关于“三个贯穿于”的理性认识与实践思考

1、关于“三个贯穿于”的理性认识与实践思考中央建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要颁布后，国家税务总局党组坚决贯彻中央实施纲要，制定了建立健全税务系统惩治和预防腐败体系的实施意见，在指导思想中提出了“三个贯穿于”的工作方针，即将党风廉政建设贯穿于税收工作大局之中，贯穿于税收政策法规制定、税收管理体制机制建设和改革的总体设计之中，贯穿于“两权”运行全过程之中。“这是税务系统多年来队伍建设、党风廉政建设工作经验的全面总结，也是税务系统惩防体系建设的指导性工作方针”。国家税务总局纪检组长贺邦靖同志的这句话，揭示了“三个贯穿于”的深刻内涵和在税务系统惩防体系建设中的重要地位和作用。在新

2、形势下，加强对“三个贯穿于”的理论研究，对于贯彻落实实施纲要和实施意见，推进税务系统惩防体系建设，不断提高惩治和预防腐败的能力，促进税收事业的健康发展，既有重大的理论意义，又有重要的现实意义。一、对“三个贯穿于”的理性认识（一）“三个贯穿于”的提出具有丰富的实践基础。理论来源于实践，同样，“三个贯穿于”的提出离不开多年来全国税务系统党风廉政建设和反腐败工作的实践支撑。十多年来，全国税务系统坚持“两手抓、两手都要硬”的方针，将党风廉政建设和反腐败工作有机地融入到税收工作的丰富实践之中，并与税制改革、征管改革、干部人事制度改革、财务管理改革等有机结合起来，以党风廉政建设和反腐败工作促进了税收中心工

3、作开展。在税制改革方面，取消了临时性个案税收减免；党的十六届三中全会以来，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，进一步完善出口退税机制，推进农村税费改革，在东北地区部分行业实行增值税转型试点，推进个人所得税制度改革，依法清理和规范税收优惠政策，严格减免缓税审批，积极推进完善税制、规范税收政策执行和建立监督制约机制的工作进程。在征管改革方面，实现了征、管、查三分离及征管、检查两分离，改变以前“一员进厂，各税统管”的征管方式，避免专管员权力集中、缺乏监督和制约，并在稽查系列内部实行选案、检查、审理、执行四分离，分解执法权力。特别是200年1以来，积极推进以信息化加专业化为主要特征的新一轮征

4、管改革，建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”新征管模式，实行税收管理员制度，逐步实现“以人管税”到“人机双控”转变。在干部人事制度改革方面，精简基层机构，推进专业化管理，上收执法权力；深入贯彻执行党政领导干部选拔任用工作条例，深化干部人事制度改革，规范干部任免程序，并推行了民主推荐、测评、公示、干部试用期、竞争上岗制度和干部轮岗交流制度，扩大了群众的参与权、知情权和监督权。在财务管理改革方面，实行了财务县局统管，分局（所）报账制，落实收支两条线的规定，撤并银行账户，实行银行账户备案制，并开展财务收支、经济责任、干部离任审计和税收征管等内部审计，强

5、化财务管理和监督。在“两权”监督制约方面，从200年1起，总局在全国税务系统大力推进了“两权”监督制约，加强对税收执法权和行政管理权的监督制约，并着力解决税收执法权和行政管理权方面的深层次问题，把过去侧重于事后监督，转变成了事前、事中、事后全过程的监督，并在实践中取得了明显的成效。这些党风廉政建设和反腐败工作的丰富实践，都是围绕税收工作全局展开的，都是紧密结合税收管理、行政管理、队伍建设去实施的，融入了税收工作的方方面面。正是这些实践的积累，为“三个贯穿于”指导方针的提炼和概括，奠定了坚实的基础。（二）“三个贯穿于”的提出具有科学的理论基础。理论的发展是一脉相承的，既离不开实践的基础，也离不开

6、科学的总结提炼；既离不开实事求是的求实作风，也离不开与时俱进的创新精神。“三个贯穿于”指导方针，正是在党的反腐倡廉工作理论指导下，运用马克思主义方法论，对税务系统党风廉政建设和反腐败工作进行深入调查研究，在不断总结实践经验的基础上，通过大量的论证分析，对税务系统反腐倡廉工作规律实现真理性的把握，而作出的理性概括。一方面，“相结合”的原则是“三个贯穿于”的理论基点。我们党在长期的反腐倡廉实践中，成功探索并确立了独具特色的反腐倡廉的理论体系，其鲜明特点是体现了不断发展着的马克思主义与中国反腐败倡廉工作实际的结合。“相结合”的原则是马克思主义的重要方法论，也是我们党运用马克思主义普遍联系的观点开展工

