预算绩效管理的激励与约束

1、预算绩效管理的激励与约束1 一、厘清概念：什么是预算绩效管理 二、理论模型：“理性人”假设、契约制度、激励与约束 三、追根溯源：预算绩效管理的前世今生 四、庖丁解牛：预算绩效管理操作流程及指标体系构成 五、问题剖析：中国预算绩效管理存在的瓶颈制约六、制度创新：适合中国预算绩效管理的激励制度构建 2一、厘清概念：什么是预算绩效管理 预算：预算就是计划。 决策、选择。 政府预算：是经法定程序批准的政府年度收支计划。 公共决策、公共选择。 绩效：源于企业管理，进而融入公共管理，最终成为一个政府与市场通用的概念。从单纯的语义角度看，“绩”就是成绩、产出，“效”就是效率、效益。绩效表示成绩、成效。成绩是

2、指我们工作或学习的主观努力情况。成效是指工作或学习所造成的客观后果及影响。 就公共部门而言，“绩效”可以理解为公共支出实现的产出和成果。 绩效评价：是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对支出部门（单位）为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标所安排预算的执行结果进行的综合性评价（事后）。3一、厘清概念：什么是预算绩效管理 预算绩效：指预算资金所达到的产出和结果。 预算绩效管理：是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。预算绩效管理本质上是一项公共管理领域的制度创新，是政府发展观和政绩观的具体体现。 绩效预算：政府首先制定有关的事业计划和工程计

3、划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。 特点就是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。 4预算绩效管理的实质内容5二、理论模型：“理性人”假设、契约制度、激励与约束（一）理论模型的假设条件一：公共部门的“理性人”假设尼斯坎南的“官僚效用函数”、布坎南的公共选择分析都认为，公共部门中的管理者和职员同普通人一样，本质上是有理性的，而这种公共部门的成员理性可以很自然地综合并上升为部门理性。因此，公共部门作为人的组织无法成为一种“纯公共产品”，它利己的、自私的、机会主义的行为动机时刻都在影响着

4、公共决策活动。 预算绩效管理改革的初衷之一就是约束并努力利用好这种“理性”。 一方面，通过预算管理核心从投入控制向产出结果的转变，以预算绩效的方式有效疏导公共部门“理性”，约束公共部门“完全理性”的负面效应与产出和效率损失。 另一方面，充分利用公共部门的“理性人”特征，设计适宜的激励约束机制，使得公共部门“理性”选择符合政府预算的公共选择，即产生预算绩效。 6（二）理论模型的假设条件二：政府预算管理中的制度契约 政府预算管理中普遍存在着各种正式的法律和规章（宪法、预算法、管理办法、实施条例、操作守则等）和非正式的约束（运作习惯、传统和禁忌等），这些构成了政府预算管理制度的基本内容，而预算机构与

5、职能部门之间的委托代理关系，符合市场经济中的契约。 因此，将政府预算管理中的各种规则与框架视为具有较强约束力的制度契约，既有利于明确部门预算绩效管理改革的核心内容，也有助于开拓视野，从契约的角度引入经济学的分析方法，强调政府预算效率与效益。 政府预算可以被视为一种以“公法”为基础的政治契约，预算管理中制度契约的不断完善与创新可以激发预算绩效，进而最大限度地发挥公共预算对社会和谐发展的推动作用。 7（三）理论模型u 预算绩效=u（1，2，3，n）式中：1 代表制度基础；2 代表技术框架；3 代表法规体系；n 代表其他配套措施。从理论模型中可以看出，政府预算支出绩效水平的影响因素是由包括制度基础、

6、技术框架、法规体系等诸多内容构成的。同时也表明，政府预算支出绩效管理改革是以制度建设为核心，技术框架选择与法规体系完善为重要补充，并配合其他政策措施的。 8（四）激励相容约束 在市场经济中，每个理性“经济人”都有自利的一面，其个体行为会按照自利的规则行动。如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与机构实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排就是“激励相容”的。 政府在预算制度和管理方式的选择上应设计这样一种契约机制，即这种预算制度能够使预算各参与方追求自身利益最大化的行为选择符合政府的政策目标和利益取向，即形成预算“激励相容约束”。 9三、追根溯源：预算绩效管理的前世今生 （

