译稿亚洲开发银行采购审核

1、亚洲开发银行 中心业务服务办公室 采购有效实施审核（PREI）手册2011年3月目录 背景PREI的目标和用途 项目层面 国家和行业层面 PREI实施中的一般考虑因素 PREI评估的方法论 评估规划与准备数据收集工具的选择与定制 评估与数据收集采样实际评估的实施 PREI主要标准与指标 组织能力与人员能力 信息管理采购实践 竞争性透明度效率 有效性问责措施 亚行融资合同的详细审核 PREI评估报告 附录1：PREI指标与风险评级表 附录2：PREI调查问卷 附录3A：PREI合同审核表 附录3B：亚行资助的国内竞标合同详细审核检验清单 附录4： PREI合同审核总结表附录5：PCA和PREI响

2、应的比较 附录6：建议的采购能力开发与风险减轻行动计划 附录7：中期评审考察期间PREI职权范围范例采购有效实施审核手册背景 对于亚行资助的项目，“亚行采购指导准则”（“指导准则”）要求借款人编制采购计划，采购计划应至少包含最初的18个月时期。 该采购计划应该被亚行接受，而且需要每年更新，或者在必要时更新，因为执行机构（EA）或实施机构（IA）必须要在项目实施过程中遵守该采购计划。 采购计划应该以执行机构/实施机构的采购能力评估（PCA）为基础，因为该评估将提供必要的信息来确定审核之前和之后的限值、采购方法以及国家实践的可接受性。也正是通过采购能力评估来识别采购风险，并且由亚行和借款人约定减轻

3、采购风险的措施。 该手册旨在帮助亚行工作人员和顾问实施采购有效实施审核（PREI）。其目的是以有组织而且一致的方式运用关键指标来度量采购绩效、减轻识别的风险以及提高采购能力。该手册不取代评估人的专业判断，有些情况下，过程的严格实施可能不适当，尤其是在没有获得数据或者国家采购环境不支持指标的情况下。PREI审核也是一个持续的过程，因此，中央业务服务办公室希望获得有关完善方法论和确保其实用性的建议和意见。 PREI的目标和用途 按照国家合作伙伴战略（CPS）采用的基于结果的模式，亚行现在正在积极监测和评估采购风险和绩效，从总体的以控制为中心的导向向质量管理为中心的导向转变，以确保采购安排和实践实际

4、上实现了有效承包和实施。鉴于此，PREI是亚行开发的一种方法论，它运用指标来评估和监测执行机构/实施机构的采购实践、活动、体系和制度安排，并且识别和消除采购相关风险和漏洞，进而强化项目实施和发展目标的管理。PREI审核的目标是识别这些领域的优劣势和风险，制定行动计划来减轻已识别的风险，提高采购能力并且改善采购绩效。 项目层面PREI为中央业务服务办公室和地区部门（RD）提供了与执行机构/实施机构建立合作关系并且更加积极地参与评估他们的实际采购绩效的机会，这种评估的方式超越了提交文件的后期审核。这种合作关系可以解决以下问题： 采购能力评估（如果实施）确定的执行机构/实施机构的组织结构和人员能力是

5、否成功地支持了有效采购实践；执行机构/实施机构的采购活动是否获得了促进问责的充分的信息管理系统的支持； 执行机构/实施机构的实际采购实践是否符合采购计划、国际公认规范以及与亚行约定的国内竞标程序，而且是否导致了透明招投标和充分的竞争，从而实现了合同的成功实施。 换句话说，PREI审核将关键指标结果与执行机构/实施机构的采购能力评估联系起来。实际上，它将根据项目实施期间的实际应用验证和重新评估采购能力评估的结果。如果，在审核之后，执行机构/实施机构的采购风险被认为实际上高于或低于之前的风险评估分数，那么这种风险评估分数将被调整，采购计划的审核要求也将相应的修订。 国家和行业层面 PREI审核广泛

6、覆盖组织能力和人员能力、信息管理、采购实践、有效性和问责。为此，鉴于基于风险的导向，在国家层面上，PREI审核也可以为CPS、中期审核以及年度国家投资组合审核（CPRM）提供输入信息。PREI审核提供了用于项目和行业采购风险评估的工具和信息，因为采购是第二次治理与反腐败行动计划（GACAP II）的三个主题治理重点之一。 PREI审核还完善了第二次治理与反腐败行动计划采用的国家层面采购风险评估方法，后者将经合组织（OECD）发展援助委员会（DAC）基准线指标系统（BLI）作为一个主要证据来源，因为PREI审核与经合组织发展援助委员会基准线指标系统（BLI）的方法和模式相一致。 PREI审核支持

7、了第二次治理与反腐败行动计划对于强化国家采购体系和预防腐败的重视。 因此，PREI审核结果可以在国别风险管理计划中使用，1 确定与采购相关的总体中心点、重点、资源分配和项目排序中需要达到的统一。 同样，它将使得亚行能够获得监督措施和制衡体系的深入知识，这种监督措施和制衡体系可以强化问责、可预测性和透明度。实施的风险评估可以帮助强化计划/项目管理和资产组合管理，因为它根据实际采购绩效提供了信息。 在行业层面上，PREI审核（由市场实践和能力的评估作为补充）可以帮助识别该行业中的关键的采购相关问题和风险，并且提出适当风险减轻措施的建议。 PREI审核的结果和建议也可以用于与第二次治理与反腐败行动计

