PPP项目中的价格恶性竞争问题及其解决思路

1、作者简介：张继峰，国家发改委PPP专家库金融专家，财政部PPP专家库财务专家，现任北京云天新峰投资管理中心（有限合伙）合伙人。本文系作者独著 PPP项目融金术:项目融资结构、模式与工具一书内容节选。该书将于近期出版，敬请关注。一、存在的问题 2017 年 3 月，广西柳州政府轨道交通投融资咨询服务项目的中标结果一出，业界一片哗然：市场价30 万起的项目，中标金额只有2.28 万。有专家半开玩笑地问：够回来的路费么？价格恶性竞争问题，是指 PPP 市场上存在的不计成本、低价竞争的问题。这一问题其实并非PPP领域独有的，在很多行业都普遍存在。这里的恶性竞争，是指由于成本和产出有较大的调整空间，竞争

2、者以远低于市场平均价格的方式参与竞争。“累死自己，饿死同行，坑死业主”，是对价格恶性竞争问题的最好注释。在 PPP 领域，由于政府是项目的发起人，也是采购人，一般情况下，采购的标的是咨询服务机构（ PPP项目咨询、投融资咨询、法律服务等）和社会资本（工程资本、金融资本等） ，因此，参与市场竞争的主要是咨询服务机构和建筑工程企业、金融机构；又由于金融机构提供的主要是资金，而资金的价值基本是确定的，同等情况下差距不是很大，做不了假，也掺不了水分，即使又金融机构参与的恶性竞争，背后一般也是有工程企业贴息的结果。因此，恶性竞争主要体现在咨询服务机构和建筑工程企业两个领域。企业是逐利的，价格的恶性竞争并

3、非是说企业不要盈利，甚至宁愿亏损（部分为了低价占领市场的企业另当别论） ，而是在低价的情况下，企业通过调整投入，挤压产出（质量） ，价低质劣地获取利润。咨询服务，成本和产出有非常大的调整空间。一份咨询报告，如果按照专业的标准、详尽的尽调、全方位的分析和客观中立的评价，需要大量的人力、物力投入，需要足够的时间去完成。由于专业水准的不同，人力的价值差别很大，咨询人员的能力和经验、咨询机构的品牌也是无形的价值。如果这些价值都算在一起，一份优秀的咨询报告将价值不菲。在国外，咨询服务的价值通常占到项目总投的 1%甚至更高，而且耗时相当长。但是，如果只将咨询报告看成是网上抄袭、打印机打印出来的一份文件，只

4、是一些纸墨成本和文秘复制粘贴的工作，那这个报告卖 2.28 万还有不少利润空间。建筑工程，成本和产出也有非常大的调整空间。造价下浮、材料可替代、建筑物偷工减料，都可以成为调整的方法。市场上各种豆腐渣工程，很多都是这种价格恶性竞争的结果。PPP项目由于金额大、期限长，价格恶性竞争的不良后果，并非在项目前期就能体现，更多地是在中后期遇到问题时才有所体现（咨询服务在咨询工作结束后，项目的落地时体现；建筑工程在项目竣工验收后进入运营期时体现） 。这时，发现问题已经有点晚了，有些后果甚至是不可挽回的。因此，价格的恶性竞争必须得到有效遏制。二、对策与建议如何有效遏制价格的恶性竞争，并不是一个容易回答的问题

5、。实践中，有三种方法可供参考： 1、由所在行业的主要成员发起成立行业协会等自律组织，通过制定自律条例、价格（收费）指导意见或参考标准、行业信息公开、发布信用记录等方式，对价格或收费进行正面指导，对行业内部的参与者进行规范。这种方式，有一定的引导作用，但对于恶性竞争的参与者，行业协会仅为自律组织，没有强制性的约束力和有效的惩戒力。行业自律发布价格指导意见，在业内已经有了积极的探索。 2016 年 12 月 28 日，由广东省国际工程咨询有限公司牵头主编，广州市国际工程咨询公司等多家单位共同参与编制的PPP项目咨询服务收费参考（试行）向会员及有关单位发布。该收费参考（试行） 中建议对PPP项目咨询

6、服务分档收费，按PPP 项目投资额划分档次，按咨询服务事项逐项付费，同时依据PPP 项目涉及专业领域数量设置调整系数。该PPP项目咨询服务收费建议明确了咨询服务事项，以及分项收费标准，对多专业复合咨询项目提高收费，豉励多专业结合与专业化发展。目前 PPP项目咨询服务收费参考（试行） 在广东省内供参考，这一举动将促进广东省PPP项目咨询服务健康有序发展，同时也为其他省市出台相关政策提供参考。 2、以平均报价作为基数，以某一投标人报价与所有投标报价平均值的偏离度作为减分依据，且高价减分少，低价减分多。这种技术处理方法在很多项目的招投标评审中已得到应用。例如有 5 个企业参与招投标，报价分别为 40

7、 万、 100 万、 110万、 120 万和 130 万。 5个企业平均报价为 100 万，以平均报价作为基础，满分为 100分，超过平均报价2 万元减 1 分，低于平均报价1 万元减 1分。则 5 个企业的得分分别为 40 分、 100 分、 95 分、 90 分和 85 分。这样的评分结果是，报价最低的一般得分最低。这种方法在投标人足够多的情况下，也可搭配“最低价出局”的规则一同使用。这种技术处理尽管比较合理，但也有其弊端：一是有些企业的确技术水平较高，竞争力较强，在接受相对较低的价格（价格相对低，但并非不合理的过于低价）时也能保证合理利润，却可能会被这种评分标准所“误伤”成了报价分值最

8、低的投标人；二是若参与投标的企业太少，平均分敏感度不够，也无法避免价格的恶性竞争；三是如果企业联合其他投标人围标，分别依次报低价，这种方法则无法真实反映价格的合理性。3、由行业主管部门，在行政授权的前提下，通过行政许可、行政处罚等方式，规范参与者的行为。这种方法虽然有强制约束力，但有两个问题难以解决：一是在当前依法行政，减少行政许可、行政审批的背景下，增加对市场竞争行为的行政许可，增加政府行政处罚权力，无疑与国家的行政管理思路相悖；二是即使可以增加行政许可和行政处罚，怎样判断价格恶性竞争，以何种标准区分正常竞争和恶性竞争行为，又如何防范和惩戒，是一个似决无法解决的技术性难题。对于解决PPP领域存在的价格恶性竞争问题，目前尚不存在十全十美的解决方案。笔者认为，上述第 1、第 2 两种方式，尤其是第2 种，是目前相对合理的解决方案，在操作过程中，应设置合理的规则，尽量避免可能产生的弊端。此外，目前中国存在的很多问题，是违法成本太低所致，导致劣币驱逐良币。应加大对建筑工程领域降低工程质量、偷工减料、豆腐渣工程等行为的惩戒力度，大幅提高违法成本；加大咨询行业、建筑工程行业的信息公