7、作的基本经验。“三个贯穿于”指导方针的提炼，正是以“相结合”原则为基本方法，创造性地把党的反腐倡廉理论与税务系统反腐倡廉实际相结合而作出的理性概括。同时，“三个贯穿于”所体现的并不是一般意义上的结合，而是以“贯穿”为途径和目标的更紧密的结合、整体的融合、全过程的契合。另一方面，源头治理理论是“三个贯穿于”的理论支撑点。从源头治理和预防腐败是我们党总结多年来党风廉政建设和反腐败实践得出的一条基本经验。实施纲要中，把源头治腐作为建立健全惩治和预防腐败体系必须坚持的六条基本经验之一，明确指出：“必须坚持深化改革，创新体制机制制度，注重从源头上预防和解决腐败问题”。如何贯彻落实中央实施纲要的要求，结合

8、税务系统实际，解决好从源头上预防和治理腐败问题，这是摆在全国税务系统面前的一个重要课题。“三个贯穿于”的指导方针，正是在这种形势下，在源头治腐理论的指引下应运而生的。“三个贯穿于”完全符合源头治理的本质要求。“把党风廉政建设贯穿于税收工作大局之中”，这就把税务系统源头治理工作置于宏观战略的层面，用大局的观念、发展的思路，从全局上来审视和研究反腐倡廉的新情况，解决新问题，真正把反腐倡廉工作寓于税收事业持续健康发展的进程中，放到税收事业发展的总体规划中去考虑、去实施，做到思路同步谋划，改革同步实施，突出问题同步治理。“把党风廉政建设贯穿于税收政策法规制定、税收管理体制机制建设和改革的总体设计之中，

9、贯穿于两权运行的全过程之中”，这就抓住了党风廉政建设与税务工作微观结合点、权力运行和监督制约的关键点，涵盖了税务系统预防和治理腐败源头和关口，体现了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，也体现了“用发展的思路和改革的办法防治腐败”的思想。党的源头治理腐败不仅为“三个贯穿于”的提炼和概括提供了理论支撑，而且使税务系统源头治腐的实践经验产生了质的飞跃，即由感性认识到理性认识的飞跃。认识上的升华，又为税务系统构建惩防体系、进行源头治理新的实践指明了方向。（三）“三个贯穿于”是建立健全税务系统惩防体系的指导方针。革命的实践离不开科学的理论，科学的理论指明了实践的方向，引领着实践走向成功的彼

10、岸，同时，也在实践中得到检验和完善。“三个贯穿于”是税务系统结合实际，贯彻落实实施纲要的重要举措，指明了税务系统惩防体系建设的方向，即以“三个贯穿于”指导和把握党风廉政建设全局，从教育、制度、监督三个层面入手，强化税收工作大局观念、完善税收法律制度、加强监督制约，不断推进党风廉政建设和反腐败工作，建立健全税务系统惩防体系，切实将反腐倡廉各项工作落到实处。一是只有将“三个贯穿于”融入思想教育，才能筑牢“不愿腐败”的思想防线。把“三个贯穿于”融入思想教育工作，通过加强理想信念教育、反腐败教育和税收工作大局教育，有利于树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，规范权力运行

11、；通过加强法纪和制度教育，有利于增强税收执法能力，规范税收执法行为；通过加强正反典型教育，有利于弘扬正气，鞭挞丑恶，树立正确的荣辱观，切实恪守政德底线。二是只有将“三个贯穿于”融入制度建设，才能建立“不能腐败”的制度体系。把“三个贯穿于”融入制度体制机制建设和改革，在税收政策法规制定、税收管理体制建设和改革的总体设计过程中，对是否有利于反腐倡廉进行论证，把预防和治理腐败作为有机组成部分考虑进去，做到存利去弊、完善决策、未雨绸缪，制度防范在先，有利于从根本上制约税务干部的执法行为，推动党风廉政建设和反腐败工作真正走上源头治理、制度反腐的轨道。三是只有将“三个贯穿于”融入“两权”监督，才能建立“不

