公共卫生事件协同治理的路径选择

1、公共卫生事件协同治理的路径选择近年来，世界范围内的重大公共卫生事件时有发生，国 内则更是频繁。如：2016年的西非埃博拉疫情和 2016年的 中东呼吸综合征疫情，国内广东地区登革热疫情异常高发， 这类疫情传染力很强，并且具备有限的人传人的能力，一旦 发生，就严重威胁着全世界范围内的人民生命健康和社会安 全。因此，完善公共卫生事件管理，积极预防并及时应对重 大公共卫生事件已日益成为政府应对突发事件的重点工作。 然而传统的单一政府主体权威管理模式已经无法适应公共 卫生事件这类公共问题的管理要求。因此，在这样的大环境 下，找寻一种适应当前公共卫生事件发展趋势的管理模式就 成为国内学者和实务者的研究使

2、命。党的十八届三中全会首 次提出 国家治理”的概念，这里的 治理”就是强调的以共同 利益为目标的多元主体协同治理。近年来，协同治理理论已经渗透到我国社会管理各领 域，并发挥了不错的效果。但是，协同理论作为一个以研究 系统内部各要素及子系统之间的相互影响以及相互合作为 目标的理论，是否能够在治理公共卫生事件这类突发性事件 中发挥真正的实践作用，弄清以下三个问题是必须的：一是 在理论层面上，公共卫生事件协同治理是否具有可行性；二 是在现实层面上，公共卫生事件协同治理在实践中的现实困 境；三是如何化解理论可行性与现实困境之间的张力，构建 新形势下公共卫生问题协同治理的有效路径。一、公共卫生事件协同治

3、理的分析框架公共卫生事件协同治理的内涵协同理论是20世纪70年代由德国物理学家赫尔曼哈肯创立的。他认为 协同理论是研究由完全不同性质的大量子系 统所构成的各种系统。研究这些子系统是通过怎样的合作才 能在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的。特别要注意 研究那些以自组织形式出现的结构，从而找出与子系统性质 无关的支配着自组织过程的一般原理。” 1公共卫生事件协同治理俨然已是大势所趋，它是以政府 为中心，非政府组织、企业、个人等多元主体协同参与治理， 以新兴的网络技术为支撑，依据公共卫生事件的演化周期， 在事件的发生、发展、消弭的各个阶段，各参与主体协同合 作采取有效的措施有效预防、处理和消除危机

4、，解决单一主 体不能解决或实现的目标。它主要包括以下内涵：其一，公 共卫生事件治理主体的多元化。公共卫生事件本就属于公共 问题的范畴，公共问题的管理一直是以政府为主体，同时也 是政府作为责任承担者。但在公共卫生事件的协同治理中， 政府作为唯一主体的情况已不存在，伴随着的是社会中的非 政府组织、民营企业、公民个人等在内的相关社会组织和利 益相关者都可以是事件的治理主体，不同主体在沟通协商的 基础上，不断达成共识，从而在事件处理中高效发挥作用， 及时消弭危机。其二，治理权力的多中心化。公共卫生事件 的应对是典型的公共问题的处理，它的协同治理需要权威， 在国内，长期以来权威的主体都是政府，但在协同治

5、理中， 这个权威不一定是政府，其他治理主体都可以参与到管理中 来，构建一个协同治理网络，从而形成多个权力中心，共同 协商、相互监督、相互激励、相互制衡，实现治理中的权力 共享。其三，公共卫生事件协同治理的精髓就是参与与合作。 多元主体治理的基础就是合作，它需要政府同其他参与主体 在平等自愿的前提下进行协商对话，建立权力共享、利益共 享的伙伴关系来共同治理事件。其四，事件治理的直接目的 就是有效预防、处理和消弭危机，保证广大人民群众的生命 安全和社会安全。在公共卫生事件的协同治理中，利用多方 的优势互补，实现 “ 1+12的高效危机处理结果，从而保证 和增进公共利益。运用协同理论分析公共卫生事件

6、协同治理的可行性协同理论是探寻复杂系统中各因素或者各子系统之间 既相互竞争又相互合作的科学理论，其研究对象必须具有复 杂性、开放性，以及远离平衡状态等特点。” 2而公共卫生事件治理体系就是一个复杂的系统。首先就表现在事件产生 的不确定性和处理的复杂性以及多元的利益相关体，使系统 内部各成员相互影响、相互合作。然而，在公共卫生事件发 生后，由于 经济人”的特性，各治理主体所追寻的价值利益、 价值目标不可能一致，那么这种情况下系统内部自组织的协 调就变得非常关键；同时系统本身不仅受到其内部各子系统 的作用影响，也会受到外部环境的影响，外部环境的变动必 然导致系统内部各要素和子系统之间的关系变化，具

7、有很强 的动态性。其次，公共卫生事件协同治理体系是一个开放的 系统。公共卫生事件治理的高成本和高难度，决定了必须不 断保持同系统外进行物质、信息联盟以及资源的交换，不管 是公共卫生事件协同治理的需要，还是公共卫生事件协同治 理的功能输出，都表明了公共卫生事件治理是一个开放的系 统。最后，当前我国公共卫生事件治理体系处于一种非稳定 状态。我国传统的以政府为中心的单一权威主体治理模式已 经不能有效应对与日俱增的公共卫生事件，这一具体情况决 定了治理体系的非稳定状态。所以，必须对目前的治理体系 进行机制的优化和结构的再造。综上所述，运用协同理论分 析公共卫生事件的协同治理是具有可行性的。二、突发不断

