地方财政分权、劳动力选择性转移与农村基础教育投入

1、地方财政分权、劳动力选择性转移与农村根底教育投入经典财政分权理论认为，由于具有信息优势，分权体制下的地方政府可以更好地满足地方居民的公共物品偏好，可以更有效地配置公共资源，增加诸如教育、卫生和社会保障等地方性公共物品和公共效劳的提供Tiebut，19561。然而，从中国的分权理论上看，尽管中国式财政分权为地方政府开展本地经济，加剧地方政府间的税收竞争和财政竞争提供了经济和政治上的双重鼓励Li，Zhu，20222，更被认为是改革开放30多年中国经济保持高增长奇迹的一个关键制度安排Qian，Eingast，19963；Lin，Liu，20004；周业安，章泉，20225；张军等，20226。但是，

2、在中国式财政分权下，公共支出构造的系统性扭曲成为地方政府财政支出行为的一个重要特征。为增长而竞争的地方政府更加热衷于投入那些可以在短期内促进吸引投资、促进经济增长的根底设施等消费性公共物品，而对教育尤其是根底教育等保障性公共效劳的投入那么缺乏动力乔宝云等，20227；傅勇，张晏，20228；张军，20229，导致根底教育供给程度较低，质量下降，地区差距严重罗伟卿，202210；林江等，202211。本质而言，根底设施等硬性公共物品在资源属性上具有极强的地理上的锁定效应，这就使得地方政府以根底设施为代表的消费性财政支出所带来的边际区域价值大于边际社会价值Keen，arhand，199712，外部

3、性特征并不明显；而以根底教育为代表的地方政府保障性公共效劳支出被附加在劳动力个体身上，随着劳动力的跨区域流动而流失，具有强烈的外部性。毫无疑问，伴随中国经济增长的是大规模农村劳动力向城市、向兴隆地区广泛而持久地转移，特别是20世纪90年代以后农村劳动力选择性转移的特征日益明显，越来越多的青壮年、男性以及受教育程度较高的优质农村劳动力逐渐脱离农村和农业。与此同时，中央政府开始推行分税制改革，对中央和地方政府的事权和财权进展了调整，财权上收，事权下沉。因此，要理解地方政府公共支出构造扭曲背后的原因，除了继续以中国式分权为视角，还必须考虑到由于劳动力消费要素跨区域流动所引致的地方政府根底教育等公共效

4、劳支出的外部性。有鉴于此，本文以河南省作为研究对象，一方面因为每年它都有大量农村劳动力进展着选择性转移，是考察农村劳动力选择性转移影响的一个很好的样本省份；另一方面因为河南省是地方分权程度相对较高的省份，是研究省以下分权的一个很好样本。从目前已有关于财政分权的研究来看，绝大多数关注的是中央政府对各省级政府的分权，较少关注省以下分权，而对县市级政府行为的研究那么更为缺乏张光，202213。事实上，在现行分级管理，以县为主的义务教育投入体制下，农村根底教育的最终责任主体落在县级政府身上，显然省以下财政分权力必会对县市级政府根底教育支出行为产生重要影响。而且，从理论上讲，更符合财政分权理论假设的是在

5、縣市级微观层面考察财政分权、劳动力转移与地方政府教育投入之间的关系；从实证上看，使用县市级微观数据可以抑制省级宏观数据的平均效应，同时也由于样本量的大大增加，可以获得更为稳健和可靠的计量结果，从而更具有说服力。本文以下部分构造安排为：第二部分梳理现有文献，进展逻辑推演并提出本文的研究假说；第三部分采用县市级面板数据建立计量模型，并就模型、指标和数据的相关细节进展讨论；第四部分是实证分析结果及讨论；最后是结论和政策讨论。二、根本逻辑和研究假说过去30多年中国经济的高速增长奇迹被认为主要来源于中国式财政分权的制度安排。经济的增长可以从政府治理上做出解释。中国式分权的治理体制以财政支出的高度分权、财

6、政收入的高度集权与垂直的政治管理体制严密结合为核心，为地方政府开展本地经济，加剧地方政府间的税收竞争和财政竞争提供了经济和政治上的双重鼓励。但同时大量研究已经证实，中国式分权体制导致了地方公共物品供给才能减弱，公共支出构造出现扭曲，根底设施等消费性公共支出在改善投资环境的同时大大挤占了教育、卫生、社会保障等方面的社会福利公共支出卢洪友等，202214；傅勇，张晏，20228。在中国式财政分权下，地方政府官员由上级政府直接任命，地方政府更偏好施行有利于自身政绩提升的政策。受传统户籍制度的限制，中国人口迁移本钱高，而且人口迁移的根本目的是为了追求更好的就业时机和更高的经济收入，并不是追求更好的公共

