论民事送达制度现状与出路

1、PAGE PAGE 9论民事送达制度现状与出路张金标 一、民事送达制度概述民事诉讼送达是指人民法院依法定方式将法律文书送交当事人或其他诉讼参与人的一种诉讼行为章武生主编：民事诉讼法新论，法律出版社2002年版，第251页。但其目的并非简单地将法律文书交于诉讼当事人，而在于传达诉讼信息给诉讼当事人或其他参与人，以保障“与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会”。 日谷口安平著：程序的正义与诉讼(增补本)， 王亚新、刘荣军译，北京中国政法大学出版社2002年 11月版，第301页。在现行民事诉讼中，

2、送达只是一个辅助程序，故无论法律条文的规定还是理论阐述都不多，没有引起足够的重视。然而，在民事诉讼实践中，送达却是非常重要的问题。送达是一项基础性程序工作，送达事务挤占了基层法院一定的审判资源，看似渺小的送达不仅关系着当事人诉讼权利与实体权利的实现，而且还影响着司法审判的公正与效率。基于此，本文笔者拟从实践出发，在分析我国民事送达制度现状的基础上，探讨问题所在及其成因，为如何完善我国民事送达制度提一己之见。二、民事送达制度的现状(一) 送达文书数量多且紧迫当前我国正处于改革和发展的关键时期，因各种利益调整而引发了一系列的矛盾纠纷。与以往不同的是，这些矛盾纠纷大量地以案件的形式进入到司法领域，从

3、而产生了所谓的“诉讼爆炸”现象。伴随着收案数的增多，需送达的文书也随之相应增加。以上海基层法院为列，一个基层法院每月需送达的法律文书数量一般在5000件左右。根据民事诉讼法等规定，法律文书应在法律规定的期间内送达，譬如，起诉书与诉状副本等应在立案后五日内向对方发出、开庭传票需在开庭三日前送达当事人和其他诉讼参与人。上述大量的法律文书需在规定时间内全部送达，时间紧迫也就成为送达的一个显著特征。(二) 送达主体单一在送达制度上，我国采用职权主义。法院受理案件后，所有的送达义务归属于法院，法院就成为送达的唯一主体，由其按照法定程序和方式进行。 参见李雪莲：“送达达难”的现状剖析与对策研究，载山东审判

4、2007年第6期，第109页。这种做法存在着明显缺陷：第一，由人民法院包办所有的送达事务不利于缓解人民法院所承受的诉讼压力。作为一项日常事务性工作，送达耗费了人民法院大量的时间与资源，使原本紧缺的司法资源更加紧缺，不利于人民法院集中利用现有司法资源来提高审判工作质量和效率；第二，当出现送达不能的情况时，当事人会因此责怪法官，甚至怀疑诉讼程序的公正性，对人民法院的判决结果持抗拒态度；第三，原告是法院送达行为的直接受益方，同时法院送达的成功与否亦取决于原告是否提供了被告准确的送达地址。所以，把送达完全强加给法院是不合理的。(三) 直接送达困难大直接送达是最基本的送达方式之一，在实践中却碰到不少困难

5、：第一，依据当事人提供的地址无法直接送达。虽然当事人提供了具体地址，但是，为了躲避债权人追讨，有的被告玩起猫捉老鼠的游戏，很难找到其本人，直接送达也就无法实现。第二，由于现在人口流动性非常大，人户分离严重，公安机关的户籍管理又不能及时更新，无法掌握当事人最新所在地。第三，当事人工作不固定，法院在正常上班时间送达往往找不到人。所以，法院只能利用晚上和清晨送达，这样无形中增加了工作量，而且在这样的时间段里送达，当事人的抵触情绪很大，不一定一次就能送达成功。第四，当事人故意逃避接受法律文书的情形屡有发生。得知法院来送达文书时，不少当事人明明在家，就是不开门，送达人员又不能将文书放置在门口，往往进退两