12、敢腐败”的监督机制。把“三个贯穿于”融入“两权”监督制约，通过强化“两权”监督制约，最大限度地挤压随意行使税收执法权和行政管理权的空间，有效地扼杀腐败的“出生权”和“生存权”，加速推进依法治税进程。“三个贯穿于”将在推进教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设中发挥着重要的指导作用，同时，也必将在党风廉政建设实践中进一步得到检验和完善。7U1=1o二、对“三个贯穿于”的实践思考（一）贯彻“三个贯穿于”方针，必须围绕大局履行工作职责。税务机关是政府的重要经济管理部门，承担着聚财调控的重要职责。将党风廉政建设贯穿于税收工作大局之中，一方面，党风廉政建设要服从、服务于税收工作大局，与税收工作紧密

13、结合，一同布置，一同检查，一同考核；另一方面，在履行组织财政收入、调控经济运行和调节收入分配税收职能时，要加强党风廉政建设，确保这些税收职能作用能够充分发挥，从而促进经济社会持续快速协调健康发展。重点是做好以下几项工作：一是以党风廉政建设促进组织收入工作。党风廉政建设是带队治税的重要保证，是做好组织收入工作的重要前提。要通过党风廉政建设，进一步强化税务干部依法治税意识，坚持依法征收、应收尽收、坚决不收“过头税”的组织收入原则，严格按照法定职权和法定程序组织税费收入，为社会事业发展、社会保障体系建立提供财力保障。二是以党风廉政建设促进税收政策落实。党风廉政建设是效能建设的应有之意，是提高执行力的

14、重要途径。要把党风廉政建设贯穿到税收政策落实的全过程，加强对税收执法行为、执法绩效的考核和监督，强化税收执法责任追究，进一步增强税务干部的法制意识，规范税收执法行为，提升执行能力，确保税收政策能够得到及时、全面的落实。同时，要加强对税收优惠政策的管理，严格减免税审批，让纳税人依法享受税收优惠，确保党和国家宏观调控意图的实现。三是以党风廉政建设促进税收服务工作。党风廉政建设是改进工作作风的重要载体，也是优化税收服务的重要保障。要通过党风廉政建设，进一步改进税务部门的作风和行风，强化税务干部的宗旨意识和责任意识，认真落实好文明办税“八公开”、首问负责和一次性告知等服务承诺制度，积极推行“一站式”服

15、务、“一窗式”管理、“一网式”办税等，优化发展环境。（二）贯彻落实“三个贯穿于”方针，必须围绕六个机制加强制度建设。制度更带有根本性、长期性和稳定性。税务系统必须坚持制度反腐这一理念，紧密结合税收业务，不断加强制度体制机制建设和改革，以制度建设为载体推进党风廉政建设。总局实施意见明确提出，建立健全惩治和预防腐败体系，需要建立责任机制、教育机制、制度保证机制、监督制约机制、惩治机制和预警机制等六个机制。这六个机制涵盖了税务系统党风廉政建设所有领域，是推进党风廉政建设的长效机制，也是“三个贯穿于”得以贯彻落实的基础和关键。当前，要在抓好现有制度落实的同时，围绕六个机制建立健全相关配套制度办法，使六

16、个机制的整体功能得以充分发挥。一方面，抓好既有制度的贯彻落实。机制的本质说到底是相互依存、相互制约的关系。六个机制实际上是由一系列制度体系构成的，六个机制效用的发挥有赖于这些制度的落实。各级税务部门领导要高度重视党风廉政制度落实工作，带头学习和落实有关制度，并抓好分管工作范围内的党风廉政制度落实工作；各职能部门要结合工作职责，研究分析党风廉政制度对本部门工作的要求，细化落实办法，并明确责任、分解到人，将党风廉政建设要求落实到行动上、工作中；纪检监察部门要切实履行组织协调和检查督促的职责，对党风廉政制度落实情况进行检查考核，并将考核结果作为衡量领导和部门工作业绩的重要依据。同时，对制度落实不力的

17、单位和有关责任人，按照有关规定追究责任。另一方面，抓好制度的梳理整合。六个机制提出了落实“三个贯穿于”、推进惩防体系建设的总体要求，要结合实际，提出针对性的落实办法，使六个机制的要求转变成各地各单位的具体操作办法。要针对税收工作的发展变化，对不合时宜的规章制度进行清理、修订或整合；对需要细化的制度尽快制定实施细则或配套办法，使现有各项制度、办法原则性与操作性相统一。同时，要及时掌握研究税务部门党风廉政建设面临的新情况、新问题，与时俱进地制定和创新法规制度，注重制度功能配套衔接，推动六个机制之间相互渗透、相互依存、相互制约，充分发挥制度体系的整体合力，扎实有效地推进惩防体系建设。（三）贯彻落实“