7、效劳。因此，尽管中国流动人口规模庞大，但由于教育、医疗、社会本文由论文联盟搜集整理保障等重要公共效劳均与户籍相关联，Tiebut模型中所提醒的用脚投票的人口迁移机制难以有效约束地方政府行为于长革，202215。在地方居民缺乏采用用手投票和用脚投票机制来制约地方政府行为的情况下，地方政府的行为就只能依靠上级政府的监视和考核来制约，而出于效率的考虑，其中起决定性作用的就是上级政府的考核制度。在以经济建立为中心的开展战略下，以GDP为核心的经济开展绩效就成为地方官员晋升的主要考核指标。在这样的政绩考核机制下，地方政府为了开展地方经济而充分利用财政分权赋予的财政自主权，竞相开展标尺竞争周黎安，2022

8、16，将有限的财政资金更多地用于吸引投资、经济建立等能直接促进GDP增长的领域，而无视在短期内对经济增长效果不显著却是当地居民偏好和需求的教育、医疗等保障性民生支出平新乔，白洁，202217。还有研究认为，财政分权下消费性公共支出和保障性公共支出在经济增长效果上所具有的外部性差异是引起地方政府公共支出构造偏向的内在根源张宇，202218。Qian和Rland1998认为，财政分权所引发的财政竞争会导致消费性公共支出的边际地区价值大于它的边际社会价值，具有更大的独享性特征，从而鼓励地方政府不断增加根底设施等消费性公共物品的支出份额3。而附加在劳动力消费要素上的教育等保障性支出那么会随着劳动力的跨

9、区域流动将其所带来的经济增长绩效惠及其他地区，具有强烈的外部性特征，从而引发教育等地方公共效劳提供缺乏罗伟卿，202219。随着中国城乡一体化、区域一体化战略的施行，农村劳动力流动的地区间、城乡间障碍逐渐被破除，大量农村劳动力进展了跨区域转移，农村教育的外部性日益显著起来。大量实证研究证实，我国跨区域转移的农村劳动力大多数具有初中文化程度赵耀辉，199720；郭剑雄，李志俊，202221，这也就意味着九年制的农村根底教育具有更为强烈的外部性。在当前分级管理，以县为主的根底教育投入体制下，农村根底教育的外部性特征势必会使得地方政府在农村根底教育提供上面临的鼓励缺乏。因此，通过上述分析，本文主要提

10、出以下假说：假设1：省以下财政分权对县级政府农村根底教育等保障性公共效劳支出的影响较为显著，分权程度越高，农村根底教育支出越少；反之亦然。假設2：因为外部性的存在，农村劳动力流出规模越大会导致县级政府农村根底教育支出程度越低。三、计量模型、指标选择与数据说明一模型设定基于以上分析，在已有研究根底上周亚虹等，202222；傅勇，202223，设定如下的面板数据模型：式中，下标i和t分别代表第i个县市和第t年，1是关键变量财政分权度的系数、2是关键变量劳动力流动的系数、是一组控制变量的系数矩阵；为了捕捉不可观测的地区异质性和宏观经济因素的影响，模型控制了地区效应和时间效应，ai和et分别表示不随时

11、间变化的地区效应和不随地区变化的时间效应；it那么代表随机误差项。二指标选择税费改革后，在现行由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制下，农村根底教育主要由县级政府负责，经费也主要来源于县级财政。因此，本文用县级预算内教育经费占县级财政支出的比例Rit这一指标作为被解释变量来衡量农村根底教育投入程度，反映地方政府对农村根底教育投入的努力程度。财政分权是本文最为关注的解释变量之一。从已有文献来看，最常用到的是以财政收入指标成刚，萧今，202224、财政支出指标郑磊，202225；李鼎，赵文哲，202226以及财政自主度指标周亚虹等，202222来度量财政分权度。和常用的省级财政分权程度指标不同，

