公债的运用及管理课件

1、第十一章 公债的运用及管理早在古希腊和古罗马时期，就有公债，但直到中世纪早期，由于当时的经济水平和信用制度水平比较低，公债规模很小。公债发起是由于公共事业的支出需要，公共事业项目往往经过较长的时间才能建成，所以公债的发行并由后代偿还被认为是合理的。公债在近代和现代的经济发展中得到迅速的发展。12世纪，地中海国家，中世纪末，意大利 ，16世纪以后在经济较为发达的国家发行公债成为解决财政赤字的常规手段。英国在“光荣革命”后建立了比较完善的公债借贷制度，代表了近代国家公债管理的一种比较典型的方式。在公债的合理性得到不少人赞同的同时，大部分经济学家又主张控制公债的规模，尽量实现财政收支均衡。亚当.斯密

2、认为，公债的扩大会导致非生产性资本增加，进而造成经济发展的停滞。直到20世纪30年代为止，除了战争、大规模扩张领土等特殊情况外，政府的债务规模不是很大。 经济大危机后，凯恩斯主义认为公债可以刺激需求、扩大就业；内债并不一定意味着负担，可能是财富的一种分配方式。随着资本主义国家接受凯恩斯主义的这一观点，及战争的原因，政府的公债与赤字越来越大，20世纪80年代后，巨额的赤字与公债已经对一些国家的经济发展产生了巨大的负面影响。有人认为这些国家如果不下决心削减财政赤字和尽早偿还公债，他们的经济增长和宏观经济稳健将会受到严重损害。因此，有关公债的原因和后果的经济学理论研究和公债的管理方式与手段又重新得到

3、加强。中国最早的国债产生于清朝末年。清政府为了弥补巨额财政赤子曾发行过国内公债，并大量举借外债。北洋政府和国民党政府也曾经多次发行内债和外债。共产党领导的解放区也发行过战争公债（江西）和建设公债（东北）。 1950年，为了保证仍在进行的战争供给和恢复国民经济，中华人民共和国政府曾发行过302亿元的人民币折实公债。1954年1958年，为了进行大规模的社会主义建设，国家又分5次发行了总额为3546亿元的国家经济建设公债。因对公债的作用缺乏正确的认识又过分强调预算平衡，1958年以后中国政府不再发行公债，并逐步偿清了全部公债，一度成为当时全世界唯一一个既无内债又无外债的国家。 1981年，为了克服

4、国家财政困难和筹集重点建设资金，中国政府又重新开始发行国债。到90年代末，中国政府已经发行过国库券、国家重点建设债券、财政债券、定向债券、特种债券、保值债券、转换债券等7中不同的国债。国债发行和运用得好，不仅有筹集资金克服财政困难的短期功效，而且具有平抑经济波动、改善资源配置、刺激总需求、促进经济发展的长期功效。第1节 公债的运用原则：理论观点的演进大卫.休谟说：“国家如果不消灭公债，公债就会消灭国家”。萨缪尔森说：“在1970年看来是一笔庞大的债务，在今天看来微不足道。我们的儿子认为是巨大的债务，将被我们的孙子看着是不重要的东西。”以古典学派为代表的“正统学说”，反对发行公债；以凯恩斯为代表

5、的“新兴学派”，赞同发行公债。一、大衰退以前的正统公债理论：负债有害论古典学派亚当.斯密的观点国民财富的性质和原因的研究国家之所以借债是因为当权者不知节俭。公债是非生产性的，对经济发展不利。公债与税收的比较：税收把非生产性支出从一种项目转移到另一种项目，可能会阻碍新资本的形成，但不会破坏现存资本；公债把产业资本用于非生产性，减少存在资本。“只有在战争继续的时期内，举债制度才优于其他制度”古典经济学派的观点政府举债必使民间生产资金移充财政用途，妨碍工商业的发展；用公债弥补政府公共收支的赤字，会使政府形成一种不负责任的开支风气；政府在公债上须作两度的支付，一次付息，一次还本，颇为浪费人力、物力和财