18、三个贯穿于”方针，必须围绕权力运行重点环节强化监督制约。加强对权力的监督制约是税务系统党风廉政建设的成功经验，它既是贯彻落实“三个贯穿于”的重要途径，又是“三个贯穿于”方针落实成效的重要体现。要围绕税收执法权和行政管理权运行的重点环节强化监督制约，使权力在监督制约之下正确运行，确保“三个贯穿于”方针得到贯彻落实。如，在征收管理方面，适应市场经济体制改革，充分利用科技成果，按照税收征管的内在要求，完善征管制度，优化机构设置，规范业务流程，强化征收、管理、稽查的衔接、配合和制约。建立和完善税务行政许可配套制度，规范和简化行政审批，并逐步推行网上行政审批制度，规范税务行政审批行为。在精细化管理方面，

19、完善税收管理员相关配套制度，进一步规范对税收管理员的管理；细化税收征管措施，分行业、分税种、分税目制定完善税收管理办法；积极推进纳税评估，建立科学、实用的纳税评估模型，应用纳税评估软件，在强化税源管理的同时，进一步弱化税务干部自由裁量权。在信息化建设方面，大力推进金税工程建设，建立统一规范的技术基础平台，将信息应用内容覆盖所有税（费）种、所有工作环节、所有国、地税机关，并与有关部门联网，建立以征管业务、行政管理、外部信息、决策支持四大子系统为主要内容的税务管理信息系统，运用信息化手段规范税收执法、行政管理，实现机器管人、管事，形成有效的监督制约机制。在稽查执法方面，对稽查系列内部进行专业化管理

20、，实行选案、检查、审理、执行四分离，形成相互协作和制约机制。深化“阳光”稽查工作，加强税务检查的计划管理，建立和完善首查责任制，全面推行案件复查制，规范有关工作流程，扩大稽查结果公开范围，强化对稽查执法的监督。在行政处罚方面，将税务行政处罚与岗位责任制、执法责任制结合起来，将责任明确到部门、到人；开展多种形式的税收执法检查，认真受理税收行政复议，监督税务行政处罚权的行使；推广应用税收执法责任制、执法考核和执法监察软件，着力建立“人机结合”的税收执法监督机制，对税务干部的执法行为和执法绩效进行考核评价，将考核结果与评先评优、提拔任用等挂钩，从制度上、源头上规范税收执法行为。在人事管理方面，深入贯

21、彻落实党政领导干部选拔任用工作条例，认真学习贯彻公务员法，深化干部人事制度改革，进一步扩大群众参与权、知情权、选择权，进一步完善公开选拔、竞争上岗制度，建立和完善选拔任用工作责任追究制和用人失误失察追究制度。推行能级管理制度，采取知识考试和业绩考核为主的方式评定能级，并将能级评定结果与奖惩、提拔任用结合起来，规范干部人事管理，遏制腐败行为发生。在财务管理方面，完善财务统管制度、国库集中收付制度，强化对预算编制、资金分配、预算内外资金使用及管理等财务管理决策权和执法权的监控，尤其是充分发挥内部审计监督作用，健全领导干部任期经济责任审计和离任审计制度及相关配套措施，进一步从制度上强化了财务监督。在

22、行政事务管理方面，强化对基建工程、大宗物品采购、固定资产和公务接待等行为的管理权的监控，特别是要制定车辆定编配备管理、基建管理、政府采购项目管理等制度办法，以制度约束行政事务管理权的运行，并积极研究开发行政管理责任制软件，探索建立“人机结合”的行政管理监督制约机制。“三个贯穿于”指导方针，来源于惩防腐败的实践，它又高于实践，是税务系统惩防腐败实践经验的丰富和发展。“三个贯穿于”作为税务系统惩防体系建设的指导性方针，必须融入到税务系统惩防体系建设的全部过程中去，融入到日常工作中去，“三个贯穿于”才能得以贯彻落实。一是要强化贯彻“三个贯穿于”的自觉意识。“三个贯穿于”既是税务系统惩防体系建设的指导方针，又是惩防体系建设的核心内容，事关税务系统党风廉政建设成效，事关税收事