12、这里我们使用的是省以下县市级分权程度指标。这是因为我国目前农村根底教育主要是由县市级政府负责的，而省以下的分权程度直接影响到县市级政府农村根底教育投入行为。这里我们用县级人均财政支出与全省人均财政支出之比来衡量省以下财政分权的程度，比值越大代表省内财政分权程度越高。此外出于稳健性考虑，还分别以县级人均财政收入与全省人均财政收入之比和县级财政自主度县级预算内财政收入与预算内总支出之比两个指标作为替代变量进展稳健性检验。劳动力转移也是本文最为关键的解释变量之一。然而，由于统计资料的限制无法直接得到各县市劳动力转移特别是转出数据。借鉴Hu202227、赵德昭和许和连202228的方法，可以对各县市劳

13、动力转出数量进展估算，定义当年农村劳动力转移数量为labrit=Lit-1-Lit-nitLit-1，其中，当labrit为正值时，表示该县市劳动力为净转出状态；当labrit为负值时，表示该县市劳动力为净转入状态；Lit表示i县市第t年的年末常住人口数量；nit表示i县市第t年人口的自然增长率。此外，影响地方政府教育支出的因素可能包括地方经济开展程度、产业构造、人口密度以及地方财政支出压力等。一般地，经济开展程度会促进教育效劳的提供，经济开展程度越高，农村根底教育投入力度可能越大，可以用人均GDP指标来表征县域经济开展程度。县域产业构造会对地方政府的支出偏向产生较大影响，通常来说，第一产业比

14、重较高那么非农财政支出往往会较低，因此用第一产业占县域GDP比重来度量县域产业构造。地方政府农村根底教育效劳的提供程度与当地人口和面积有关，人口密度越大的地区人均享受到的农村根底教育效劳可能会越少。财政支出压力反映地方政府的财政充裕度，刻画了县级政府在财政收支上出现的财权与事权的不对称，表示方法为财政支出压力=本级财政总收入本级财政总支出/本级GDP总额。通常来说，地方政府财政支出压力越大，农村根底教育效劳提供程度就会越低。三数据来源与说明2000年到2022年，随着农村税费改革的分阶段进展，农村教育管理体制也在逐渐发生变化，农村根底教育的责任和管理由乡镇一级上移到以县市一级为主，到2022年

15、农村根底教育开始全面纳入公共财政保障范围。根据本文的研究目的，我们采用2022年以后的数据来研究以县为主根底教育体制下的地方政府农村根底教育支出行为。本文使用2022年以后数据的另一个重要原因是教育支出统计指标口径的调整。2022年以后教育支出除了包含教育事业费以及各部门事业费中用于教育的支出等，还包含了教育基建投资，能更全面地反映地方政府对教育的投入。本文数据主要来源于历年?河南省统计调查年鉴?和?全国地市县财政统计资料?。四、数据描绘、结果分析和稳健性检验一变量统计性描绘表2列出了主要变量的描绘性统计。表2显示，预算内教育支出占比平均为23.9%，标准差为4.4，总体来看预算内农村教育支出

16、占比的县域间差异并不大。从衡量财政分权程度的几个变量来看，支出分权的均值为53.6，即县市级人均财政支出程度是全省人均财政支出程度53.6%；支出分权变量的变异系数到达0.98，说明财政支出程度存在着较大的地区差异。收入分权的平均值为61.7，即县级人均财政收入是全省人均财政收入程度的61.7%，变异系数为0.60，离散程度低于支出分权；县市的财政自主度平均为31.1，即县市级预算内财政收入缺乏其预算内财政支出的三分之一，这说明在现行分税制财政体制下地方政府面临着宏大的财政压力。劳动力转移数量平均值为-7.5万人，说明整体来看河南省劳动力呈现出从县市净流出的态势，2022年以来平均每年流出劳动

17、力数量为7.5万人；分地区来看，劳动力流动方向和数量都存在着明显县域间的差异，变异系数到达2.8；其中有的县市表现出劳动力净流入态势，净流入劳动力数量高达83.5万人，有的那么是劳动力流出县市，流出劳动力数量最高可到达61.4万人。河南省县域间经济开展程度明显失衡，县域人均GDP平均为2.14万元，但是变异系数到达0.63，其中有的县市人均GDP高达9.48万元，而有的县市只有0.57万元，两者相差15倍之多。第一产业占县域消费总值比例均值为21.3%左右，反映出第一产业在经济开展中的重要作用；县域间产业构造差异明显，有的县市一半以上的地区消费总值来自于第一产业，而有的縣市第一产业产值占地区消