8、划的重点和战略有关的其他目的。比如，RPEI审核结果可以被亚行总审计官办公室（OAG）和反腐败与廉政办公室（OAI）用来支持亚行对于采购中的反腐败措施的进一步重视。PREI评估可以用来识别危险信号，这些危险信号可能导致更深入的调查以及减少欺诈、腐败或资源滥用机会的举措。这样一来，PREI审核可以完善反腐败与廉政办公室的项目采购相关审核（PPRR），后者旨在帮助预防和发现欺诈、腐败或滥用。 参见亚洲开发银行第二次治理与反腐败行动计划（GACAP II），第13页。 发展结果的管理在亚行正在主流化，项目实施监督正在逐渐采用结果导向，这种结果导向强调了可证实的结果的实现。正是因为这个原因， PREI

9、审核被作为基于绩效的工具而及时引入。 PREI审核实施过程中的一般考虑因素 PREI审核将由中央业务服务办公室领导，与地区部门合作实施。地区部门也可以开展评估，但是应该与中央业务服务办公室密切协调，以确保方法、工具和结果的一致性、质量和持续改进。如果地区部门工作人员希望实施评估，中央业务服务办公室可以提供方法和工具使用的培训。PREI审核中的一个模块也将结合在中央业务服务办公室的采购培训计划中。可以招聘在国际公认的采购原则和实践方面（尤其是在采购评估方面）拥有充分知识和经验的顾问来实施PREI审核，但是这种做法应该受到中央业务服务办公室采购专家的直接监督。顾问的职权范围（TOR）样本（包括资格

10、和经验要求）可以向中央业务服务办公室索取。 亚行用户部门（UD）和中央业务服务办公室将识别接受PREI评估的执行机构/实施机构，同时考虑到在期中审核期间安排实施PREI审核的必要性，以及优先审核负责大型、关键和/或许多亚行资助项目和合同的执行机构/实施机构的重要性。 应该强调的是，PREI审核以执行机构/实施机构的制度安排和实践为重点，而不是以个体项目为重点。鉴于这些考虑因素，执行机构/实施机构的识别应该采取更加战略性的途径。 PREI审核不仅限于项目特定采购资源的评估，还可以包含国家采购和经营环境的选定方面，前提是这些方面会影响PREI审核的指标。这样做有两个原因，即：（1）PREI评估涵盖

11、国内竞标（NCB）的采用，因此需要考虑国家爱采购法律框架和运作框架，（2）执行机构/实施机构的经营环境对外部融资项目的管理方式产生重大影响，不论是否存在单独的项目管理办公室（PMO）。 PREI审核应该在期中审核期间实施，从而：（1）存在足够数量的已完成合同，为评估提供充分的覆盖范围，（2）执行机构/实施机构有合理的时间来采取对于后续采购而言被认为必要的进一步能力开发和风险减轻措施。如果一个执行机构/实施机构负责实施多个亚行资助项目，PREI审核不需要针对每个项目单独实施，因为对执行机构/实施机构实施的涵盖所有相关项目的一次评估就足以识别所有这些项目的采购能力、风险和风险减轻措施。 PREI评

12、估方法PREI评估主要基于实体检查、访谈和文件审核，辅以适当的工具（作为本手册的附录提供）。PREI评估包含四个主要步骤，分别是： 评估的规划和准备 数据收集工具的选择和定制 评估与数据收集采样 实际评估的实施 四个主要步骤可以用工作计划时间表表示，这个工作计划时间表结合了成功实施PREI评估所需的所有相关活动。表1提供了PREI工作计划的一个例子。 表1：PREI工作计划样本 （国家）：采购有效实施审核（PREI）工作计划 活动第1个月第2个月第3个月 第1周第2周第3周第4周第1周第2周第3周第4周第1周第2周第3周第4周准备、初步数据收集和启动报告1.1 准备数据收集工具1.2 与相关机

13、构举行协调和开工会议1.3 为国家顾问（如果有）提供数据收集工具培训1.4 采用PREI问卷和清单采访采购人员1.5.开始合同审核1.6. 提交启动报告（对于顾问）2数据收集和期中报告2.1 合同审核2.2. 完成PREI问卷和清单 2.3 提交期中报告（对于顾问） 2.4 亚行审核期中报告（对于顾问）3信息、PREI报告草案和演示文件的验证3.1 整合所有评价、所有事实调查结果和文件审核结果3.2 组织和整理数据，起草PREI报告3.3. 重新访问被审核机构，验证审核结果，实施后续访谈。 3.4 提交PREI报告草案，实施利益相关方座谈/演示。 4PREI最终报告4.1 整合所有评价，修订P

14、REI报告4.2 提交PREI最终报告图例-审核任务期评估规划和准备因为PREI评估应在期中审核期间实施，所以需要将其纳入到期中审核并行申请书以及期中审核代表团职权范围书内。 期中审核并行申请书备忘录只需提到期中审核也将包含PREI审核，而且只需识别中央业务服务办公室的负责人员。但是，期中审核代表团的职权范围书应该提供一个单独的部分来简要阐述PREI审核以及审核所需的文件。以上表1中列出的PREI工作计划也可以附在期中审核代表团职权范围书后作为参考。根据该工作计划，显然，PREI审核期将比期中审核期更长。因此，预计整个期中审核期将只与PREI工作计划的前两周的活动对应，即，准备、初始收集和启动

15、报告。该手册附录7规定了PREI审核的样本部分，这个部分可以结合在期中审核职权范围书内。 在开始PREI评估之前，评估人（可以是中央业务服务办公室采购专员或顾问），用户部门和执行机构/实施机构应规划活动和应对可能遇到的挑战，并且商定具体的策略、方法和安排。这项工作通过以下措施完成：（1）向执行机构/实施机构解释PREI评估的目的和方法，（2）识别需要审核的采样合同的百分比，（3）识别需要获得的信息以及评估所需的数据类型，（4）识别需要访谈或调查的利益相关方，以及需要审核和分析的文件。 完成预备会议后，执行机构/实施机构最好为其主要官员和评估人安排一次开工会议，评估人在会议上将阐述评估的目标和范