7、一）西方国家绩效预算的发展与实践 绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。 绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算。 20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调。 遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的情形并未出现。因此从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之而起的是计划项目预算制（PPBS)、零基预算(ZB

8、B)等。10 1979年撒切尔政府开始了英国“新公共管理”的改革，并在“效率战略”的指导下，相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施，极大地推动了绩效评估在政府部门中的应用。提出了政府绩效3E（经济性Economy、效率性Efficiency、有效性Effectiveness）内容框架。 20世纪90年代，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合，强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。11（二

9、）中国预算绩效管理的探索与实践1.古而有之的绩效思想 从西周到秦汉，我国古代政权普遍建立了“上计制度”，对财政活动和官吏政绩进行管理和考核。明朝万历年间，推行“考成法”，其核心是根据政务的轻重缓急，列出处理的先后顺序和完成的期限，由六部和都察院按文簿登记事项逐月对完成情况进行检查，并根据检查结果对官员实施奖惩等。从1949年到此后很长一段时间，计划经济，财政统收统支。1978年开始，实行以市场为导向的经济体制改革，财政资金使用效益问题不断得到重视，但这一阶段财政管理的主要内容依然是解决财政收支矛盾，侧重于财政收入，对财政支出尤其是财政支出绩效的关注还未摆上主要位置。 1994年，分税制改革实施

10、，我国财政收入得到快速、稳定增长，此时的财政收支矛盾得到较大缓解，财政管理的侧重点逐步由收入管理转移到支出管理。 始于1999年的部门预算、国库集中支付、收支两条线等改革，更是对于优化支出结构，保障和改善民生起了积极作用，在很大程度上促进了财政资金使用效益的提高。122.以绩效评价为主要方式的预算绩效管理萌芽2000年左右，我国部分地区开始了绩效评价试点探索。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，财政部开始加强绩效评价工作，探索提高财政资金使用效益的新方法、新途径，以绩效评价为主要方式的预算绩效管理开始萌芽。2005年，财政部出台办法并组织开展中央部门开展绩效评价试点。2

11、009年，财政部出台了指导地方开展绩效评价工作试点的办法。 2011年初，财政部将上述两个办法进行了合并，出台统一指导全国的绩效评价管理办法，标志着以绩效评价为主要方式的预算绩效管理工作在全国范围展开。 133.反复打磨“尚方宝剑”，顶层设计的制度框架基本完善在经历了2011年全国试点预算绩效管理后，2012年，财政部草拟了预算绩效管理工作规划（2012-2015），明确今后一段时期我国预算绩效管理工作的总体目标、主要任务和重点工作。 2011年规划起草的准备工作就已经启动。2012年6月初，财政部从部分中央部门和地方财政部门抽调人员成立起草小组，形成了草稿。在此基础上，反复征求意见并进行修改

12、。 如果说前期的相关工作是解决思想和理念问题，那么下一步工作则需要解决具体落实和实践问题，还需要相应的文件做指导。这项规划的出台即是中央和地方开展工作的一个“尚方宝剑”。借助预算法及其实施条例修订的机遇，下一步财政部计划将预算绩效管理相关要求纳入其中，并不断研究出台相关管理办法，进一步完善顶层制度设计。 14四、庖丁解牛：预算绩效管理操作流程及指标体系构成（一）总体目标 贯彻党中央、国务院提出的建设高效、责任、透明政府的总体要求，构建具有中国特色的预算绩效管理体制，牢固树立“讲绩效、重绩效、用绩效”、“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念，进一步增强支出责任和效率意识，全面加强预算管理，优化

13、资源配置，提高财政资金使用绩效和科学化精细化管理水平，提升政府执行力和公信力。 绩效目标逐步覆盖。评价范围明显扩大。重点评价全面开展。结果应用实质突破。支撑体系基本建立。15（二）主要任务和重点工作“建立一个机制”“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。“完善两个体系”完善管理制度体系加强法律法规建设。加强规章制度建设。加强业务规程建设。完善绩效评价体系完善绩效评价主体。完善评价方式方法。完善绩效评价指标体系。 “健全三个智库”专家学者库健全中介机构库健全监督指导库 16（三）预算绩效管理流程171.绩效目标的设定绩效目标的定