8、完善公共卫生事件立法，促进事件治理的多元主体依法、高效、有序参与XX年，依据中华人民共和国传染病防治法，针对防治非典型肺炎工作中暴露出的突出问题，我国就出台了突 发公共卫生事件应急条例，这两部法律对公共卫生事件的应对与管理做出了详细的规定，使我国公共卫生事件管理进 入法制化管理轨道。但是，相关法律法规并没有对公民和社 会组织在参与事件治理过程中的权利与义务做出明确规定， 其治理主体的地位和作用并没有得到重视。随着自媒体时代 的来临，公民的声音也越来越有影响力，公民和一些社会组 织在社会治理中的角色也越来越突出。2016年，黄浦江上出现大量死猪，各大媒体积极报道，迅速引起了政府的高度重 视，及时

9、对死猪进行打捞和无害化处理，沿途广大养殖户也 积极配合政府的应急措施，使事件迅速得到控制。在这一过 程中，媒体和公民的主体责任得到充分的展现。但相关媒体 在报道中各自为政，有失偏颇，力量没有得到高效整合，给 社会造成一些恐慌。因此，应完善公共卫生事件管理立法， 确定公民和各类组织在事件治理中的主体地位，明确其在事 件治理中的权利和义务，保障公共卫生事件治理多元主体依 法、高效、有序地参与。规范公共卫生事件协同治理的权责体系公共卫生事件取得协同效应的一个重要前提就是在公 共卫生事件协同治理系统中，协同内部各要素相互协调、相 互作用从而形成源于系统本身的内生动力机制和激励机制。 在公共卫生事件协同

10、治理结构中，首先需要解决的就是明确 包括政府在内的所有参与主体的权力与责任的划分，只有明 确了责任问题，才能保证协同治理的高效。因此，如何明确 权责划分就成为公共卫生事件协同治理的关键问题：首先， 根据权力关系中的权责一致原则，明确参与主体的职责权 限。其中的 权”既包括政府在事件协同治理中的权力，也 包括公民、私人团体、社会组织、媒体等在协同治理中的权 利。权责一致原则就是既要保证各参与主体在事件协同治理 中的权力行使，同时又要明确各自的责任边界和自身的角色 定位。其次，依据成本与收益对等的原则，在明确各参与主 体权责一致的基础上，使各主体在行动中各尽其责，发挥自 身最大的效用，避免在协同治

11、理中各主体各自为政，追逐自 身利益而忽视整体利益，甚至有责推诿的现象。最后是建立 责任考评体系和激励机制，对各参与主体在公共卫生事件协 同治理过程中所履行的职责进行考核评价，根据考核的结果 对主体进行不同程度的奖励与责罚，督促其在协同治理过程 中最大效用地发挥自身的能力，各尽其责。构建公共卫生事件协同治理的运行网络完善的法规制度、明确的权责关系是公共卫生事件协同 治理高效运行的保障，但在这些基础上，还应加强参与网络 的多元化、规范化建设，同时也应保障协同机制的深度融合。 第一，建立公共卫生事件参与主体的决策机制，完善的决策 机制是保证事件顺利解决的关键。在这个机制中，就必须体 现主体有平等的参

12、与机会和享有均等的权力。权力均等意味 着所有的人都有发表观点的权力，没有人能够进行支配，且所有的人都能够参与进来并相互影响。” 3公共卫生事件协同治理本身就是一个开放的系统，那么其决策过程也必然不 会例外，从决策制定、实施、考核、评估这一系列环节，都 应保障各参与主体拥有平等的机会参与，并在决策过程中充 分表达自己的意愿，科学的决策机制必须要能够兼顾参与各 方的利益，唯有如此，决策的科学性与民主性才能得到保障。 第二，建立公共卫生事件参与主体间利益协调机制。利益是 合作的基础，利益在各主体间的契合度是协同协作高效运行 的保障。一方面应在平等、自愿与协商的基础上，建立合理 合法的成本分摊机制，在

13、公共卫生事件协同治理中，各参与 主体的地位以及相应承担的责任与义务都是不同的，应在这 种区别上合理合法分担治理的成本；另一方面，有效利用公 共财政的支持，建立合理的利益补偿机制。通过政府对公共 卫生事件协同治理的各项补贴调节各参与主体的利益，从而 达到增进公平的效果。第三，建立公共卫生事件参与主体间 资源共享机制。公共卫生事件治理的复杂性、及时性，都要 求各参与主体在协同治理中发挥优势资源互补，从而实现资 源协同发挥的增效，这就要求各主体分享资源、共享资源。 一方面，完善资源共享法律法规制度，古人云：法者，天下 之程式也，万事之仪表也，唯有依托法律才能保障参与各方 的优势资源得到合法的整合，实

14、现资源优势互补；另一方面，建立以制度为保障，以新兴的网络为载体的大型信息交流互 助中心和技术信息共享平台，为各主体在公共卫生事件协同 治理中进行更便捷的信息与技术共享搭建平台。培育公共卫生事件协同治理的社会资本公共卫生事件协同治理不仅仰仗于决策、制度、法规、技术、设备、资金等 硬条件”也依赖非正式制度、社会结 构、信息沟通、危机意识、社会心理、社会道德等软条件”这就 需要社会公众的共同参与，需要社会公众共建新的公众 文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也 就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资 本。” 4社会生活中那些表现为网络、互惠规范和信任的特 征构成了一个社会的社会资本。” 5培育公共卫生事件协同治理社会资本，首先是要培育普遍的社会信任意识。信任是 一切合作的基础，也是重要的社会资本，合作主体间缺少信 任，则很难实现高效的合作。社会信任的培育不仅需要构建 诚信政府和不断提升政府的公信力，同时也需要社会组织、 广大民众守法守纪，共同营造社会的信任文化。其次是公共 精神的培育。公共精神是孕育于公民社会中的基本道德观念 和统一于维护公共利益和保障社会和谐发展的价值取向，它 包含着公民社会中的基本社会道德以及对公共利益