16、围，并且商定访谈和数据收集行动计划。参与这次会议的主要官员应该作为访谈中的被采访者，比如负责采购、财务、合同管理、内部和外部审计的官员。在开工会议期间，评估人和这些官员应该识别合同审核所需的数据和文件所在的部门并且确定走访的暂定日期，从而确保所有必要的记录到位而且不浪费宝贵的时间。执行机构/实施机构必须要提供充分的协调和支持，而且必须要允许评估人获得所需的信息。为此目的，执行机构/实施机构可以任命一名官员担任PREI评估的关键联络人。如果接受访谈的官员不会说英语，或者采购与合同文件采用的是所在国的语言，则建议评估人聘请一名优秀的翻译或者熟悉所在国的采购实践和体系的国家顾问。 数据收集工具的选择

17、和定制 本手册附录1列出了PREI指标表格以及与评估有关的定义、度量方式、建议限值和问题。 为了帮助评估人收集数据，每个指标都与附录1中的问题挂钩。可以采用多个建议工具来实施评估。这些工具作为访谈和数据收集的指南或样板，不应该用作信息收集的唯一依据。评估人可以在其认为必要时修订或者增加问题，以达到评估目标。数据收集工具包括： PREI指标和风险评级表（参见附录1） PREI调查问卷（参见附录2） PREI合同审核表（参见附录3a） 亚行资助国内竞标合同详细审核检验清单（参见附录3b） PREI合同审核总结表（参见附录4） 采购能力评估与PREI回应的比较（如果适用）（参见附录5） 建议的采购能

18、力开发和风险减轻行动计划（参见附录6） 期中审核期间的PREI评估职权范围样本（附录7）。 如果存在采购能力评估报告，该报告将为PREI审核提供有关总体采购制度框架和法律框架、组织能力和人员能力、信息管理、采购实践、有效性和问责措施的基准信息。该信息可用来确定执行机构/实施机构的主要采购流程是否基于国际公认的原则、实践和科学管理程序。采购能力评估和PREI评估建立在共同的主要标准之上，所以存在比较执行机构/实施机构的制度安排和实践中的改进和发展的依据，以及验证项目实施期间关键要素合规性的依据。PREI评估深入了解项目实施期间的实际采购实践，而且可以深入了解透明度、效率和有效性。附录5提供了用于

19、比较和评估采购能力评估与PREI评估结果的格式。 PREI问卷根据RPEI指标和风险评级表提供了一系列问题，这些问题涵盖17个指标的信息。信息可以通过与执行机构/实施机构的相关官员的面谈获得（这些官员包括采购委员会负责人、秘书处或采购单位成员、项目管理/实施单位（PIU）负责人、财务和内部审计办公室成员以及外部审计员）。评估人也可以进行流程预演、审核相关文件并且通过焦点小组讨论来收集PREI问卷的信息。可以提出其他问题来澄清问卷中的回答。评估人不应将调查问卷留给被调查者自行填写，否则被调查者可能会不完全理解问卷中的问题或者问题的语境。如果一些问题不适用、无法获得或者在执行机构/实施机构内不存在

20、，那么就将其视为调查结果，评估人应该在其报告中给出相应的解释。 PREI合同审核表用来促进合同审核，以获得12个指标的信息。 信息可以从不同来源获得，比如采购、合同、项目实施和财务文件。文件可以在执行机构/实施机构内部的不同部门中获得， 具体取决于保存记录的方式。合同审核针对合同的代表性样本实施，这个代表性样本应该随机选择。样本应该包含上两年的合同，包括不同的采购方法。项目实施中期进行的PREI评估预计将提供足够数量的已完成合同。 PREI合同审核总结表提供了所有已审核合同在采购方法、投标人参与、投标准备、广告、合同授予、投标和承包时期以及成本效益方面的总结。这个总结表涵盖了PREI的7个指标

21、。执行机构/实施机构的采购计划（如果有）将提供与预算、包装、排期、数量识别、成本估算、采购管理和跟踪以及合同管理有关的采购规划实践的基准信息。采购计划可以在采用的采购方法、处理和授予的合同数量和价值方面与实际合同进行比较，以确定执行机构/实施机构的预算、规划或采购人员的规划与预测能力的可靠性水平。如果采购计划与合同审核产生的信息之间存在偏差，或者如果采购计划不存在，那么评估人需要研究这种情况的原因、确定与任何关键指标有关的伴随风险，并且识别需要解决的采购或实施相关问题。 评估与数据收集采样 必须要选择需要采样和审核的足够数量的已完成采购合同，以确保合同审核的可靠性。采样合同的百分比取决于执行机

22、构/实施机构的能力及其实施的项目的复杂性。如果项目属于低风险项目，而且执行机构/实施机构表现出很强的能力，PREI的采样百分比可能比较低。另一方面，如果项目是复杂项目，而且执行机构/实施机构没有表现出很强的能力，那么采样合同的百分比将更高。评估人应该始终运用专业判断来确定需要采样的合同的适当数量。评估人应该在叙述性报告中披露采样合同的百分比以及数据收集方面的置信度水平。在任何情况下，采样合同的百分比都不应低于20%。 中央业务服务办公室、评估人、用户部门以及执行机构/实施机构应约定合同审核是只包含亚行资助的合同，还是包含国家预算和其他资金来源资助的合同。当做出这一决定时，执行机构/实施机构应该

23、允许评估人审核评估之前的两年内的已完成采购合同，而且应该在其中包括： 所有类型的采购（货物和服务、土木工程和咨询服务） 各种合同金额（包括大额合同和小额合同） 不同的采购方法（公开招标、选购、直接承包或其他采购方式） 如果机构在过去两年里没有基础设施合同和咨询合同，那么评估应该以货物和服务为重点，或者审核通常使用的主要合同类型。如果执行机构/实施机构的中央办公室没有足够数量的合同，那么也可以提供执行机构/实施机构的地区部门或二级地区部门的数据。 实际评估的实施 上述初步工作完成后，评估人可以开始实际的数据收集工作。虽然上述讨论反映了需要收集和产生的数据和信息的广泛范围，但是PREI评估只着眼于