14、义：绩效目标是被评价对象计划在一定期限内达到的产出和效果，是预算编审、调整和监督项目执行以及开展绩效评价的主要依据（事前评价）。（要做什么事情，做多少事情，达到什么效果）预算部门年初申报预算时，应当将绩效目标编入年度预算；执行中申请调整预算的，应当随调整预算一并上报绩效目标。18绩效目标应当包括的内容 （1）预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；（2）预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；（3）服务对象或项目受益人满意程度；（4）达到预期产出所需要的成本资源；（5）衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标；（6）其他。19绩效目标应当符合以下要求（1）指向明确

15、。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。（2）具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。（3）合理可行。制定绩效目标要经过调查研究和科学论证，目标要符合客观实际。 20绩效目标申报流程（1）预算编制“一上”环节，部门（单位）按照规定，将申报表及其他申报要件随同预算申报材料一并通过部门预算软件报送。（2）财政部门对项目绩效目标内容进行审核，审核的内容主要是绩效目标是否合理、可行；发现绩效目标明显不符合实际的（过高或过低），可要求部门（单位

16、）进行调整。（3）预算编制“一下”环节，财政部门将审核后的绩效目标连同审核意见下达； （4）预算编制“二上”环节，部门（单位）按照“一下”的审核意见调整绩效目标；如果部门（单位）调整项目的，必须同时调整项目绩效目标，并按以上分工和程序进行审核。（5）最后确定的绩效目标经人大审议通过后，在“二下”时与部门预算一并下达（或单独下达）。 212.绩效实施部门（单位）按照预算批复的绩效目标，按照资金管理的要求，执行预算项目。要求：部门（单位）应严格按照绩效目标，在实施过程中加强自我监督。在绩效实施过程中，财政部门和部门（单位）可对项目资金使用情况进行追踪问效（事中评价）。223.绩效评价流程（1）前期

17、准备阶段 -确定评价对象 -下达绩效评价通知 -成立评价工作小组 -制定绩效评价工作方案（2）评价工作实施阶段 -收集绩效评价相关资料 -审核相关资料 -综合分析并形成评价结论（3）评价工作完成阶段 -撰写、提交评价报告 -结果反馈 -归档存查23244.绩效评价方法成本效益分析法：又称投入产出法，是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标实现程度。该方法适用于成本和收益都能准确计量的财政支出评价，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。比较法：是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。历史比较法：指将相同或类似的财政支

18、出在不同时期的支出效果进行比较，分析判断绩效的评价方法。横向比较法：指通过对相同或类似的财政支出在不同地区或不同部门、单位间的支出效果进行比较，分析判断绩效的评价方法。 目标比较法：指通过对财政支出产生的实际效果与预定目标的比较，分析完成目标或未完成目标的原因，从而评价绩效的方法。25因素分析法：是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。通过列举所有影响成本与收益的因素，进行全面、综合的分析，从而得出评价结果的方法。最低成本法：是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。公众评判法：是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财

19、政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。公众问卷法：指通过设计不同形式的调查问卷，在一定范围内发放，收集、分析调查问卷，进行评价和判断。在一些公共服务、公共投资项目上可设置目标群体满意度或公众满意度指标来评价绩效。专家评议法：指通过邀请相关领域的专家通过实地勘察、查看项目资料，充分了解掌握项目情况后，根据自己的专业判断，进行评议，得出评价结果的方法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评价。 265.预算绩效评价指标体系设计（1）评价指标应遵循的原则绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具，是针对关键评价问题而设计的，用来回答关键问题的工具。相关性原则。应当与绩

20、效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。重要性原则。应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。系统性原则。应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。经济性原则。应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。27需注意的几个问题：设置指标时就需考虑：数据来源、收集方法、谁来收集、数据成本、收集难度、如何使用、谁来使用。每个指标都应建立这样的信息，确定指标是一件非常不容易的事情。设置多少指标最适合：能够

21、衡量财政支出绩效、科学合理地获得评价结果的最少指标。绩效评价指标体系是动态的、可扩充的：财政部门可根据绩效评价工作的开展情况，不断完善基本指标 ，在具体评价过程中，评价组织者和评价机构也应根据具体情况来设置具体指标，来充实和完善指标体系。设计绩效目标需要考虑的因素：首先，所选指标在评价内容的度量上要具有精确性，不能模棱两可,能量化的指标应尽量予以量化；其次,选出的指标应具有独立性，减少人为因素对指标的修饰；最后，在设计指标时应当多征求多方意见。28（2）评价指标分类根据评价内容和设置要求以及指标的适用范围，可分为共性指标和个性指标。 共性指标是适用于所有评价对象的指标，主要包括预算编制和执行情