18、费总值的比例低于0.5%。人口密度也存在着一定的地区差异，平均值为6.34，变异系数为0.4。县市级财政普遍存在着支出压力，财政支出压力平均值为8.84；县域间财政支出压力存在着一定的不平衡，变异系数到达0.54，有的县市财政支出压力高达21.58%，而有的县市财政收入程度根本可以维持本级财政支出，财政支出压力只有1.1%。二模型估计结果分析Hausan检验结果无法回绝解释变量与个体效应统计不相关的原假设，因此本文建立随机效应模型对县市农村根底教育支出、财政分权和农村劳动力转移之间的关系进展实证分析。估计结果列于表3，表3也同时列出了固定效应模型和混合LS回归模型的估计结果。随机效应模型的估计

19、结果见表3说明，财政分权显著地降低了县市级地方政府根底教育支出。在其他条件不变的情况下，财政分权程度越高，县市地方政府预算内根底教育支出占财政总支出的比例越低；财政分权指数上升1个单位，预算内根底教育支出占地方财政总支出的比例将下降2.4个百分点。在现行的根底教育投入体制下，伴随着农村劳动力转移的是县市地方政府根底教育支出和财政收入的转移，根底教育的强外溢性效应使得地方政府特别是劳动力净转出的地方政府在农村根底教育提供上的积极性和面临的鼓励缺乏。模型估计结果也证实了这一点，劳动力净转出数量显著地、负向地影响着县市地方政府的根底教育投入努力。其他控制变量的估计结果说明，地区经济开展程度的进步可以

20、显著增加地方政府的教育支出比例，这说明地方政府在教育等非经济性公共物品的提供上面临着较强的资金约束。偏向于第一产业的地区产业构造不利于地方政府教育投入，一个可能的解释是随着农业税的免征，以农业为主的县市本级财政收入锐减，加之上级转移支付不标准，地方政府财政支出更加偏向于农业，而农村根底教育等非经济性公共物品投入面临的财政约束更加严厉，农村根底教育供给更加缺乏。财政支出压力是引发地方政府公共支出偏向的重要因素之一。分税制改革以来财权上移和事权下放的矛盾使得地方政府为了在经济建立中获得竞争优势，运用以邻为壑的竞争手段，对于那些在短期内难以提升经济消费力和官员任期内政绩的教育等非经济性公共物品的供给

21、缺乏积极性。财政支出压力越大，地方根底教育支出的努力程度越低。人口密度对县市级政府根底教育支出比例影响为正，但统计上并不显著。三稳健性检验为了检验上述回归结果的稳健性，我们对财政分权程度采取了不同的衡量指标，包括用县级人均财政收入与全省人均财政收入之比来表征财政收入分权程度，用县级预算内财政收入与预算内总支出之比表示财政自主度。对固定效应模型和随机效应模型的Hausan检验结果发现二者没有显著差异，因此仍然在随机效应模型框架下来进展稳健性检验，模型估计结果见表4。从回归结果上看，无论是财政收入分权程度还是财政自主度都对县市地方政府的根底教育支出有着负向且显著的作用，与财政支出分权估计结果相一致

22、。与此同时，劳动力转移变量的系数显著为负，说明在收入分权指数和财政自主度指数不变的条件下，劳动力转出数量越多，县市地方政府根底教育投入的动力越弱，这也与财政支出分权的估计结果一致。财政收入分权和财政自主度下的其他控制变量的估计结果也与财政支出分权下的估计结果根本相一致。由此，稳健性检验进一步证实财政分权显著且负向地影响着县市地方政府的根底教育投入努力；财政分权下的劳动力转移对县市地方政府的根底教育支出也有着显著的负鼓励。五、结论和启示本文尝试在财政分权和劳动力转移的统一框架下来实证分析县市级政府的农村根底教育支出行为。运用2022年2022年河南省108个县市样本的面板数据，通过建立控制了地区

23、效应和时间效应的双向随机效应模型估计了财政分权、劳动力转移对县市级预算内农村根底教育支出占财政支出比例的影响，并得出了较为稳健的估计结果。估计结果说明，省以下财政分权是影响地方政府农村根底教育支出行为的一个重要因素，分权显著地减少了地方政府的农村根底教育支出，对农村根底教育等非经济性公共物品的供给带来显著的负面影响。劳动力是影响县市地方政府农村根底教育支出行为的另一重要因素，附着在县域转出劳动力上的根底教育投入的外溢效应使得县市级政府根底教育投入面临的鼓励明显缺乏，劳动力转出规模越大，县市级政府农村根底教育支出比例越低。此外，地区经济开展程度可以有效缓解地方政府非经济性公共物品支出面临的资金约束，经济开展程度越高，地方