24、一些关键点，这些关键点帮助评估人对执行机构/实施机构实施简单而且有意义的评估和评价。如果在评估过程中，评估人恰好获得不符合PREI评估格式要求的信息，但是这些信息看似相关，那么评估人仍然应在报告中说明这一点和/或将相关文件附在报告后，用于未来参考和进一步分析。 PREI风险评级系统采用了一个四点定性量表（从极高到极低），评估人应该运用该量表评价每个指标，评价的依据是访谈结果、收集的数据以及评估人的专业判断和经验。PREI指标和风险评级表为每个指标提供了建议的满意限值，这些限值在得出适当评级结果的过程中用作基准线。“极高”风险表明，由于缺乏与指标有关的关键信息或者实践而未能达到建议的限值。“高”

25、风险表明指标存在缺口，需要作出重大改进来达到建议的限值。“平均”风险是指符合满意的限值。最后，“低”风险是指实现的相关限值高于平均水平，或者完全达到了对于该指标设定的标准。 应该注意的是，PREI指标和风险评级表以及PREI问卷中的问题是每个指标的评价依据。根据访谈和调查结果，评估人应该决定四个风险级别中哪一个级别适当的反映了执行机构/实施机构的每个指标的情况。评估人应该在PREI指标和风险评级表的“回答”一栏解释评级结果的原因。PREI不采用数字评分系统的原因是：（1）为评估人运用专业判断提供更大的空间，（2）不考虑不适用于实际评估过程中的现实情况的元素，（3）考虑适用于指标的元素，（4）使

26、得评估能够提供在数字评分中不容易体现的信息。根据这些评级结果的汇总，评估人然后应该决定最能够描述执行机构/实施机构实际情况的总体风险级别。评估人还应该制定行动计划来解决特定的问题，尤其是具有“极高”和“高”风险评级的问题。行动计划应该利用执行机构/实施机构的显著优势，行动计划的实施需要接受亚行和执行机构/实施机构的监督。 PREI主要标准和指标 PREI包括五个主要标准，具体如下： 组织能力和人员能力 信息管理 采购实践，包括竞争、透明度和效率 有效性 问责措施 这些主要标准分为24个指标。为了有意义，主要标准和二级指标应该全面说明执行机构/实施机构的采购实践以及实现采购结果（不论是理想结果还

27、是有害结果）的方式。因此，为了全面说明机构的采购体系、制度安排和实践，以及将其中的缺口最小化，PREI评估采用了国际公认的公共采购原则以及相关步骤框架从而能够根据相互影响和依赖的指标检查结果，得出绩效评估的真实价值。图1以连续循环的方式显示了主要标准，以强调这是对现有体系、流程和实践的持续检查和完善。有效实施是这个循环的中心点，因为有效实施是任何采购活动或计划的最重要的目标。有了这个目标，评估首先从执行机构/实施机构的组织结构和人员能力开始，因为执行机构/实施机构的采购负责人和工作人员是任何采购活动或计划的最终驱动者，他们需要在正确的工作环境中实施采购任务。评估过程中接下来考虑了信息管理，因为

28、成功的采购只有在采购人员能够通过充分的信息实施采购的情况下才能够实现。其他考虑因素包括组织和人员是否能够正确实施内部采购流程，并且在现有信息的基础上实现有效采购。最后，所有这些都应该在问责环境中予以考虑，因为在问责环境中，可以识别和解决系统内的弱点和问题。比如，弱点的存在可能是因为组织结构促进了不透明或者串通的行为，比如，不存在内部审计部门或者决策高度集中化，这样机构的基本结构必须要加以完善，然后再考虑为执行机构/实施机构实施能力建设计划。 图1：PREI主要标准的连续循环 组织和人员的能力 2. 信息管理 3. 内部采购流程 4. 有效采购 5. 问责措施 有效实施每个主要标准都由几个指标构

29、成，这些指标将指导评估人着眼于执行机构/实施机构的采购工作环境的关键方面，并且确定每个关键方面的风险水平。虽然可以开发许多指标来涵盖整个采购流程和结构，但是只选择了24个指标，这些指标被认为是科学采购体系的关键。 这样做是为了避免过于复杂的工具和流程，并且确保评估重点始终都以与亚行资助项目的成功实施密切相关的关键方面为基础。 组织能力和人员能力 执行机构/实施机构的采购负责人和工作人员是采购活动或计划的实施者，所以他们是有效采购体系的真正决定因素。因此，有效采购和项目实施很大程度上取决于执行机构/实施机构的专业化水平。三个主要因素决定了执行机构/实施机构的专业化水平： 人力资本，是指受到正式教

30、育和培训影响的员工技能水平，包括定期监督和评估，以确定所提供的培训的有效性。 信息资本，是指信息系统以及采购相关信息的获取，比如，有关产品、定价、单位成本、技术规格、供应商、承包商等方面的信息；积极行动的氛围，基本上包括员工激励和满意度。 评估以前两个元素为重点。采购过程涵盖组织内的多个领域，从识别执行机构/实施机构的需求、寻求来源、选择来源、合同授予、合同融资、合同履行到合同管理，包括与满足这些需求的过程直接相关的所有技术和管理职能。因此，采购过程不直接涉及到个人，而是多个互动的群体，他们的职责在采购过程的不同环节上起到重要作用。评估将重点考察来源的寻求和选择方面，以及合同授予方面。评估还要