22、况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等。 个性指标是针对预算部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。 共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。29按指标能否量化，可分为定量指标和定性指标。 定量指标是指直接可以通过数据计算分析评价内容，以数量反映评价结果的指标。 定性指标指难以直接通过数据计算分析评价内容和反映评价对象，需对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。 定量指标和定性指标包含在共性指标和个性指标中，是共性指标和个性指标能否量化的表现形式。3031（3）评价指标的设计 项目绩效评价指标体系（

23、见表1）部门绩效评价指标体系（见表2）326.绩效评价结果公开和应用结果公开（1）公开对象：绩效评价报告公开对象包括被评价部门（单位）、人大、政协、政府监督机构、项目受益群体及其社会公众。（2）公开形式：管理部门可以针对不同对象采取不同的公开形式，如公开出版绩效评价报告，向人大、政协或政府监督部门书面汇报，将绩效评价报告对社会公开等方式进行公开，从而使评价结果尽可能发挥最大的作用。结果应用：与预算资金管理结合（1）改进预算：将评价结果反馈给被评价者使之尽快改进绩效水平，并逐步根据支出绩效的优劣来调整和控制其预算资金。项目单位、主管部门应将项目评价结果作为编报年度部门预算的依据；财政部门应将项目

24、评价结果作为核定部门预算的依据。（2）完善项目管理与部门支出管理：根据评价结果进行认真分析，对于管理中存在的问题，提出改进措施，不断提高管理水平。（3）加强资金监控：对于常年性或跨年度项目，财政部门依据项目评价结果提出后续资金安排或拨付的意见。 3334五、问题剖析：中国预算绩效管理存在的瓶颈制约（一）绩效理念还未牢固树立，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还一定程度存在，部门对绩效管理工作普遍缺乏主动性，许多仍是不情愿地被动绩效评价；（二）绩效方面的法律法规相对缺失，管理制度体系仍不健全，相关办法不具体、不细化、不系统，对预算绩效管理的保障支撑不强；（三）绩效管理缺乏高层推动，基本还是

25、财政部门唱独角戏，政府层面介入较少，预算绩效管理尚未与政府绩效管理有机融合，“伪改革”现象普遍存在 ；（四）全过程预算绩效管理刚刚实行，绩效目标编制仍没有实质突破，多为事后评价，事前评价较少，事中监控不足；（五）绩效评价主体单一，第三方评价欠缺，绩效评价的公信力和权威性有待提高；（六）基础管理工作比较薄弱，信息系统、人员队伍、专业绩效评价机构建设等相对滞后，制约了绩效管理工作的深入开展；35（七）预算绩效管理试点面偏小、范围偏窄、进展不平衡，评价工作在省级开展的较多，市、县级开展的较少，已有的绩效评价中，多是对项目进行评价，对部门整体评价和对财政政策效果评价较少；（八）指标体系设计，定性指标偏

26、多，定量偏少，且没有形成一套指导全国的各行业指标体系；（九）评价结果与预算安排还未有机结合，为评价而评价现象依然普遍存在，评价结果公开程度较低，公众参与程度不高；（十）激励约束机制不够健全，绩效问责机制尚未建立，优化、促进预算管理的作用尚未充分体现；（十一）绩效评价与绩效审计、财政监督存在部分重合交叉，易造成被评价部门的疲于应付和无所适从；（十二）预算绩效管理已有的实践探索多是自下而上，中央层面对于预算绩效管理的理论研究和顶层设计较为滞后。36六、制度创新：适合中国预算绩效管理的激励制度构建（一）更新理念，将预算绩效管理纳入国家治理范畴 十八届三中全会：财政是国家治理的基础和重要支柱。推进国家

27、治理现代化。建立现代财政制度。 预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式，是建立现代财政制度的题中应有之义。实施预算绩效管理，绝不仅仅是财政部门的独角戏，应纳入中国国家治理体系。即政府先要更新理念（有改革的思想意识或者改革共识），根据理念来决策和设计顶层政策，再进行政策的执行。 一方面要加快政府职能转变，另一方面要在培育社会组织、加强社会建设、加强法制建设等方面有突破，调动社会群体、政府内部不同机构、不同利益代表的积极性，不断改善预算绩效管理的生态体系。本着平等协商和契约精神，以公共服务为切入点构建预算绩效管理体系，引导部门从“要我评价”向“我要评价”转变