6、难。同时，现许多住宅都安装了对讲机，送达人员必须经过住户的同意才能进入，一旦被拒绝，诉讼文书便无法送达。第五，当事人拒绝接受文书，送达签收难。譬如，有些案件中的被告出于对原告起诉的对抗心理，负气不接受送达；有的当事人不懂法，认为只要自己不接受人民法院的诉讼文书，人民法院也没有办法；还有的案件当事人出于种种原因向送达人员隐瞒自己的真实身份以逃避接受送达。(四) 邮寄送达效率低邮寄送达虽然利用邮政机关在邮递方面快速、方便的优势，分担了法院的一部分送达压力，提高了送达效率，但在实践中，还存在不尽人意之处：第一，诉讼文书被退回的情况十分普遍。第二，法院不能及时收到挂号信回执。法院一般以双挂号邮寄送达，

7、寄信时附有送达回执并以回执上注明的收件日期为送达日期，邮递员应要求收件人在回执上签收，并将回执寄回法院。“邮政机关目前正处于由国家行政机关向自负盈亏的企业方向发展，由于垄断性和利益驱动，挂号业务的利润不足以使邮局在工作中获得很大的经济效益，加之人力、物资缺乏及邮寄周转环节过多的缘故，造成回执时间很长。” 参见向翔:析人民法院国内民事案件送达存在的问题及对策，载http:,2009年3月14日访问。实践中经常发生回执寄回时间周期长和回执未寄回的现象。而一般送达都是有时间限定的，临近期限届满时，法院只能到邮政局采用邮政查询来得知诉讼文书是否被送达，影响审判效率。第三，采用“特快专递”业务成本高。目

8、前有不少法院采取特快专递送达文书，虽然特快专递比普通邮寄更加快捷，更能保证送达质量，但其成本较高。第四，邮递员送达缺乏法律依据。根据中国现行法律，邮政部门并无法定的送达义务，只能参照邮政部门的行规行纪对邮递员的行为进行规范，邮递员送交当事人诉讼文书的行为因其无法定的送达职责，只能等同于信件的邮送，在邮寄送达过程中带来许多缺憾。(五) 留置送达操作难当受送达人拒绝签收法律文书时，法院只能采取留置送达的方式，但在实践中操作比较困难。第一，适用留置送达条件严格。民事诉讼法第79条规定，受送达人或其同住成年家属拒绝接受诉讼文书，送达人需邀请基层组织作为见证人作证，见证人应签名或盖章，将送达文书留置在受

9、送达人的住所。该法条的立法本意是为了限制法院滥用职权以确保程序的正当性，但在实践中很难达到该要求。首先，何谓“基层组织”，法律没有明确规定，实践中难以统一，容易造成混乱。其次，随着市场经济的发展和人口的频繁流动，要确定并寻找被送达人属于哪个基层组织管辖非常困难。最后，说服基层组织的工作人员配合法院工作更是一件难事。 参见柴颖著：争议留置送达存在的问题，载江苏法制报，2006年11月23日，第C01版。人民法院在送达时没有权力强制基层组织作证，而基层组织又无配合法院送达的法定义务。由于经费、人员或考虑人际关系等各方面的问题，现行的基层组织往往不愿意到场见证，第二，适用留置送达效率较低。在留置送达

10、中，送达人首先要确认受送达人是否在家，如不在家还要确定是否有与其同住的成年家属；如果受送达人及其同住成年家属拒绝接受诉讼文书，那么送达人还要寻找相关见证人，实践中很多人见到法院工作人员一般会避而远之，此时送达人就要与见证人沟通，在见证人不愿配合的情况下，送达人更是要耐心开导，这整个过程就要耗费较多时间。第三，留置送达易引起矛盾激化。有些案件当事人对被诉就有抵触心理，特别是物业服务合同纠纷、相邻纠纷等纠纷案件中非常明显。受送达人对起诉方的对抗情绪转嫁到法院头上，送达便是首当其冲。譬如，物业服务合同纠纷案件中，经常发生受送达人蛮骂送达人员并把诉讼材料扔出去。送达人员根本无拍照取证，如强行拍照取证，