31、考察是否存在正确合同管理机制以及正确实施整个采购过程所需的技术和管理职能。鉴于所有这些要素，PREI评估在以下方面考虑了执行机构/实施机构的潜在基础： 正式化这涉及到执行机构/实施机构中的大量书面文件。它包括程序、采购工作说明、规章和政策手册，并且描述了不同情况下需要采用的流程。 专业化这是指采购任务在执行机构/实施机构内部分解成多个任务的程度。 标准化这是指采购流程以相似和统一的方式实施的程度。 职权分级这是指有权在执行机构/实施机构内部做出决策的层级。 集中化这描述了执行机构/实施机构中参与采购流程的每个职位的控制范围。 在岗位正式化和标准化过程方面，执行机构/实施机构可能已经设定了岗位和

32、标准程序，使得其行为具有常规性和可预测性。实际上，大多数执行机构/实施机构都制定了一般规则、程序和书面文件，比如政策手册、手册和岗位描述。尤其是在处于采购改革和协调化高级阶段的国家中，执行机构/实施机构可能已经配备了一般采购手册和标准招标文件。但是，尽管存在正式文件和结构，一旦评估人开始评估执行机构/实施机构内部的实际实践时，评估人可能意识到书面文件与实际实践不匹配，尤其是在定期监督/评估活动方面。更为糟糕的是，执行机构/实施机构可能采取了非正式或者不固定的规则、程序或者书面文件，因为该机构仅仅依靠国家法律的规定尽管中央政府发布了一般采购手册和标准招标文件。在这种环境下，当评估机构内部采购流程

33、时，评估人往往会认为，实施的任务和完成的文件仅仅是为了合规的目的，而不考虑实际有效性。 有鉴于此，必须要确定并且最终评价采购活动在组织中的制动化方式、文件和程序的标准化程度、是否存在培训计划以及管理实践，从而监测、评估和改善人员的技能。通过研究这些方面，可以获得有关执行机构/实施机构适应任何必要变化的能力的更准确的认识。 在专业化方面，执行机构/实施机构可能已经为具体的职位规定了相应的职责和职能。这无疑会促进每个部门内的各个职位的进一步专业化。执行机构/实施机构的一般分级结构也会具有许多层级，从执行机构/实施机构的负责人一直到部门或科室级别（可以接受的审批级别可能包含三到六个层次）。随着机构的

34、官僚层次的减少，特定职位的职权范围往往会扩大因为它意味着组织内的更多岗位会水平地集中在一个层级下，从而意味着一名官员需要具备多种专业技能才能够管理扁平化的组织结构。 需要对执行机构/实施机构的采购负责人和工作人员进行访谈，这些访谈需要通过采购流程预演来支持。访谈和流程预演的结果可以通过审核现有相关文件来验证，比如采购手册、标准表格和岗位描述。在岗位描述文件中，应该注意的是，虽然执行机构/实施机构可能提供列出了特定职位的人员的权利、职责和责任的任命书文件，但是这些文件不一定就构成岗位描述文件，因为适当的岗位描述不仅表明各个任务，而且还规定了最低的技术要求和职业路径。 组织能力和人员能力由以下列出

35、的五个指标以及用于评估的相关文件构成： 指标1：人员能力 -出勤证明书，或者任何可以表明执行机构/实施机构内部有多少采购相关官员和工作人员获得了采购培训的文件，比如亚行实施的培训计划（提供受训人员名单）； -表明执行机构/实施机构通常采购的货物和工程的规格、成本估算和价格被定期验证的记录。 指标2：独立于机构负责人的采购委员会，以及一个独立的秘书处。 -执行机构/实施机构发布的有关创建采购委员会和/或任命采购委员会成员的行政文件，同时该文件识别/创建了实施秘书处或支持办公室（如果有）职能的常设办公室。 指标3：单独的采购决策职权 -执行机构/实施机构的组织结构图/人员配备图，以及规定了职责和责

36、任的组织结构，以识别所有采购相关岗位； -典型采购工作的流程图-特定项目的行动计划样本 指标4：标准文件和程序 -采购手册（如果有） -标准招标文件（如果有） -所有采购相关职位的岗位描述。 指标5：用于监测和评估采购绩效的系统和程序 -所有采购相关职位的岗位描述，包括采购委员会和技术工作组的成员； -执行机构/实施机构发布的行政文件，规定了用于监测和评估采购人员绩效的指导准则和程序，同时辅以评估报告（如果有）。 信息管理 信息管理是指执行机构在跟踪采购、合同管理和财务交易以及文件流动过程中采用的统一政策、指导准则和规范，辅以统一的记录保存规范。 执行机构/实施机构需要通过政策和指导准则来规定

37、信息和记录的创建、识别、分类、检索、接收和发送、存储和保护、处置和保存以及共享。换句话，记录的信息应该通过一项共同的标准来管理，从而将效用最大化、避免重复作业以及节约宝贵的政府资源。记录信息的系统化标准化管理可以促进难以获取的数据的检索和处理，尤其是在执行机构/实施机构不保存单独的记录的情况下（通常转交给政府审计机构的记录除外）。 评估人需要识别相关和关键的采购记录、负责编制这些记录的人员/岗位以及文件中包含的信息和数据的管理。 需要建立统一的方法来跟踪交易和文件的流动，同时辅以统一的记录保存规范。记录保存基础设施还应该具有充分的资源，覆盖记录保存系统、空间、设备以及负责实施记录管理职能的人员

38、。应该注意的是，记录保存基础设施中的弱点导致收集到的重大记录并没有按照科学的管理规范和内部控制措施进行管理。与此同时，这些给数据和信息的保护以及完整性造成了风险，也可能导致重大记录和重要原始文件被擅自销毁或有意丢失。 最后，对于本地资助的项目，系统应该具备保障措施，确保只有在资金正式分配给相关采购项目的情况下才允许启动采购工作。其中一项保障措施就是，在招标开始之前要求提供预算到位的证明书。这样做是为了确保采购活动不会因为政府资金的缺乏或者重新分配而被延误或者取消。 但是，亚行资助的项目不存在这样的问题，因为合同的资金来自于贷款或赠款，而且实际上鼓励提前缔约。 信息管理包括以下列出的两个指标以及