28、。37（二）完善法规，提升预算绩效管理的法律支撑层次采取法律的形式有利于强化执行力度、规范执行程序，法制化、制度化也是当前国际上绩效预算的趋势之一。当前，应以预算法修订为契机，将预算绩效管理写入预算法，并在实施细则中具体化实施方案和流程，使得预算绩效管理有法可依。完善现有的关于预算绩效管理的制度办法、工作规划和实施意见，提高对预算绩效管理的指导性、可操作性。38（三）构建平台，以绩效管理系统性协调政府部门管理体系 与传统预算管理比较，绩效管理在管理主体、管理对象、责任方式上自然会发生根本性改变，要求政府在预算支出实施前后，不但要给纳税人“回答”提供多少产品和服务，还要“回答”将这些产品和服务完

29、成何种程度，这是一个系统性的工程，循环的管理过程。其中翔实的目标和评价尺度体系，必将改进各个机构互相矛盾、互相扯皮、互相推卸责任的局面，也就是说部门不单一对有利于自身的规则负责，还要对政府绩效管理体系负责。 基于我国当前高度集权的管理体制，应由各级政府建立预算管理部门联席制度，围绕政府战略目标细化部门目标，并将预算绩效管理结果纳入纪检监察、组织部门、公检法部门和审计等部门对公务员的监督考核内容。同时，借助人大的权威利益平衡机构的作用，加强人大财经委对预算管理的审查，才能确保预算绩效管理实践的系统性，防止预算绩效管理改革出现“伪改革”。39（四）贯穿始终，建立事前、事中、事后通盘连接的闭环管理系

30、统全过程预算绩效管理模式必须构建贯穿始终的流程、形成一套以绩效为核心首尾衔接的财政预算编制、执行、评价、监督体系，这样的管理模式有利于克服传统预算模式的拨款与效果脱节的致命缺陷。目前国内大多是地方的绩效评价都是侧重于事后，对于事前和事中的监管措施较少。今后应稳步推进绩效目标管理，所有项目资金全部实行绩效目标申报，编制明细预算，重点项目需进行可行性分析。本着总量控制和绩效优先原则，通过专家论证，在财力范围内统筹优先安排绩效高的项目，为政府资金分配提供参考依据。40（五）培育第三方，提高绩效评价的公信力和权威性通过政府购买服务方式，公开招标，拓展第三方评价，尤其是鼓励、引导、指导有条件的市县开展引

31、入第三方评价。通过吸收由专业人士组成的第三方评价机构，从根本上克服内部评价双重角色的矛盾，确保评价结果的独立性和客观性。同时可以较全面地反映民意表达，客观上对预算部门和用款单位形成“倒逼”压力，使其更加注重预算过程的民主参与，更加注重提高资金使用绩效。同时，加强对第三评价机构的引导培训，大力培育第三方评价组织，使之成为一项成熟的公共支出管理制度安排。41（六）夯实基础，完善预算绩效管理的技术支撑包括进一步完善绩效管理各项制度，完善财政资金绩效管理机制和预算绩效评价体系；不断完善工作方法、工作程序和组织管理，完善各项指标管理体系；进一步做好“三库”完善工作，即不断完善指标库、扩大专家库、建立项目

32、库等；同时，逐步建立绩效管理信息系统，并逐步实现全国联网。42（七）扩大范围，引入部门评价和财政政策评价在当前主要针对项目评价的基础上，逐步将所有财政资金全部纳入绩效评价范围，实现财政资金绩效管理的全覆盖，并在目前项目绩效评价的基础上引入部门整体评价和财政政策评价。因项目评价只能针对单个项目，不能反映项目之间、部门之间的相互关系对整个财政资金在不同领域进行分配的情况，不能反映财政政策的执行效果，或者说，对整个财政盘子、财政支出结构的合理性无法进行评价。因此，今后应逐步从项目评价拓展到部门评价和财政政策评价。43（八）完善指标，尽快形成统一的绩效评价指标体系由于缺乏理论上的有力指导，加之各自还处于实践探索阶段，目前