6、力；公债的发行会引起市场利率上涨，阻碍生产规模的扩大；公债的大量增长会造成国力的衰退。二、大衰退以后的现代公债理论：公债新哲学论凯恩斯主义的公债观点自由资本主义向垄断资本主义的过渡，人们的观点开始变化。赞同发行公债的“新兴学派”代表人物：迪策尔（旧历史学派），瓦格纳（新历史学派），凯恩斯（凯恩斯学派）。20世纪30年代世界经济危机后，西方各国陷入萧条，凯恩斯主张通过赤字预算扩大财政支出促进经济的复苏与繁荣，主张利用发行公债弥补预算赤字。公债新哲学论或公债新理论的主要观点以公债支持赤字财政的实行可以直接或间接地扩大社会需求，从而消除经济危机和失业；公债是经济危机时期刺激经济增长的必需条件，公债的

7、利与弊当从刺激经济增长的角度去考察、评价；公债具有生产性，它可以促使物质财富的增加。因而，所发行的巨额公债不但不是政府债务，反而应视同国家的资产；公债的还本付息非但不会增加下一代的负担，而且还可以通过促使更大数量资本形成和消费的增加，为下一代增加可继承的遗产；公债可作为政府调节、干预经济的重要杠杆，其作用不仅在于吸收通货膨胀时期的剩余购买力，增加经济衰退时期的需求，以稳定经济，还在于通过公债利率的恰当确定，引导社会资源的合理配置。三、公债的运用原则：归纳与比较1.古典经济学关于公债运用的规范原则只有当政府财政面临一次性的、超常规的社会需求，并且这种需求对于公共支出的要求是暂时性的时候，政府财政

8、才能求之于发行公债这种手段。当政府是为真正的生产性资本项目筹措资金而发行公债时，也只有在生产性资本项目是超常规时，才可以以举借公债的方式筹资。 1.现代经济学家的公债运用的规范原则当经济面临有效需求不足的衰退时，政府应当以举债作为弥补因实施刺激需求措施而引发的财政赤字的手段。公债应否偿还或偿还多少，应视整个经济形势的需要而定。 即经济繁荣购回减少；经济衰退发行增加。第2节 公债的种类1.按发行地域可分为国内公债和国际公债2.按发行债券的政府级别可分为中央公债和地方公债3.按举债方法可分为强制公债、爱国公债和普通公债4.按公债的发行对象可分为货币公债、实物公债和折实公债5.按公债的用途可分为生产

9、性公债、非生产性公债、一般公债和专项公债6.按举债方式可分为证券公债、登录公债和契约公债7.按公债本身偿还方法可分为普通公债、有奖公债和年金公债8.按公债利率的变动状况可分为固定利率公债、市场利率公债和保值利率公债9.按发行期限可分为短期公债、中期公债、长期公债和无期公债10.按流通与否可分为可转让公债和不可转让公债一、可转让公债按还本期限分：国库券、中期债券、长期债券、预付税款券国库券（treasury bill）：短期公债的主要形式风险低；流动性强；有稳定收益。发行目的：调剂公共收入过程中的短期资金余缺，便于进行“政府现金管理”。（财政部门收支不同时）承购者：中央银行、商业银行、大型工商业

10、企业、居民家庭作用：国库券的发行对经济有扩张性或膨胀性影响。中、长期债券中期债券（财政部债据）和长期债券（政府债券）分类：记名和不记名发行目的：实现整个预算年度的公共收支平衡。承购者：银行以外的金融机构专门经办储蓄业务的储蓄银行保险公司靠养老基金和年金生活的人及为将来储蓄的人对经济的影响：减少货币供给量；短期债券的发行相对减少，导致银行收缩信用；使长期资金的需求大于供给，抬高利率。所以对经济的影响一般是紧缩性的，或至少是非扩张性的。预付税款券（advance tax bill）临时性的短期公债，吸收企业准备用于纳税而储存的资金。对企业：能生息（在准备缴税期间）对政府：使税款均匀流入国库。二、不

11、可转让公债对居民家庭的储蓄债券和对特定金融机构发行的专用债券储蓄债券对提前兑现有限制。发行条件优厚：利率较高（高于可转让公债和银行储蓄存款）折价发行利息收益可免缴或少缴所得税专用债券对兑现限制严格。一般是强制推销发行条件的优惠程度低第3节 公债的发行（1）公募法（Public Subscription）国家向社会公众发行公债募集资金的方法。直接公募法自由认购强制派购间接公募法公募招标法（公募投标法）竞争投标和非竞争投标价格投标和利率投标多种认购条件和单一认购条件 （2）包销法（承受法Negotiation with Bankers）政府将发行的公债统一售与银行等金融机构，由银行等金融机构自行发