39、用于评估的相关文件： 指标6：记录管理政策、资源和实践的充分性-执行机构/实施机构有关记录管理的政策及其发布-实际采购记录指标7：采购之前预算可获性/下拨审核 -每一项招投标活动的预算/会计记录 采购实践竞争性亚行的指导准则以及发展中成员国（DMC）的所有采购法律都强调了采购中的竞争性和公平性的重要性。 通过为有能力的依法组建的个人、公司、企业、合资公司或国际公司提供参与公开招标的同等机会来实现竞争性。公平性是指建立公平和公正的采购体系。换句话说，系统不存在偏袒、串通以及过度自由裁量权的机会。这些通过在招投标程序的各个阶段运用非歧视的标准来确定中标者的方式实现。 更重要的是，应该记住的是，开放

40、公开招标是首选的采购方式，因为这种方式在公平竞争的条件下促进了开放竞争，从而使得整个采购过程对于供应商和承包商更加公平。 透明度透明度是指执行机构/实施机构向公众发布采购机会和活动的信息的方式。显然，透明度意味着广泛发布有关任何采购活动的投标机会广告、通知以及一般信息。投标机会的张贴或者发布必须要确保投标人和相关非政府组织最广泛的参与。执行机构/实施机构还需要为公众提供其他相关采购信息，比如决标以及备选采购方法的信息。 PREI评估还需要考虑按照国家采购法律框架的规定邀请第三方观察员（比如非政府组织以及专业组织）参与招投标过程。 效率高效率的采购体系能够以最低的资源成本产生理想的产品、服务、产

41、出或成果。对于这一项标准，时间是中心资源，目标是采购程序不复杂，而且不会发生不必要的延误。另一方面，非常短的招投标期限（比如低于预先识别的最短期限的投标期）可能表明非竞争性的环境，而不是效率。对于亚行资助的项目，亚行批准的采购计划将是用于评估的首要参考文件。 采购实践包括以下提供的10个指标以及用于评估的相关文件： 指标8：使用的采购方法 -相关的最新采购计划 -相关时期内获得的合同的列表，以及采用的方法 -执行机构/实施机构在相关时期内实施的采购的估算成本/预算。 指标9：投标人参与公开招标 开标纪要指标10：公开招标中的投标准备时间 招标文件指标11：招标通知的发布 公布和张贴的投标邀请书

42、 采购网站中的招标证明书（如果要求） 指标12：决标通知发布和张贴的决标通知书 指标13：采购计划中包含的采购活动 相关最新采购计划相关时期内获得的合同的列表，以及采用的方法 指标14：公开招标和缔约的时间 公布和张贴的投标邀请-开标纪要相关时期内签署的采购合同指标15：评标时间 相关时期内实施的招投标的招标摘要和/或招标报告 指标16：取消的招标流程 相关时期内失败的招标的列表指标17：延期付款已经正式实施的合同的验收证明书费用账单付款收据有效性 这个标准指的是制定具有成本效益的费用支出和采购计划，使得执行机构/实施机构能够以最佳的性价比采购所需的物资和服务（考虑总体拥有成本、经营成本以及利

43、益的可持续性），而且政府能够将预算赤字保持在受控水平内。为了实现有效的公开招标，执行机构/实施机构应该能够获得低于成本估算额的决标，因为竞争能够产生更低的财务标书。此外，如果没有消除这种影响，执行机构/实施机构应该确保避免提高合同价格的后续合同修订。这些应该通过执行机构/实施机构内部的机制来保障，该机制允许受影响方就采购流程的任何方面向负责官员投诉。投诉及其解决的记录将确认这种机制是否得到了实施。 有效性包括以下列出的三个指标以及用于评估的相关文件。 指标18：低于成本/预算估算的决标价格 -相关时期内获得的合同的列表 -执行机构/实施机构在相关时期内实施的采购项目的获准成本估算/预算 -合同

44、的授予 指标19：合同变化和提价-已签署的合同（表明金额） -付款收据-合同变化、修订和变更指令（以合同价格提高为重点） 指标20：观察结果、投诉和抗议机制 -执行机构/实施机构发布的行政文件，确定了用于审理和记录采购相关观察结果、争议和抗议的内部体系和程序。 -观察结果、投诉和/或抗议的记录，表明该体系的实际存在和实施。 问责措施 问责措施是指参与采购活动的执行机构/实施机构、公共或私人实体或者个人按照法律规定对他们的行为负责。该标准涉及到执行机构/实施机构是否制定了有效内部控制和审计的系统和程序的问题。还应该考虑政府外部审计人员参与监督国家采购法律的执行，从而使得执行机构/实施机构内部存在

45、内部审计和控制措施被政府外部审计人员补充并且向政府外部审计人员提供输入信息的环境。内部审计还应该通过内部控制和管理程序加以补充，内部控制和管理程序规定了执行机构/实施机构内部有关采购活动处理的制衡措施，以确保审计不仅在交易基础上或者在发生争议时实施，而且还积极寻找整个系统中的缺口和风险、加以分析并且提供适当的补救措施。执行机构/实施机构内部必须要设有一个内部审计部门，这个内部审计部门通过行政文件而正式创建，而且独立于财务办公室/部门。这样一来，内部审计和内部控制程序可以协助外部审计人员，运用绩效审计方法来评估内部控制程序的有效性和执行情况，而不是评估各个采购行为。 还应该指出执行机构/实施机构

