省官员商量可否，连署而进奏与皇帝。中书舍人的这种权力，是在武则天以后逐渐取得的。政事堂移到中书省后，中书省成为政务运作的中心，正适应了议表状等奏事文书大量增加的形势。所谓“六押”和“五花判事”，就是对各种议表状的参议申奏。地方官上奏的表状原本必须

12、经过中书省呈奏，但中书省的职权也只是“侍奉进奏”。随着地方事务的增加，地方官上奏的表状类文书越来越多，而且向具体政务的处理和裁决发展。在中书省逐渐获得政务裁决权的过程中，尚书都省会决政务的职权在逐渐丧失。尚书左右仆射从贞观十七、八年以后就长期缺置，尚书都省会决政务的制度实际上成为虚设。长安四年（704）以后，仆射从制度上退出宰相行列，三省长官共为宰相的制度发生转型11。开元以后，中书、门下两省长官兼任六部尚书的情况越来越普遍，六部官员拜相出席政事堂会议的人数也越来越多，原本由尚书都省会议裁决的政务，也就逐渐移至政事堂裁决。甚至出现了姚崇以中书令的身份牒汴州刺史倪若水进行灭蝗之事。开元四年，汴州

13、刺史倪若水抵制姚崇领导的灭蝗工作，姚崇乃牒报若水，强令其采取灭蝗措施。以中书令为首的政事堂逐渐改变了过去作为宰相议事之所的性质，成为宰相裁决政务的机关，中书令也成为了掌庶政的行政首脑。至开元十一年中书令张说奏改政事堂为中书门下，标志着中书门下体制的建立。中书门下是宰相裁决政务的实体化常设机构，有自己独立的印、公文和僚属，其印称为“中书门下之印”，其独立裁决政务的公文称为“堂帖”和“堂案”，其僚属称为“五房”、“堂后官”。这是一套与唐前期三省制有着重大不同的政治体制，本文称为“中书门下体制”。相对于三省制来说，中书门下体制的基本特征是宰相有了裁决政务的常设机构，中书门下成为超然于三省之上的最高决

14、策兼行政机关，使职和使职化的六部寺监成为政务执行的主体，涉及国家政务的公文书形成了新的上传下达程式。由于这个转变是唐代政治制度不断演进的结果，而且许多体制结构和运行机制方面的关系都没有随着政事堂改为中书门下就彻底改变，在开元、天宝年间还处于一种模糊不清的过渡状态，所以当时人们并未对此予以特别的关注。唐六典编撰完成于开元二十五年，尽管其中有的地方体现了改政事堂为中书门下之后的体制特点，但没有关于这次体制变革的正面记载。造成这种情况的另外一个原因，可能还与李林甫等吏治派官僚与张说、张九龄等文学派官僚的分歧有关。现存关于此事的正面记载，最早见于通典职官三宰相条，云：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。至永淳二年七月，中书令裴炎以中书执政事笔，其政事堂合在中书省，遂移在中书省。开元十一年，张说奏改政事堂为中书门下，其政事印亦改为中书门下之印