11、则容易引发冲突。(六) 公告送达数量多公告送达是一种推定送达，只有在受送达人下落不明或其他送达方式送达不能的情况下才能适用。然而在实践中，为了达到获得缺席判决的目的，有的当事人向法院故意提供错误的地址或其他联系方式，使法院无法找到此人而只能公告送达。同时，因送达任务繁重，按照户籍地、注册地无法送达后，法院会倾向采取公告送达方式进行送达。基于此，造成公告送达数量较多。三、送达难成因分析产生送达难问题的原因应该是多方面的，既有立法上的粗疏，也有社会发展的客观障碍，既有当事人的心理因素，也有法院的体制影响。具体分析有以下几点：(一) 法律规定已显滞后第一，法律规定时的社会活动规律现已发生了变化。我国

12、关于送达方面的规定主要是以1991年的民事诉讼法的规定为基础框架的，2007年该法作修改时，未对送达部分作修改。当时社会流动性少，案件少，基层组织职责强化，只要通过邮寄送达就可解决问题。现社会发生了翻天覆地的变化，原先的规定已不能适应现在的诉讼要求；第二，法律规定的送达地址范围狭窄不利于送达。我国民事诉讼法仅以受送达人的住所地或固定职业的就业场所为送达地，由于法律规定的送达址的范围相当狭窄，无法应对当前市场经济活跃、人口流动频繁的现状，也使得在其他地点向受送达人送达处于无法可依的尴尬境地；第三、法律规定签收人范围狭窄。我国民事送达中的签收人包括受送达人及其同住的成年家属或法人的法定代表人、其他

13、组织的主要负责人或者该法人或组织办公室、收发室、值班室等负责收件的人。如此狭小的签收人范围使得实践中当事人或其所在单位逃避或拒绝签收的现象屡见不鲜。有些案件的当事人没有与其父母同住，但是其与父母保持着固定的联系，在查找不到他们的情况下，我们也无法让其父母签收法律文书。 (二) 人户分离、注册地与经营地分离严重，增加了当事人住所地不确定因素以上海市郊区为例，第一、在郊区由于城市化进程及市政重大工程等，需对农村进行大量动拆迁、造成人户分离严重，个人的户籍所在地与经常居住地不一致。第二、房地产业的高速发展，现在居民拥有两套以上住房已不在少数，造成具体的地址无法明确。第三、由于社会的飞速发展，人员的快

14、速无序流动，要查找到每个人确切地址并非易事。由此，当事人住所地不确定且难以查找，使送达工作无法顺利完成。对于受送达人为法人或组织的，同样存在着送达难。许多公司注册在工业开发区或私营经济园区，按照营业执照上的地址根本无法找到该地址和企业，这些企业的实际经营地都在他处，有的公司如经营发生亏损，为逃避债务则打一枪换一个地方，根本无法找到。由于受送达人住所地的不确定，如要在短时间内有效送达确实不易。(三) 基层组织管理和服务功能弱化，协助送达作用无从体现在送达过程中，送达员一般需到基层组织村委会、居委会等了解受送达人的情况。上世纪九十年代，若需查找一个人大致只需去两个地方，一是住所、二是工作单位，非此

15、及彼。在进行送达时，基层组织非常乐于帮忙，送达工作十有八九准能完成。现在面临的问题是，当前许多基层组织的作用和职能弱化，有的基层组织缺少人员和固定的办公地点，有的基于各种原因拒绝履行协助义务，有时甚至连大门都不让送达人员进，造成协助送达不能。(四) 当事人存有对抗心理当事人拒绝或逃避签收法律文书，主要来自心理因素的影响。我国是个缺乏诉讼传统的国家，人们从心理上抵制诉讼。一旦得知自己被起诉，常会想尽办法予以抗拒。希望以未曾收到为由抗辩诉讼活动的进行，而达到不实施一定法律行为的目的。还有一些当事人认为法院送达法律文书是在找茬，认为在送达回证上签字就意味着要负法律责任，而拒收则可能减轻或逃脱责任，只