46、内部的禁止机制，有关这些案件的记录将表明执行机构/实施机构内部是否执行这种禁止机制。这个指标评估了执行机构/实施机构对其供应商/承包商/顾问执行问责和质量措施的能力，因为它着眼于是否存在内部禁止系统和程序、执行机构/实施机构处理的禁止案件的记录、是否存在用于评估供应商/承包商/顾问合同履行情况的程序，以及被执行机构排除在外的不合格企业的数量。不用说，禁止程序应该对所有各方都公平，而不是随意实施。 最后，一项基本的审计原则是，个人不能够实施和隐藏欺诈或偷盗行为，如果对于特定的交易流程，个人不对以下多项活动负责，那么就可以减少意外错误的发生率： 交易授权以及批准采购招标邀请、文件、评估和合同； 付

47、款授权交易和事件的记录 资产保管 这些关键交易职责的明确划分将表明执行机构/实施机构内部存在制衡。因此，必须要考虑将这三项职责分离。 问责措施包括以下提供的三个指标以及用于评估的相关文件： 指标21：内部审计部门 -组织结构图/人员配备图以及明确职责和责任的组织结构，以确定执行机构/实施机构内是否存在内部审计部门或具有类似职能的办公室； 执行机构/实施机构发布的创建内部审计部门和/或规定内部控制措施的行政文件（如果有）。 指标22：外部审计 -外部审计人员的审计报告 指标23：禁止机制 -执行机构/实施机构的内部业务手册，尤其是涉及到行政案件的部分。 -执行机构/实施机构采用的申诉程序-执行机

48、构/实施机构处理和/或解决的禁止案件的记录。 指标24：交易职责的分离 -执行机构/实施机构的组织结构图/人员配备图，以及明确职责和责任的组织结构，以识别所有采购相关职位。 -典型采购活动的活动流程图。 亚行资助合同的详细审核 除了上述主要标准和指标之外，评估人还需要实施亚行之前审核要求范围之外的亚行资助合同的详细审核。这个详细审核将评估提交的投标书的内容以及执行机构/实施机构实施的评标的质量，使得亚行能够了解没有提交给亚行进行事先审核的投标的实际情况。对于这类评估，评估人可以选择一些为指标8、9和10的评估而随机收集的国内竞标合同，对选定的数据进行详细审核，即，（1）资格预审/资格后审记录，

49、（2）开标记录，（3）投标担保，（4）评标报告。评估人可以采用附录3b中的清单。 PREI评估报告 评估是一种学习工具，因为评估可以通过产生的信息提高专有知识，从而促进组织的运营。2 评估也是主要的问责机制，因为根据评估结果的具体用户，评估提供了组织内的科学决策依据，或者为参与业务的人员提供了信息。3 有鉴于此，PREI评估可以帮助识别和描述执行机构/实施机构在官员和员工的理解水平、合规方式、通行的国家公开采购法律框架以及国际公认规范方面的优势和劣势。评估还能够识别可能影响科学采购体系基本原理的执行方式的一般和特定采购实践，即，竞争性、公平性、透明度、效率、问责、经济性和有效性。总之，可以说，

50、PREI评估的最高目标是形成性评估。这意味着通过识别采购流程和实践的关键领域的缺口（包括组织事宜）来展现执行机构/实施机构的采购环境，这样一来，根据评估结果，可以将一般和特定建议提供给执行机构/实施机构，以便参照国家采购改革计划和国际公认原则加以完善。根据PREI评估的结果，亚行可以（1）要求对执行机构/实施机构的采购计划进行调整，比如事先审核限值和采购方法上的调整，（2）与执行机构/实施机构约定在规定的时期内执行能力建设行动计划和风险减轻措施。最后一点很重要，因为PREI评估应该与执行机构/实施机构合作实施，后者对结果和行动方案的许可反映了其在这个过程中的利益。 完成评估之后，应该编写叙述性

51、报告，总结主要结果，包括具体的优势、劣势和风险以及利用组织的制度优势解决所有问题的行动计划。建议的报告纲要如下：执行概要：执行概要总结了总体风险评价方面的评估结果，强调了高风险和显著优势方面的评估结果。 方式方法：方式方法简要解释了PREI评估的方法论和工具，以及这些方法论和工具如何适用于执行机构/实施机构的经营环境。 各个指标的评估结果（以及特定和一般的风险评估）：阐述每个主要标准和指标的评价结果。这可以包括显著采购实践的识别以及上次采购评估以来的任何进展（或者进展的缺失）。 亚行资助的国内竞标合同的详细审核结果（如果有）。这一部分提供了亚行事先审核要求范围之外的亚行资助国内竞标合同样本的详

52、细审核的结果。建议的风险减轻措施和行动计划：这一部分提供了改善采购能力、制度安排和实践的建议，确定了建议措施实施期限。这一部分可以识别需要亚行协助和监督的具体活动。 有关完善PREI评估方法的意见：这一部分认识到，随着亚行在这一领域的经验继续扩展，始终都存在改进PREI评估的空间，而且PREI评估需要始终与公共采购和改革领域的最新进展保持同步。 附录附录1：PREI指标和风险评级表 机构名称： 日期： 每个指标和主要标准的风险评级极高高一般低注：以下指标和问题只用于评估指导。在实施实际现场审核时，评估人可以通过科学判断忽略不适用实际情况的元素或者增加新的元素。但是，强烈建议采用以下指标的一般方

53、法。 指标表明度量方法满意限值问题 回答*风险评级A.组织和人员能力指标1人员能力员工技能水平，受到员工培训的影响。 接受采购培训的采购相关官员/工作人员与采购相关官员/工作人员的实际人数的比率至少60% 机构有多少采购相关官员/工作人员（比如，采购委员会成员和采购部门人员）注：-运用附录2第A.1部分中的回答。 -检查考勤证明书或类似文件。 在采购相关官员/工作人员中，多少人接受了采购培训？人数：百分比：_%注：-运用附录2第A.1部分中的回答。信息获取通过最新市场价格和价格指数定期验证成本估算（比如通过定期搜索或者访问在线网络）机构是否验证合同/项目的规格和成本估算？注： 运用附录2第A.