12、售的方法。包销法：发行权的转让。政府不干预金融机构的发行间接公募法：代理发行，政府监督。中央银行承受：易引起中央银行被动扩张货币供应量，导致或加剧通货膨胀，所以有一定的限制，如限额承受。商业银行承受金融集团包销（常见） （3）公卖法（出售法Sale on the Bourseor of Exchange）政府委托经纪人在证券交易所出售公债的方法。（4）交付法（Pay to Creditors）政府在需要支付经费时，对债权人不付给现金，而是以公债支付，以后按期还本付息的办法。第4节 公债的负担与限度一、公债负担的含义与实质1.公债负担指由于政府发行的公债所需的还本付息资金来源于税收收入或其他收入

13、等，公债的偿还要求加强税收征集，增加国家偿债能力而使人民的所得减少或需要增大工作量，以及公债偿还支出增加导致财政的社会经济等事业支出相应减少等等所造成一国人民为偿债所承受的负担。2.公债负担的实质公债负担首先表现为政府的负担公债负担现实地落在创造财政收入的企业和个人身上公债负担涉及各代纳税人之间的负担转移问题二、公债负担的衡量1.财政承债能力指标（1）债务依存度中国中央政府国债规模指标年份 国债 国债 国债余额 国债发行 名义GDP 实际GDP 负担率 依存度 增长率 额增长率 增长率 增长率1990 4.87 19.64 15.7 -25.3 9.7 3.81991 5.41 25.79 3

14、1.5 42.6 16.6 9.21992 5.25 39.37 19.8 63.8 23.2 14.21993 5.50 29.06 28.5 -17.2 30.0 13.5 1994 5.21 58.63 37.6 169.7 35.0 12.6 1995 5.45 75.72 27.1 46.9 25.1 10.51996 5.63 85.89 20.8 22.3 16.1 9.6 1997 6.81 95.52 33.2 30.5 10.2 8.8 国债规模指标（1991-1995平均） 国债负担率 国债依存度最发达国家 30.1 10.0赤字规模较大的发展中国家 33.5 24.5新

15、兴工业化的亚洲国家 15.3 -1.6第5节 外债一、外债的定义和类型外债指一国境内的机关、团体、企业、事业、金融机构或其他机构，对境外的国际金融组织、外国政府、金融机构、企业或其他机构用外国货币承担的具有契约性偿还义务的全部债务。包括：本国政府接受的来自境外的各种贷款本国政府发行的外币债券向境内外资银行或合资银行借入的外汇资金受本国政府担保的对外债务等 根据1987年8月27日国家外汇管理局公布的外债统计监测暂行规定和2001年中国外债口径调整有关内容，中国的外债是指中国境内的机关、团体、企业、事业单位、金融机构（包括境内外资、合资金融机构）或者其它机构对中国境外的国际金融组织、外国政府、金

16、融机构、企业或者其它机构承担的以外币表示的全部债务。中国2003年九月末外债1840亿美元 按照债务类型对中国的外债进行分类（1）外国政府贷款；（2）国际金融组织贷款；（3）国外银行及其它金融机构贷款；（4）买方信贷；（5）向国外出口商或国外企业、私人借款；（6）对外发行债券；（7）延期付款（贸易信贷）；（8）海外私人存款；（9）国际金融租赁；（10）补偿贸易中用现汇偿还的债务（补偿贸易是指由外商提供技术、设备和必要的材料，中方进行生产，然后用生产的产品或现汇分期偿还外商提供的设备、技术等的价款）；（11）其它。 二、外债的适度规模外债的适度规模一定时期和既定的经济规模和经济结构中，国家举借外债的数量既能保证经济稳步协调发展，又能保证外债的偿还以及外资的正常利用，以满足经济发展的需要。外债与经济结构的协调优化和经济增长外债的整体性效益和结构性效益外债的偿还问题中国外债规模指标年份 负债率 偿债率 债务率1990 14.8 8.5 87.0 1991 15.0 8.0 87.0 1992 14.1 7.3 90.7 1993 14.0 9.7 94.51994 17.0 9.1 77.8