16、要不收就不会有事，民间流传着“宁愿掉在屎上，也不愿落在纸上”的谚语。或者有的当事人以拒收来表示对案件的不满。 (五) 送达成本高送达成本的高昂，影响着送达工作的正常运行。主要体现在两个方面：一是为完成纷繁复杂的送达工作，各级法院都要为此专门配备相当数量的法官、书记员或者司法警察，占用了过多的司法人力资源。二是为了提高送达工作效率，各地法院还要为此提供必要的物质保障如交通工具、录音、照相器材等，有些基层法院仅司法专递一项每年的费用就达数十万元，在诉讼收费大幅降低的背景下，送达成本在民事诉讼中的高昂比例日益凸现。四、解决送达难相关建议由于我国各地区社会发展不平衡，人文地理各不相同，对送达制度改革不

17、能搞一刀切，应适应本区域的特点。笔者结合我区实际，就完善我院送达制度提几点建议。(一) 改变以法院为主体的单一送达模式，建立以法院为主，当事人为辅的送达主体模式我国的送达模式是法院依职权送达模式，在这种模式下既加重了法院的责任，也增加了司法成本，在目前司法资源紧缺的形势下显然不能很好地解决送达难问题。从其他国家的立法例中可以发现，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，实行法院送达和当事人送达并存的模式是国际通行的做法。双轨送达体制中的立法版本有两个，其一是以德国等大陆法系国家为代表，奉行以法院送达为主，当事人送达为辅的体制，在德国，除离婚判决以外的民事判决书都由律师送达，其余则由法院依职权送达；

18、其二是以美国等英美法系国家为代表，奉行的是区分不同诉讼阶段和诉讼环节确定送达主体的体制。 王福华：民事送达制度正当化原理，载法商研究2003年第4期，第101页。考虑到我国法院的职权主义特色及在程序保障的基础上提高送达效率和送达效益这一价值取向，笔者建议我国应建立以法院送达为主、当事人协助送达为辅的体制。基于我国的国情，一旦当事人诉诸法院，当事人之间的关系就比较紧张，由当事人送达不太现实，但遇到法院不能送达的情况下，当事人有义务查找受送达人，向法院提供受送达人的动向。一般的诉讼案件（这里主要指民、商事案件）有两类，一类是诉讼各方熟知的，譬如，商事案件、婚姻家庭类案件等；另一类由于突发事件引起的

19、诉讼，譬如，交通事故案件等，双方并不认识，但也可以通过相关处理部门如交警队等了解到对方的联系方式及初步信息等。对熟知对方的当事人，应负有提供确切地址或活动动向的义务，在特定情况下，负有一定的送达义务。在一起离婚纠纷案件中，笔者就曾实践过要求由原告送达给对方诉讼文书的做法。该案原、被告双方仍居住在一起，但很难确定被告何时回家的生活规定律，法官在告知原告相关送达的基础规定后，原告送达了诉讼文书，另一方也到庭参加了诉讼。在这类案件送达时也可以律师在场或律师送达。通过这种模式，让当事人适度参与，旨在提高有效送达率，减少公告送达。 (二) 基层法院根据所辖区域的特点制定适合的送达模式2005年，最高人民

20、法院出台了关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定，进一步确立了“法院专递”的送达方式。该规定出台以后，许多法院采用法院专递的送达模式。笔者认为所有法院一律采用法院专递不合适。首先，法院专递的送达人员也是由邮政局组织的专门送达人员，其权利与邮递员一样，另外在郊区等偏远地区送达率较低，且成本较高。以上海市法院为例，各法院有不同的送达模式，如市区中心城区的法院，都参加了上海法院专递邮政同城送达网络，由于市区人口密度大，面积小，容易送达，有效送达率在93%左右，基本上达到诉讼送达的要求。但郊区法院参加上海法院专递邮政同送达网络的，经统计有效送达率在70%左右，无法达到诉讼的要求。有的郊区法院