54、1部分中的回答。如果是，如何实施验证、验证的频率如何，以及哪个办公室负责这项工作？ 注： -运用附录2第A.1部分中的回答。-检查表明成本估算验证的记录。 指标2-采购委员会独立于机构负责人，设有独立的秘书处正式化的独立采购办公室是否存在独立于机构负责人的采购委员会以及是否设有秘书处。 设有独立秘书处的独立采购委员会机构是否设有独立于机构负责人的采购委员会？机构是否有实施采购委员会秘书处职能的常设办公室，并且作为采购委员会的主要支持部门?注：-运用附录2第A.1部分中的回答。注：-运用附录2第A.1部分中的回答。-检查组织 结构图是否存在采购委员会以及作为秘书处的常设办公室，或者是否存在建立采

55、购委员会和秘书处的行政文件。指标3分离的采购决策权专业化与职权集中化之间的平衡。采购委员会和机构负责人之间的决策权分离采购委员会的决策独立于机构负责人。 采购委员会是否独立于机构负责人做出决策？ 注：-运用附录2第A.3部分中的回答。-实施流程预演；-检查组织结构图；-请求提供/拟定典型采购活动的流程图。 -请求提供项目的行动计划样本。 指标4标准文件和程序 机构内的正式化，包含采购手册、标准采购表格以及采购人员的岗位描述。 是否存在适合于机构的完整标准采购文件和程序。 存在：-采购手册-标准采购表格-岗位描述 机构是否有招标流程的标准政策和程序，比如采购手册？注：-运用附录2第A.4部分中的

56、回答。-检查采购手册或类似文件。 机构是否采用标准文件，比如标准采购文件/表格？如果是，是否受到审核的所有公开招标合同都采用了标准采购文件/表格？注： -运用附录2第A.4部分中的回答。-检查标准招标文件或类似文件。 机构内的采购岗位是否有采购法规规定范围之外的岗位描述，而且该岗位描述概述了具体的职责、最低技术要求和职业路径？如果是，这些岗位描述是什么？分别存在了多长时间？注： -运用附录2第A.4部分中的回答。-检查岗位描述或类似文件，以及表明了职责和责任的实际组织结构图或人员配备图。 指标5用于监测和评估采购人员绩效的系统和程序。 评估采购人员绩效的能力。 采购人员的报告和监测机制以及评估

57、程序。 存在针对被监测和评估的采购官员和工作人员的特殊能力要求。 机构是否对采购委员会成员以及技术工作组（如果有）成员提出了特殊能力要求（比如采购和合同管理培训和经验），以确保他们能够满足岗位要求（技术或行政要求）？注： -运用附录2第A.5部分中的回答。-检查所有采购相关职位的岗位描述，包括采购委员会和技术工作组的成员。 机构是否采取监测和评估措施来跟踪采购委员会和其他采购办公室的标准化职责的履行的效率和质量？注： -运用附录2第A.5部分中的回答。-检查监测和评估指导准则和程序，包括评估报告。 B.信息管理指标6-记录管理政策、资源和实践的充分性记录信息的系统化管理是否存在记录管理政策和指

58、导准则以及记录保存基础设施。 存在充分的记录管理政策和资源。 是否存在规定了采购信息和记录的创建、识别、分类、检索、接收和发送、存储和保护、处置和保存以及共享的政策和指导准则？注：-运用附录2第A.6部分中的回答。-检查有关记录管理的政策、指导准则和行政文件。 是否存在分配给记录保存基础设施的充分资源，包括记录保存系统、空间、设备以及负责执行机构内采购记录管理职能的人员？ 注：-运用附录2第A.6部分中的回答. -直观检查实际基础设施，拍照。 是否存在给定时期内的关键采购记录？15个预先识别的记录中至少有10个记录保存至少2年时间。 机构是否保存了过去两年的完整采购记录（在专门的办公室/空间中

59、），这些记录是否被适当的识别、分离和存档？注： -运用附录2第A.6部分中的回答。 -直观检查记录存档系统并拍照。 审核的公开招标合同是否总体上具有至少涵盖以下方面的完整的记录： 成本估算预算分配证明书报纸和网站中的招标公告/招标广告招标文件和附录开标信息/纪要评标报告建议和决标批准 采购委员会决议决标通知（正式收到）已签署的合同和修订/变化（如果有） 发票、支付凭证以及检验和验收报告付款收据投标人的正式申诉和结果 索赔和争议解决记录完成采购流程的关键步骤的时间的记录。注：-对于审核的所有公开招标合同，参见附录3a问题20的回答，提供每个记录存在性的一般/总体评估结果。 指标7采购之前审核预算

60、可获性/下拨情况。 不适用于亚行资助项目采购合同直到确认预算到位之后才签署。 事先确认预算可获性的情况下签署的采购合同的百分比 至少75% 在审核的所有合同中，在事先确认预算可获性的情况下签署的采购合同的百分比是多少？（允许采样） 审核的合同总数：第1年：第2年： 在事先确认预算可获性的情况下签署的采购合同数量：（采用MEF预算审批的形式）_第1年：第2年： 百分比：_%第1年：_%第2年：_%注： -对于所有审核的合同，采用附录3a问题5中的回答。 -检查审核的实际合同记录，尤其是预算/会计记录。 采购实践 竞争性 指标8采用的采购方法 竞争水平 通过公开招标获得的合同百分比（以价值计算）