21、后来退出了该网络，建立适应自身法院的送达模式，主要内容是在本区范围内的诉讼文书由自行组织的送达人员直接送达，将跨区的采用法院专递送达。该模式既节约了送达成本，同时提高了送达效率。(三) 加大对恶意逃避送达当事人的惩罚力度“禁止权利滥用为现代法治国家一项基本原则。” 梁慧星：裁判的方法，北京法律出版社2003年版， 第194页。恶意逃避送达不仅浪费司法资源，而且严重影响对方当事人合法权益的实现，为了保障当事人合法权益及时得到救济，防止恶意拖延诉讼及执行时间，对于当事人恶意逃避送达的行为由立法授权，采取较为强硬的妨害民事诉讼的司法强制措施，如罚款、拘留等。民事诉讼法没有对恶意逃避送达行为作为妨害民

22、事诉讼行为处罚是个缺憾。参照该法第十章关于对妨害民事诉讼的强制措施中第一百零二条、第一百零三条规定，下列行为可采取强制措施：（一）两次以上拒绝签收诉讼文书，经教育仍不悔改的；（二）恶意逃避送达，向法院提供虚假的送达地址；（三）在诉讼中变更住所地，故意不通知法院，造成诉讼延迟的；（四）送达时对送达人员蛮骂、威胁，殴打送达人员，或撕毁诉讼文书的。出现上述四种行为，可对当事人进行罚款、拘留。当然，法院在认定受送达人存在恶意时，必须制作和保存相应的证据予以证明。(四) 创设新的送达方式并确认其法律效力针对现有的送达方式已不适应当今诉讼的需求，各法院已创设了一些新的送达方式，有的高院甚至还下发规范文件以

23、便操作。如能上升为最高法院的司法解释确认其法律效力，无疑会大大提高送达的效率。第一，确认电话送达。针对司法实践中经常遇到的，受送达人留有电话等联系方式且与其联系能确定身份，但拒绝提供有效地址、拒绝签收文书材料或者承诺签收但屡次无故拖延的，如适用公告送达反而使其达到拖延诉讼的目的。鉴于签收诉讼文书系受送达人的诉讼义务，针对此类受送达人恶意拒收诉讼文书的行为，经电话等通迅方式释明相关法律后果，由法院送达人员做好电话录音记录后邮寄送达，即自然人以其户籍登记中的住所地或者经常居住地为送达地址；法人或其它组织以其工商登记或者其它依法登记、备案中的住所地为送达地址。法院收到邮寄回执行即视为送达，无需适用公

24、告送达。第二，运用寄存送达。借鉴域外立法的可取之处，增加寄存送达的适用。针对审判实践中当事人明明在家拒不开门或故意四处躲避，以拖延诉讼、推迟履行期间的，我们可以参考台湾民诉法规定的寄存送达的方式，对当事人予以惩戒。对于法院既无法直接送达，又不宜公告送达的，我们可以将送达通知粘贴在当事人的住所地，法人的工作场所，并将相关法律文书放置在村委会或居委会、当地派出所、工作单位等，以备当事人领取。粘贴寄存送达的通知书之时即为送达之时，从而有效地防止受送达人拖延诉讼的企图。第三，随着现代科学技术的发展，尤其是网络技术的发展，为文件的传送提供了极大的方便。这些新的通讯方式如果在送达中予以采纳，无疑会大大提高送达的效率。对此我们应在实践中及时予以总结归纳，尽早把这些新方式纳入法律渠道。(五) 建立协助送达网络为解决执行难，各地区法院都建立了协助执行网络，网络的参加人员都为各基层村委会、街道的司法联络员、信访干部及主任等人员。人民法院应充分利用这一现成的网络资源